供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的PPP模式初探

摘 要：在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，PPP模式已成為政府投資融資領(lǐng)域的熱點(diǎn)。本文從財(cái)政部關(guān)于PPP模式的定義出發(fā)，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)PPP模式的理論闡釋、PPP模式與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契合、PPP模式在我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐及障礙、加快PPP模式發(fā)展的對(duì)策等方面進(jìn)行探討，以期促進(jìn)投融資領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展。

關(guān) 鍵 詞：PPP模式；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；投融資

中圖分類號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）01-0041-07

收稿日期：2016-11-06

作者簡(jiǎn)介：蔡瑩（1993-），女，貴州仁懷人，貴州大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)民商法學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)了“釋放需求”和“刺激需求”兩個(gè)階段，現(xiàn)正處于增長(zhǎng)速度換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、前期刺激政策消化的“三期疊加”期；同時(shí)，還要應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下降、工業(yè)品價(jià)格下降、實(shí)體企業(yè)盈利下降、財(cái)政收入增幅下降、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率上升的“四降一升”的挑戰(zhàn)。2015年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議決定，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。至此，“供給側(cè)改革”被賦予了未來(lái)經(jīng)濟(jì)改革的指引地位。不僅如此，城鎮(zhèn)化也成為“十三五”時(shí)期的五大趨勢(shì)之一，因?yàn)槠淇梢远唐卺尫畔M(fèi)需求，保證投資增速。但面對(duì)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，地方政府財(cái)政壓力不斷增大，無(wú)法獨(dú)自完成龐大的公益產(chǎn)品和服務(wù)供給任務(wù)，使得地方政府直接主導(dǎo)的舊有投資模式難以延續(xù)。要破解這一困境，需要更多地依賴投融資體制改革，而PPP模式（Public-Private-Partnership）則給地方政府緩解財(cái)政壓力帶來(lái)了新的機(jī)遇，并在現(xiàn)階段獲得了新一輪的推廣和應(yīng)用。

一、PPP模式及其理論闡釋

（一）PPP模式的內(nèi)涵和外延

關(guān)于PPP模式的界定眾說(shuō)紛紜，目前尚未達(dá)成一致認(rèn)識(shí)。世界銀行出版的《PPP指南第一版》將PPP模式定義為：“PPP是私營(yíng)部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私人部門(mén)須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任。”[1]在學(xué)理上，我國(guó)學(xué)者大多認(rèn)為PPP模式是為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目或服務(wù)的公共效益，公共部門(mén)與私人部門(mén)建立起基于全壽命周期關(guān)系型契約的合作伙伴關(guān)系，從而進(jìn)行項(xiàng)目融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的管理模式。[2]我國(guó)財(cái)政部于2014年首次對(duì)PPP模式的定義是：“政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。”[3]雖然出發(fā)點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)PPP模式的界定也存在差異，但在“收益共享”“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”“伙伴關(guān)系”是PPP模式的重要特征等方面已達(dá)成了共識(shí)。

關(guān)于PPP模式的外延，可以理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，包含BOT、BOOT、TOT、BTO等模式。對(duì)BT是否屬于PPP早些時(shí)候存在爭(zhēng)議。PPP模式的特征之一是“伙伴關(guān)系”，其要求政府和社會(huì)資本之間的合作是一種“全過(guò)程”的長(zhǎng)期合作，PPP模式中的私營(yíng)企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開(kāi)始參與，不僅參與項(xiàng)目建設(shè)，更重要的是強(qiáng)調(diào)運(yùn)營(yíng)，只有這樣才能提高效率，達(dá)到VFM。而B(niǎo)T模式僅涉及建設(shè)這一環(huán)節(jié)，施工期限很短，不具備全生命周期這一特征。因此，從發(fā)改委和財(cái)政部近期發(fā)布的文件如發(fā)改投資[2016]2231號(hào)第三條、財(cái)金函[2016]47號(hào)附件一第四條可以看出，兩部委對(duì)BT項(xiàng)目不屬于PPP模式的觀點(diǎn)是一致的。

（二）PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)

在PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)中，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織起草的PPP合同通常包括PPP項(xiàng)目主合同和其他的附屬合同如股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中，PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心，[4]是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）簽訂的約定項(xiàng)目合作主要內(nèi)容和雙方基本權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。關(guān)于性質(zhì)歸屬，目前還存在爭(zhēng)議。在采用PPP模式的國(guó)家，主流觀點(diǎn)認(rèn)為，項(xiàng)目合同既反映了公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)之間的買(mǎi)賣合同關(guān)系，也反映了私營(yíng)部門(mén)作為生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者與公共部門(mén)作為市場(chǎng)監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系。[5]其兼具公法和私法性質(zhì)。在我國(guó)法律語(yǔ)境內(nèi)，從財(cái)政部頒布的《政府與社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》中可以看出，財(cái)政部認(rèn)定PPP項(xiàng)目合同兼具民事法律關(guān)系及行政法律關(guān)系的雙重屬性，并強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目合同的法律依據(jù)也包含民事法律體系及行政法律體系。

筆者贊成上述觀點(diǎn)。PPP項(xiàng)目合同的簽訂不僅包含雙方訂約及之后的履約行為，更重要的還須保證政府一方依法行政，如作好公示期間異議的解釋及公示合同文本等，認(rèn)定項(xiàng)目合同具有雙重屬性是符合項(xiàng)目合同起草及簽訂的階段特征。同時(shí)，在糾紛解決機(jī)制上，筆者認(rèn)為，一般的PPP項(xiàng)目合同糾紛宜依法提起民事訴訟或仲裁，而特殊的具體行政行為糾紛如關(guān)于公示和合同解釋的異議、項(xiàng)目法人變更以及政府須辦理變更申請(qǐng)等情形，則可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。

二、PPP模式與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性

改革的契合

PPP模式之所以能夠在我國(guó)得到推廣和運(yùn)用，除了社會(huì)公眾質(zhì)疑政府在投資模式中所扮演的角色、傳統(tǒng)采購(gòu)模式的弊端逐漸顯露以及項(xiàng)目融資模式的發(fā)展等因素外，此種投融資模式的最終目標(biāo)與當(dāng)今供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心——“提高供給體系質(zhì)量”相一致，這是促使PPP模式在近期獲得大發(fā)展的原因。也就是說(shuō)，此種模式被大力推行離不開(kāi)國(guó)家政策的支持：推行PPP模式的最終目的是要達(dá)到公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和質(zhì)量的提高。正如習(xí)近平總書(shū)記在2015年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的那樣：“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力水平實(shí)現(xiàn)整體躍升。”[6]同時(shí)，二者之間的契合表現(xiàn)在：PPP模式體現(xiàn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中政府與市場(chǎng)的關(guān)系，具體包括以下兩方面：

（一）政府要管

改革開(kāi)放以來(lái)，就政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，我國(guó)走的是發(fā)展型政府道路，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用在不同階段有所區(qū)別。目前，政府面臨新的轉(zhuǎn)型困境：經(jīng)濟(jì)規(guī)模變大，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的治理變得極其困難；經(jīng)濟(jì)基數(shù)越來(lái)越龐大，通過(guò)項(xiàng)目得來(lái)的增長(zhǎng)占比越來(lái)越小，政府很難干預(yù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)等。[7]面對(duì)這些新變化，一些自由派經(jīng)濟(jì)學(xué)者主張政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)，而應(yīng)當(dāng)讓位于市場(chǎng)。實(shí)則不然，就政策層面來(lái)說(shuō)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所強(qiáng)調(diào)的是政府的行為要符合市場(chǎng)規(guī)則，利用市場(chǎng)本身的力量來(lái)干預(yù)市場(chǎng)，而決不是完全放棄對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。討論P(yáng)PP模式，在政府政策的支持下強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的作用，就是在認(rèn)識(shí)、尊重市場(chǎng)，在以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)的同時(shí)，加上政府政策的促進(jìn)、助推作用，處理好政府引導(dǎo)市場(chǎng)建設(shè)的問(wèn)題。[8]這與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所強(qiáng)調(diào)的“兩只手”共同作用相一致。

（二）政府要“簡(jiǎn)政放權(quán)，放管結(jié)合”

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)質(zhì)之一是形成新主體，即發(fā)揮企業(yè)、企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)者等在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用，更重要的是要深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的投融資體制改革，約束政府的“有形之手”。[9]在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，現(xiàn)今越來(lái)越強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目中政府的事中、事后監(jiān)管和過(guò)程服務(wù)，從PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的服務(wù)者。國(guó)家發(fā)改委最新出臺(tái)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)：要注重PPP項(xiàng)目流程簡(jiǎn)化優(yōu)化，同時(shí)要注重節(jié)約政府行政資源。通過(guò)搭建投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，建立各地區(qū)、各行業(yè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)，并統(tǒng)一納入國(guó)家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫(kù)，建立貫通各地區(qū)、各部門(mén)的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)等方式，節(jié)約行政資源，降低行政成本，方便對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程的監(jiān)管。

