淺談村民自治中“海選”模式的發(fā)展與創(chuàng)新

羅樂

摘要：農村基層群眾自治的主要實踐形式是村民自治，而農村基層群眾自治制度是在村民自治的探索發(fā)展過程中，逐步總結形成的一套制度化的方式方法。其內容涵蓋選舉、決策、管理、監(jiān)督等方面。起源于吉林省梨樹縣北老壕村的“海選”模式，就是農村基層自治組織領導選舉制度的跨越式發(fā)展。從1986年首創(chuàng)至今已經獲得廣泛認同，在國內外產生較大影響。本文通過回顧“海選”模式的發(fā)展進程，分析“海選”模式的優(yōu)越性和不足，并針對問題提出對策。

關鍵詞：村民自治；“海選”模式；發(fā)展與創(chuàng)新

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）11-0037-03

一、“海選”的發(fā)展進程

所謂“海選”，字面上講就是人們像大海撈針一樣，不設任何限制的選擇自己的信任的、中意的人參與某件事。當然，本文所我們討論的“海選”是指的中國農民在村民自治中創(chuàng)造的一種直接選舉方式，也叫直選。在“海選”這一概念出現(xiàn)之前，農村村委會領導干部的人選多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府委派、任命，或者形式上爭求村民意見，實際上仍是由上一屆領導干部協(xié)商決定人選。又或者設定各種門檻，標準，極大的縮小候選人范圍，其最終本質還是內定。這樣的選材模式大大阻礙了人才的發(fā)掘，疏遠了村領導和村民群眾的關系，甚至形成貪污腐敗之風。這直接導致農村經濟發(fā)展停滯不前，村民政治意識淡薄，農村政治文化建設進程緩慢。這一切直到“海選”的出現(xiàn)而發(fā)生了翻天覆地的變化。

（一）萌芽。

“海選”這種民主思想最先產生于吉林省梨樹縣。1986年北老壕村應村民要求，第一次在村委會換屆選舉中嘗試海選，鄉(xiāng)里不劃框子、不定調子、完全又村民投票選出村委會干部。經過幾輪投票，孫國清被選為村主任，這屆村領導班子心里有群眾，常與群眾溝通，為群眾做事實，幾年下來北老壕村變化很大。當然，這次“海選”的嘗試僅局限于由選民直接提名、確定候選人。到1988年通過《村民委員會組織法（試行）》，將提名、推薦候選人的方式確定為以下幾種：一是村黨支部提名，二是村民小組提名，三是享有選舉權的村民10人以上聯(lián)名提名。這幾種形式提出的候選人經過村民代表投票預選確定正式候選人，然后再次投票選出村委會主任、副主任、委員。這樣初步做到了村委會成員由村民直接投票選舉產生，使村民的民主權利得到充分行使。

（二）發(fā)展。

1991年末至1992年初，吉林省村委會第二次換屆選舉中，有二十幾個村實行“海選”的辦法，使海選這一選舉形式的影響范圍明顯擴大。并且在實施過程中其內容也得以豐富，首次提出了，公開選民名單及基本情況，公開選舉程序和具體規(guī)定，公開候選人得票情況和選舉結果的操作原則。其中梨樹縣雙河鄉(xiāng)平安村的換屆選舉最具代表性。他們采取拉大網的方式，全村1031名選民進行了三輪投票，先推候選人，再確定正式候選人，最后正式選舉產生新一屆的村委會。這次換屆選舉之后，梨樹縣委縣政府認真總結，于1993年在《梨樹縣人民政府關于村委會選舉的具體規(guī)定》中，明確規(guī)定：村民委員會成員候選人的提出可以“由本村全體有選舉權的村民投票，以得票多少確定候選人”。至此，“海選”作為一種民主選舉形式被正式確認。

（三）成熟。

1994至1995年可以算是“海選”模式的成熟期。吉林省村委會第三次換屆選舉，省政府大力推廣“海選”。梨樹縣336個村全部實行“海選”，全省村委會海選率達到15.8%。在具體實施過程中，選舉的規(guī)章制度進一步完善，民主程度加深。主要表現(xiàn)在：一是推薦、確定候選人全部實行“海選”辦法，取消其他提名方式，把提名候選人的權利完全交給村民。二是候選人在正式選舉前進行競選演講，當選的村委會成員向村民宣講自己任期內的工作目標和措施。三是村委會主任、副主任、委員全部實行差額選舉。四是在選舉會場設立秘密劃票室，實行秘密劃票，保障選民在無任何干擾的環(huán)境下，充分表達自己的意愿。五是村黨支部書記作為村民中的一員可以參加村委會成員的競選。另外還規(guī)定，參加村委會成員競選的人不能進入選舉工作領導小組，以確保選舉工作的公正性。①

