論部門行政法的法學特質

摘 要：部門行政法因其內容的具體性而常被批判缺少法學的應然規范性，更像是行政管理學的實然規定。然而，從歷時角度觀察，世界范圍內行政法的發展很大程度上起源于部門行政法，并且從部門行政法的發展之中汲取了養分。這一點在警察法上體現得尤為明顯。雖然整個警察法已經屬于“部門”行政法且具備區別于行政法總論的特殊性，但為了更形象地說明部門行政法的旨趣所在，本文選取警察法上交通警察權行使所依據的《道路交通安全法》及其相關規定，以我國機動車登記備案制度為視角，通過分析部門行政法的原創性、具體性和規范性等特點，揭示了部門行政法的法學特質。

關 鍵 詞：部門行政法；機動車；登記制度

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）01-0089-06

收稿日期：2016-11-20

作者簡介：趙麗君（1990—），女，山西太原人，清華大學法學院博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學。

一、部門行政法的實然樣態

根據規制范圍的不同，行政法可以劃分為總論和分論。行政法總論是研究各個行政領域（如警察、工商管理、稅務、海關等）的共性問題，是對存在于各個行政領域的一般現象的高度概括與抽象。行政法總論的任務不在于解決行政法的個別問題，“而是提供一個秩序的理念與架構，其任務未必能夠精確回答個別行政領域的個別問題，它只是對各個行政領域重復率極高的共同問題給出答案。”除共同問題之外的個別問題則有待于部門行政法解答。因此，部門行政法更“注重研究個性問題，是在總論的框架與指導下展開的研究，并進一步衍生，它不是總論的簡單翻版，而是更加關注特定行政法領域的個性問題。”[1]在部門行政法的特殊領域或具體層面上，“很可能會出現若干個頗具獨立品格、自我完結的微觀體系，與部門行政法之間構成上下位階、種屬關系，這一點在警察法研究中尤為顯著。道路交通安全法、安全技術防范法、信息安全法、消防法、出入境法、治安秩序法等等都已經形成了各自特有的規范體系與理論結構，形成了相對獨立的、體系完善的微觀法規范子集合。”[2]

在部門行政法中形成的若干個體系完善的微觀法規范子集合中，道路交通安全法規范體系由于其規制內容與公民生活聯系緊密，運行中產生的爭議和問題較多，其自身的獨特性表現明顯，法規范數量也相當可觀，故而選作本文的研究樣本。我國機動車要在路面行駛，機動車車必須在公安機關交通管理部門進行登記。①根據登記事項的不同，我國機動車登記事項分為注冊登記、變更登記、轉移登記、抵押登記和注銷登記。②有關機動車登記備案制度的法規范效力層級，上至法律、下至紅頭文件和技術標準，可以涵攝效力序列中的所有規范性文件類型。③

綜上所述，我國機動車登記備案制度是道路交通安全法體系內的制度之一，而道路交通安全法體系又屬于警察法體系內的一部分。因此，作為本文研究樣本的機動車登記備案制度與整個行政法的關系如下圖④所示。

部門行政法相較于行政法總論具有更高的可操作性，所以實效性較強。同時，部門行政法相較于部門行政管理學的職能羅列和“操作手冊”式的模式，具有法理學上的規范性。故而，部門行政法學夾在部門行政管理學和行政法學之間，兼具二者特性，并逐漸發展出自己的特殊制度而具有“原創性”。以下，將細述機動車登記備案制度所體現的微觀層面的部門行政法特點。

二、部門行政法內容和手段的具體性

（一）相較于行政法總論的具體性

不論以何種理論基礎和“取景角度”劃分行政法總論和部門行政法，⑤后者從直觀的規制事項和規范用語方面都是對前者的具體化或細化規定。

我國《道路交通安全法》第8條規定：“國家對機動車實行登記制度。機動車經公安機關交通管理部門登記后，方可上道路行駛。尚未登記的機動車，需要臨時上道路行駛的，應當取得臨時通行牌證。”根據該條文規定，機動車登記制度為機動車上道路行駛設定了一種法律上的限制，未經登記，禁止上路行駛。這一規定符合行政法總論中行政許可“設禁”的特點。行政許可行為屬于行政法總論中依申請的具體行政行為之一。[3]根據行政許可的內容，證照式許可包括“頒發許可證、執照、資質證、資格證、通行證、準生證、護照、駕駛證、合格證、注冊登記證”[4]等。根據實定法上的規定，我國《行政許可法》實際上將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準和登記五類。作為五類行政許可之一的登記，在具體實施過程中的審查都是形式審查，只要符合形式要件，有關行為便告完成，并不存在解禁與否的問題。因此，登記備案制度更側重事后監督檢查，但前提需要一個完善的事后監管體制。我國《道路交通安全法實施條例》按照機動車登記事項內容將其分為注冊登記、變更登記、轉移登記、抵押登記和注銷登記五類，并詳細規定申請注冊登記時所需要的機動車所有人身份證明、購車發票等機動車來歷證明、購車完稅或免稅憑證、機動車第三者責任強制保險憑證等證明、憑證，允許申請變更登記的具體情形，轉移登記的所需文件，注銷登記的效力，以及公安機關交通管理部門在申請人提交材料齊全時當場辦理登記手續的要求。①此外，公安部制定的《機動車登記工作規范》也對機動車登記工作作了更詳細的規定，完全成為一部“工作手冊”。