三、PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐及

存在的障礙

（一）PPP模式在我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐及運(yùn)行特征

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始出現(xiàn)了具有現(xiàn)代意義的PPP模式。自第一個(gè)現(xiàn)代意義上的PPP項(xiàng)目——深圳沙角B電廠項(xiàng)目之后，PPP模式在我國(guó)逐步發(fā)展起來(lái)，其可分為三個(gè)階段：階段之一（上世紀(jì)90年代）： 外企主導(dǎo)；階段之二（2000年以來(lái)的十多年）： 國(guó)企主導(dǎo)，例如北京地鐵四號(hào)線、鳥(niǎo)巢項(xiàng)目等；階段之三（自2013年7月開(kāi)始）：我國(guó)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式的應(yīng)用也從電廠、高速公路、基礎(chǔ)設(shè)施延伸到水處理、垃圾處理、小城鎮(zhèn)建設(shè)、安置房建設(shè)、醫(yī)院改革等領(lǐng)域。

在我國(guó)，PPP模式的運(yùn)行特征大致包括以下幾方面：

⒈與PPP模式相關(guān)的政策不斷完善。我國(guó)最早涉及PPP的相關(guān)政策是20世紀(jì)80年代原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部首次發(fā)布的《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的進(jìn)一步加大，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)項(xiàng)目中引進(jìn)民間資本的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯。2003年，黨的十六屆三中全會(huì)召開(kāi)后，“讓民營(yíng)資本進(jìn)入公共領(lǐng)域” 的政策使我國(guó)PPP項(xiàng)目建設(shè)迎來(lái)了一個(gè)新的高潮。至今，從政策層面看，僅國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)出臺(tái)或聯(lián)合出臺(tái)的規(guī)范基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目發(fā)展的法規(guī)、意見(jiàn)、通知、指南就有50多部，加上地方政府出臺(tái)的相關(guān)通知、意見(jiàn)、細(xì)則等，文件總數(shù)已超過(guò)100部。

⒉PPP項(xiàng)目數(shù)量和價(jià)值增長(zhǎng)較快。2015年5月，國(guó)家發(fā)改委建立了首個(gè)國(guó)家部委層面PPP項(xiàng)目庫(kù)。先后分兩批向社會(huì)公開(kāi)推介了2531個(gè)項(xiàng)目，總投資達(dá)4.23萬(wàn)億元，涵蓋農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、市政設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域……[10]相較2007年的103個(gè)PPP項(xiàng)目數(shù)量和1000多億美元的價(jià)值量[11]來(lái)說(shuō)翻了好幾番。在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)上，PPP項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到10000個(gè)，投資總額達(dá)到12萬(wàn)億，并且至少還有18萬(wàn)億在陸續(xù)申報(bào)中。

3.以特許經(jīng)營(yíng)為主。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“廣義PPP是指政府與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征……”國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）也指出：“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)”。財(cái)政部[2014]113號(hào)文件同樣提到項(xiàng)目運(yùn)作的主要方式是特許經(jīng)營(yíng)類。①可見(jiàn)，特許經(jīng)營(yíng)是目前最常見(jiàn)的一類PPP模式，外包和私有化類都不是PPP的主要模式。

⒋以特殊目的公司為載體。國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文件提出：“投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目”。其后，財(cái)政部在解答該文件時(shí)要求：“對(duì)供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的公益性項(xiàng)目，要積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項(xiàng)目公司按照市場(chǎng)化原則舉借和償還……”即國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目主要以項(xiàng)目公司即特殊目的公司（SPV）為載體來(lái)實(shí)現(xiàn)，其工作范圍涵蓋了整個(gè)全壽命周期。

（二）我國(guó)PPP模式推廣中存在的瓶頸與障礙

經(jīng)過(guò)多年的探索，推廣和運(yùn)用PPP模式初見(jiàn)成效，已成為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的助推器。盡管如此，PPP模式在我國(guó)的推廣仍存在如下問(wèn)題：

⒈P(pán)PP模式頂層設(shè)計(jì)有待完善。PPP項(xiàng)目是一個(gè)周期長(zhǎng)、投入大、過(guò)程復(fù)雜的項(xiàng)目，其特殊性和復(fù)雜性決定了需要對(duì)PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、招投標(biāo)、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、定價(jià)以及爭(zhēng)議的解決等作出系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)還未形成體系，多為政策性指導(dǎo)文件，具體的運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)規(guī)范尚待完善。PPP模式法律體系不健全帶來(lái)的一個(gè)直接后果是社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)對(duì)政府的行為和政策、對(duì)自身的回報(bào)收益等無(wú)法作出一個(gè)可靠、理性的預(yù)期，從而大大挫傷了社會(huì)資本的積極性。除了存在隱性壁壘之外，這也是PPP項(xiàng)目落地率低的原因之一。

⒉PPP模式效率優(yōu)勢(shì)不明顯。很多地方政府推動(dòng)PPP模式的動(dòng)機(jī)仍限于補(bǔ)充項(xiàng)目資金，拓寬融資渠道，并沒(méi)有考慮效率的提升。在實(shí)踐推廣運(yùn)行中，社會(huì)資本多采用“名股實(shí)債”的方式介入項(xiàng)目，僅發(fā)揮了PPP模式的融資作用。2016年6月8日財(cái)政部發(fā)布的《PPP示范項(xiàng)目評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)》第六條中明確提出：采用固定回報(bào)、回購(gòu)安排、名股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的不再作為備選項(xiàng)目，原因在于采用“名股實(shí)債”的方式實(shí)際上仍等同于地方政府借債融資，這只會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府債務(wù)，違背PPP風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、績(jī)效評(píng)價(jià)等原則，不屬于PPP項(xiàng)目。同樣，若僅關(guān)注PPP模式的融資功能而忽視效率的提升，那么，PPP模式既不會(huì)減少風(fēng)險(xiǎn)或者降低項(xiàng)目所需的支出，也無(wú)法從根本上解決政府債務(wù)問(wèn)題。政府自身治理水平提升緩慢，將進(jìn)一步增強(qiáng)私人部門(mén)對(duì)政府信譽(yù)和能力的不信任感，使得參與PPP項(xiàng)目的積極性降低。

⒊PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施投資較少。國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)類項(xiàng)目建設(shè)不僅包括交通、通訊、能源等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施，也包括科、教、文、衛(wèi)、體等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。據(jù)財(cái)政部相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：在前兩批落地示范項(xiàng)目中，市政工程類項(xiàng)目占48%，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)占9%，交通運(yùn)輸占8%，水利建設(shè)占8%。可見(jiàn)，我國(guó)的PPP項(xiàng)目更多地投向了污水和垃圾處理、公路、鐵路、軌道交通、供水供暖等以“使用者付費(fèi)”為特征的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域則投資較少。以教育投入為例：從表面上看，教育投入已符合我國(guó)在1993年制訂的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出的4%的標(biāo)準(zhǔn)，但我國(guó)學(xué)前教育入園率低、農(nóng)村義務(wù)教育薄弱、義務(wù)教育嚴(yán)重不均衡的問(wèn)題仍然存在。要想提升教育質(zhì)量，教育投入至少要達(dá)到GDP的5%，而不是滿足于4%的水平。[12]

⒋政府存在信用風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有政策風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，匯率風(fēng)險(xiǎn)等。在PPP模式中，由于政府部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間的出發(fā)點(diǎn)不同，因而在PPP項(xiàng)目合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)做到權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。但從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看，由于多數(shù)PPP項(xiàng)目都表現(xiàn)為政府部門(mén)“一頭熱”，即某些地方政府官員為了政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，在PPP項(xiàng)目合同簽訂中，通過(guò)過(guò)高的固定投資回報(bào)率、過(guò)高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期來(lái)吸引社會(huì)資本，甚至加入了隱形擔(dān)保，承擔(dān)了不該承擔(dān)的技術(shù)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)，但最終因?yàn)槿狈Τ惺苣芰Γa(chǎn)生了信用風(fēng)險(xiǎn)。[13]