此外，我國《道路交通安全法》規定：使用其他車輛的機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志、保險標志的，由公安機關交通管理部門予以收繳，扣留該機動車，處二千元以上五千元以下罰款；當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以按罰款數額的百分之三加處罰款或申請人民法院強制執行；交通警察有為不符合法定條件的機動車發放機動車登記證書、號牌、行駛證、檢驗合格標志的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的行政處分，在作出行政處分決定前，可以停止其執行職務；必要時，可以予以禁閉。②這里涉及行政法總論部分的行政處罰、行政強制和內部行政行為（行政處分），分別是對行政處罰手段的具體運用情形的規定、行政處罰主體法定原則的體現和內部行政處分行為外部化的表征。

總結我國相關法規范有關機動車登記備案規定的內容或許可以得出這樣的結論：在我國當下法制情形下，從歷時的視角分析，部門行政法是對行政法總論某個部門或部分的具體化和可操作化規定。我國法制建設自改革開放時期重建，整個中國的法制建設百廢待興，雖然行政法總論部分研究尚未成型，但社會建設對立法的需求不斷增加。同時，行政法總論部分內容高度抽象，立法者只要就某一法律關系和行政法調整的某一領域作出抽象性、原則性甚至宣示性的規定之后，法律的具體運用則放權于地方政府或相關行政機關制定具體的適用規范即可。于是，“圍繞著總則方面的立法活動（如行政復議法、行政訴訟法、行政處罰法、行政許可法，等等）牽扯了行政法學者相當大的精力”。[5]因此，就其內容而言，部門行政法是行政法總論的具體化，具有適用于特定領域和地方行政管理的特殊性和靈活性。

（二）部門行政法內部的具體性

我國機動車登記備案制度在各層級法規范體系的搭建下逐步形成，在一系列法規范不斷細化規定中指導相關行政法主體行為。其具體層級表現和特征如表所示。

通過上表總結可知：其一，部門行政法內部就某一特定行政領域已形成了體系化的規范結構。從法規范的效力層面而言，我國關于機動車登記備案制度的規制文本已形成了一個“法律→行政法規→部門規章→地方性法規→地方政府規章→其他規范性法律文件”的規范體系。其二，制定主體方面，有關機動車登記備案事項，不同的行政機關都在本職權范圍內針對不同的適用主體對機動車登記事項作出了具有針對性的規定。如國務院進行宏觀性的統一規定，公安部就機動車登記和路面行駛等事項制定內部的細化規定，工信部針對機動車輛生產企業和產品生產制定公告目錄，發改委就機動車對國家發展的影響作促進規制，②交通部針對機動車路面行駛而對機動車登記作源頭管理，③公安部交管局內部的科研單位就機動車登記標準的實施作釋義規定，海關部門就進口機動車的登記管理作特殊規定，等等。其三，規定內容方面，既包括機動車登記的一般規定，也包括針對不同行政法主體的專門規定，如面向法院詢問的復函、面向公眾的機動車登記一般規定、面向機動車登記工作人員在具體登記工作中的操作規范等。其四，在適用范圍方面，既有適用于全國的一般規定，也有具體到各地市的有針對性的具體變通規定。其五，不同效力和適用對象的法規范用語多樣，不僅有規制行政主體行為的“法言法語”，也有面向行政相對人宣傳教育的“價值宣傳”。①

由此可見，部門行政法內部也是一個“從具體到一般”的規范模式。與行政法總論不同的是，部門行政法就特定的行政領域或某一具體事項調動了所有相關政府部門的參與和協作。每個參與的政府部門結合本部門的職責，對特定事項進行內部、細致的再分工，共同構成“無縫式”規制結構。其中，特定領域的法規范不再是抽象性、宣示性的條文，而是具有很強的可操作性，甚至于不僅僅具有強制的規制和指引作用，有的還具有宣傳教育的功效。

綜上所述，行政法總論并不是精確回答行政領域的個別問題，而是提供一個秩序的理念與架構，對各個行政領域重復率極高的共同問題給出答案，而所有的個別問題都需要部門行政法研究并解答。從這方面而言，部門行政法是對行政法總論的宏觀制度及原則在微觀層面的具體化并使其具有操作性和實效性。