四、加快推廣PPP模式的對(duì)策

（一）健全PPP模式法律體系

現(xiàn)階段，國(guó)家政策對(duì)PPP模式的項(xiàng)目范圍、操作過(guò)程、模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等均有較明確的規(guī)定，因此，筆者認(rèn)為，無(wú)需專門(mén)設(shè)立有關(guān)PPP模式的法律，只要在項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中社會(huì)資本方嚴(yán)格遵守項(xiàng)目規(guī)劃、土地管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等相關(guān)法律規(guī)定，自覺(jué)規(guī)范投資行為；政府方面依法行政，在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、論證、采購(gòu)、招投標(biāo)中嚴(yán)格按現(xiàn)有法律規(guī)定行事，嚴(yán)守契約，在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題都可以在現(xiàn)行法律規(guī)范下得到解決。同時(shí)，有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)只需健全本行業(yè)的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量，不必設(shè)立專門(mén)的法律。筆者認(rèn)為，需要完善的地方在于：

首先，由于PPP模式是一項(xiàng)突破傳統(tǒng)政府公共產(chǎn)品和服務(wù)提供機(jī)制的制度創(chuàng)新，必然涉及到PPP模式與其它部門(mén)法之間的沖突、創(chuàng)新和銜接問(wèn)題，因此，需要著力解決PPP模式運(yùn)作過(guò)程中與我國(guó)現(xiàn)行法律如《預(yù)算法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》和《環(huán)境保護(hù)法》的銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題。

其次，各個(gè)行業(yè)部委可以對(duì)涉及本領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)項(xiàng)目設(shè)立具體的PPP項(xiàng)目規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。如2015年4月，財(cái)政部、環(huán)保部聯(lián)合頒布了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，在水污染領(lǐng)域形成了綜合性的PPP工作規(guī)范體系，這種方式能夠有效建立和完善水污染防治領(lǐng)域穩(wěn)定、長(zhǎng)效的社會(huì)資本投資回報(bào)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制。

（二）大力發(fā)展PPP項(xiàng)目咨詢公司

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)[2016]18號(hào)文件）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確提出：要發(fā)揮工程咨詢、金融、財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性和項(xiàng)目實(shí)施的有效性。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目工作導(dǎo)則》第十四條也作出規(guī)定：“PPP合同確認(rèn)談判PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)需要組織項(xiàng)目談判小組，必要時(shí)邀請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支持。”可見(jiàn)，咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目落地上發(fā)揮了獨(dú)特的作用。但實(shí)踐中，我國(guó)PPP項(xiàng)目咨詢機(jī)構(gòu)還缺乏具體的政策指引與操作規(guī)范，咨詢機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)運(yùn)行狀態(tài)基本上等于“摸著石頭過(guò)河”。因此，從提升我國(guó)PPP項(xiàng)目市場(chǎng)成熟度的角度出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)價(jià)值的宣傳，提高對(duì)PPP項(xiàng)目第三方咨詢機(jī)構(gòu)的重視程度；可以從政策層面推出咨詢業(yè)務(wù)指引框架，規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)行為，提高其專業(yè)能力。[14]同時(shí)可以成立全國(guó)性的咨詢行業(yè)協(xié)會(huì)。

（三）加大PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度

加強(qiáng)社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以促進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)的人口素質(zhì)，促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)。[15]為此，《意見(jiàn)》明確要求：政府投資資金只能投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域的項(xiàng)目，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，原則上不支持經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。[16]當(dāng)然，對(duì)于政府投資的項(xiàng)目，還需要對(duì)投資概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工期等作出嚴(yán)格要求，以確保投資項(xiàng)目及時(shí)發(fā)揮效益。同時(shí)，要完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，健全責(zé)任追究制度，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾和媒體進(jìn)行監(jiān)督。此外，今后我國(guó)在PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批上，要實(shí)施有效、合理的傾斜政策，通過(guò)稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼、政策引導(dǎo)等吸引更多的社會(huì)資本投資社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施，最大可能地提高我國(guó)公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性。

（四）防范政府信用風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于政府信用風(fēng)險(xiǎn)，首先，政府本身應(yīng)增強(qiáng)法治意識(shí)、嚴(yán)守契約精神、防止失信。認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證工作，力求有穩(wěn)定的投資回報(bào)作保障，并與當(dāng)?shù)氐呢?cái)力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配；充分考慮未來(lái)的不穩(wěn)定因素，作出與其相關(guān)的審慎的承諾，避免失信違約。其次，社會(huì)資本方需要進(jìn)行充分的調(diào)研，包括投資環(huán)境的好壞，當(dāng)?shù)氐姆森h(huán)境、政府效率，政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)的政策支持力度，財(cái)政的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，人民生活水平及購(gòu)買(mǎi)力，城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等；關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及商業(yè)模式的可行性，切勿追求高額回報(bào)或?qū)㈨?xiàng)目是否成功過(guò)分依賴于某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)缺乏客觀依據(jù)的個(gè)人承諾上。

（五）拓寬融資渠道并建立項(xiàng)目退出機(jī)制

⒈拓寬融資渠道，健全PPP融資體系。PPP項(xiàng)目投資大、期限長(zhǎng)，若能夠通過(guò)適當(dāng)方式進(jìn)一步拓寬融資渠道，不僅可以減輕政府和社會(huì)資本的資金壓力，分散風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營(yíng)，還可以創(chuàng)造新的社會(huì)資金投資機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的多元化融資。在現(xiàn)有項(xiàng)目融資方式中，貸款是最主要、最基本的一種融資方式。此外，還應(yīng)大力倡導(dǎo)債券、股權(quán)基金、資產(chǎn)證券化等融資方式。具體包括以下幾方面：

發(fā)行PPP項(xiàng)目收益?zhèn)Ｓ捎谟姓畢⑴c，一般此類債券都能在資本市場(chǎng)上獲得較好的評(píng)級(jí)。《意見(jiàn)》明確要求：未來(lái)政府應(yīng)進(jìn)一步完善項(xiàng)目收益?zhèn)贩N，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持省級(jí)政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券，用于公共領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

建立股權(quán)基金。建立地方政府與社會(huì)資本合作、專門(mén)支持PPP項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)投資基金或者政府自己建立的產(chǎn)業(yè)投資基金如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、公共服務(wù)發(fā)展基金、住房保障發(fā)展基金等各類基金，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)，吸引社會(huì)資本參加，加快地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

采用資產(chǎn)證券化方式。在典型的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化運(yùn)作過(guò)程中，公共部門(mén)將未來(lái)項(xiàng)目收益權(quán)賣給特殊目的公司，特殊目的公司再將以未來(lái)項(xiàng)目收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行的證券賣給私人投資者，所得收益用來(lái)為PPP項(xiàng)目融資。由于PPP項(xiàng)目一般生命周期較長(zhǎng)，資產(chǎn)證券化有利于盤(pán)活存量資產(chǎn)，補(bǔ)充項(xiàng)目資金。

⒉借鑒成熟的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)退出機(jī)制。建立PPP項(xiàng)目權(quán)益權(quán)轉(zhuǎn)讓的二級(jí)市場(chǎng)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目收益權(quán)資產(chǎn)的流動(dòng)性。例如英國(guó)，投資者可以從PPP項(xiàng)目股權(quán)集中交易市場(chǎng)上直接購(gòu)買(mǎi)處在運(yùn)營(yíng)階段的項(xiàng)目，可免于參加項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)與建設(shè)過(guò)程，規(guī)避相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，還可以利用資產(chǎn)證券化方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本退出。成熟的退出機(jī)制是吸引社會(huì)資本的重要方式，可以有效減少社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。[17]

（六）建設(shè)PPP項(xiàng)目管理中心

建立全國(guó)性PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，可以選擇在調(diào)整某個(gè)部委的職能時(shí)將PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)置于其中。筆者建議，可以從財(cái)政部和發(fā)改委擇一而定。其職能包括政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目篩選、項(xiàng)目評(píng)估、融資支持、統(tǒng)計(jì)分析等。此外，可以在與PPP項(xiàng)目相關(guān)的部門(mén)內(nèi)設(shè)立PPP項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)相應(yīng)的項(xiàng)目篩選及推薦工作。

當(dāng)前，大力推廣PPP模式，并不是將其單純地作為一項(xiàng)政府融資和穩(wěn)增長(zhǎng)的工具，而是寄希望于用它撬起一場(chǎng)公共服務(wù)變革。但目前我國(guó)PPP模式的制度構(gòu)建還不夠完善，公私合作模式仍有著諸多理論和實(shí)踐問(wèn)題值得深入研究，本文僅就PPP模式在我國(guó)的實(shí)踐狀況、應(yīng)用困境及對(duì)策建議進(jìn)行了初步探討。在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，深入開(kāi)展PPP模式理論研究、完善制度設(shè)計(jì)，對(duì)于轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會(huì)資源、消除隱性壁壘的“機(jī)制變革”，具有重要意義。

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（責(zé)任編輯：高 靜）