三、部門行政法具體性基礎上的原創性

對部門行政法的研究不是行政法原理和原則的簡單翻版與再現，也不僅是具體應用，更多地則是創造性的工作。如公安部出臺的《機動車登記工作規范》②就是在《行政許可法》登記制度的基礎上，進一步明確規定了車輛管理所進行機動車登記時，應當使用計算機登記系統并建立數據庫的具體操作方式。同時規定，不使用計算機登記系統登記的，登記無效；非法擅自改變機動車外形和已登記的有關技術、數據的，公安機關交通管理部門不僅可以處警告或者五百元以下罰款，而且增加了責令恢復原狀的處理方式，③而非僅僅只能使用《行政處罰法》規定的法定行政處罰方式。

由此可見，部門行政法更加關注特定行政法領域的個性問題，并進一步衍生和不斷發展總論的內容。部門行政法雖然其理論不甚發達，“但是部門領域的行政實踐卻沒有因為理論的滯后而停滯不前，相反，卻是以一種前所未有的高速度向前推進著，實踐部門為解決具體問題而推出的各種改革舉措層出不窮、姿態萬千”。[6]

四、部門行政法相較于行政

管理學的規范性

部門行政法雖然極具個性，但在學科劃分上仍然屬于法學范疇，具有法學基本的、旨在指導和規制人的行為的規范性特征。然而，在機動車登記備案制度的相關法規范中仍存在大量的“標準”“規程”和“手冊”，且規定的事項集中而具有針對性，內容豐富、細致，條目眾多，有的甚至不用基本的法言法語而直接用列表的方式逐條羅列機動車登記機關的崗位設置和工作人員的具體分工，詳細到了列舉每一個登記備案事項、情況及其每一個環節的細節。這樣的內容在機動車登記備案制度的相關資料中占絕大多數的篇幅。質言之，除了之前筆者列舉的法律、行政法規或規章，其他的規范性法律文件大多數都是羅列式的文件，讓人仿佛置身于行政機關去“感受”其具體工作，絲毫看不出規制之處。這樣，極易使法學研究人員在研究機動車登記備案制度時轉向行政管理學的研究方向——拋卻規范行政機關及其工作人員的法治精神，而去“切身感受”和熟悉行政機關的相關操作規范。因此，在研究過程中可能會遇到部門行政法與部門行政管理學之間如何劃定各自的研究范疇與角度的問題。因為在法治社會，行政管理必須依法進行。在這方面，有力的學科示范是現今的行政法與行政管理學，“大體上可以這么說：行政管理學關注的往往是行政效率、成本與效益之間的關系，行政法學關注的是對行政權力的控制與規范問題”。[7]誠然，研究部門行政法要以具體的問題為導向。但是，這一具體問題的本質或者說部門行政法研究的理論基礎，應該落腳到法學研究的規范性上來：不是拘泥在極端詳細的“操作手冊”中“不可自拔”，也不是被框定在行政法研究本身范疇，而應當是以法學上的問題意識為核心，圍繞核心問題探索規制手段和路徑。但這不可避免地會出現多學科的交叉與融合，而這也是現代行政法的研究范式。比如：交通警察行政管理已成為一個多學科交叉的邊緣性學科，從而可以更加宏觀地研究有關交通警察領域的法律問題。

本文通過對我國機動車登記備案制度的分析，探知了部門行政法較之于行政管理學的規范性，及其較之于行政法學總論的具體性和原創性的特點。部門行政法學的這一“中間”位置是由自身內容決定的，部門行政法的特點也決定了研究者在研究部門行政法時難免在行政管理學和行政法學的研究方式之間搖擺。然而，借助部門行政法，在對行政法之具體的或特殊領域中的法律現象的多個法學學科視角的整合性、立體性研究后，很可能會出現一種多角度、多學科融合的、獨立的邊緣性學科。因此，部門行政法需要具有自己的研究方法——按照自身介于規范與具體之間的特性，以具體問題為導向，以具體操作性手冊和抽象性文件為材料。其學科成果是具有可操作性的規范性法律文件——特定行政領域的法規范——行政指南。部門行政法也會成為今后行政法學研究的一個重要領域，“并有可能反哺行政法學一般理論，促進行政法一般理論的深化。”[8]

【參考文獻】

[1]余凌云.行政法講義[M].清華大學出版社，2010.56.

[2]余凌云.部門行政法的發展與建構——以警察（行政）法學為個案的分析[J].法學家，2006，（05）.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].高等教育出版社、北京大學出版社，2011.228.

[4]田思源.行政法與行政訴訟法學[M].清華大學出版社，2011.159.

[5][6][7]余凌云.行政法講義[M].清華大學出版社，2011.56，57，62.

[8]應松年，何海波.行政法學的新面向：2005-2006年行政法學研究評述[J].中國法學，2007，（01）.

（責任編輯：王秀艷）