（四）完善。

1997年吉林省進行第四次村委會換屆選舉，總結以往經驗，繼續(xù)規(guī)范選舉流程，全省海選率，競選演講率，差額選舉率都進一步提高。到1998年正式通過并頒布《村民委員會組織法》，標志著“海選模式”經過十年磨礪終于有了法律保障?！昂＿x”模式從思想萌芽至今，經歷了將近20年的實踐，尤其是吉林省村委會的幾次換屆選舉，總結了豐富的經驗。“海選”從局部嘗試到廣泛學習借鑒，從作為村委會選舉中某一環(huán)節(jié)的突破創(chuàng)新，發(fā)展到形成直選模式，可以說程序不斷完善，規(guī)模不斷擴張，法律基礎也逐漸堅實。如今已成為最具代表性的中國式基層群眾民主自治的實現(xiàn)形式。

二、“海選模式”的創(chuàng)新之處

（一）“海選模式”第一次將抽象的民主理念具體化。

人民當家作主是社會主義制度的精髓，農村的民主政治建設一直以來以村民委員會這一民間自治組織為依托。然而，在“海選模式”出現(xiàn)之前村民委員會在實踐中難以起到為民謀利的作用，難以成為村民實現(xiàn)自我管理，當家作主的有效通道。這其中最重要的原因在于村委會的產生本身就不取自于民，而是自上而下的任命，這無形中已經疏遠了村委會和村民群眾的關系，使民主理念從一開始就停留在了紙面上。而“海選模式”立足選舉，將選擇自己利益代表的權力下放到村民手中，將運用這種權力的途徑通過法律規(guī)范化，并且按照《村委會組織法》的基本精神，探索總結了一套符合農村實際的可操作的民主選舉程序，把原則的法律法規(guī)轉變?yōu)榫唧w的操作規(guī)程，把抽象的民主理念轉變?yōu)榫唧w的民主實踐。這無疑從源頭上將農村的民主政治建設推進了一大步。

（二）“海選模式”第一次將候選人的提名權從選舉權中分離。

過去由上級部門定候選人，再進行民主投票的選舉過程本質上可算是“假民主”，是有條件有限制的民主。由于提名過程的不透明，不公開，因此候選人的選定可操作性很強，用民間的說法就是水分太重。以至于第二步的民主投票環(huán)節(jié)重要性大大削減，變得索然無味。“海選模式”的創(chuàng)新之處在于，它將候選人的提名權和村委會干部的最終選擇權統(tǒng)統(tǒng)交到選民手中，使每個選民都能夠充分享有選舉權和被選舉權，徹底的體現(xiàn)了選舉中的民主原則，大大提高了選舉過程的公正性和村民參與的廣泛性。

（三）“海選模式”是第一個充分體現(xiàn)公平競爭的選舉模式。

站在被選舉人的角度，“海選模式”給了一般群眾充分展示才能的舞臺。進行競選演講，解釋自己的競選動機，工作目標和工作計劃能清晰的向選民展示自己的思路和能力。從選民的角度，他們也能更好的衡量自身利益與競選者利益的一致性。并通過橫向比較，了解競選者之間的差距，從而讓自己手中的選票更有價值，含金量更高?！昂＿x模式”中還從農村實際出發(fā)設立秘密畫票室，保證選民在不受任何干擾情況下填寫選票，自由表達自己的意志。這種種措施促進了選舉質量的整體提升。

（四）“海選模式”第一次將選人和建制相統(tǒng)一。

民主選舉產生村委會后，按“海選模式”，為了完成對所有選民的承諾，村委會要不失時機地討論制定任期三年的工作目標和規(guī)劃、村委會議事規(guī)劃，并經村民代表會議討論制定或重新修訂村民會議和村民代表會議制度、村務公開制度、村民自治章程和村規(guī)民約制度等。通過依法建制、依制治村來保證民主自治。這種一石二鳥的方式，通過民主選人無形中督促和推動了民主建制。②

三、“海選模式”的優(yōu)越性

“海選模式”作為一種選舉制度受到政府的肯定，發(fā)展至今推廣范圍一再擴大，目前甚至已經涉及到縣級領導干部的選拔。這其中制度本身的優(yōu)越性不言而喻，尤其是在充分體現(xiàn)民意，貫徹以民為本思想，喚起農村群眾民主意識，推進農村基層民主政治建設方面上起到了突出的作用。我們從“海選模式”的幾點創(chuàng)新之處也可以延伸出它的優(yōu)越性所在。

（一）有利于充分實現(xiàn)讓權于民。

從總體上看，村民自治的核心內容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。為了在這整個工作過程中體現(xiàn)其群眾參與，直接民主和普遍平等的基本特點，“海選模式”從民主選舉入手，讓村民自己提名村委會候選人，自己投票選村干部，有效實現(xiàn)了村委會與村民利益的對接，從源頭上保證了后幾步村民自治工作的順利開展。村民愿意在他們選出的干部帶領下，制度和修改村民自治中各項規(guī)章制度，實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務。從“海選”本身的運行過程看，上級黨政機關在管理理念上從為民做主向由民做主轉變，不定調子、不劃框子，充分讓權于名，體現(xiàn)了對于當前農村實際情況的充分考慮和國家憲法精神的高度結合。在操作過程中，逐步的制度化，規(guī)范化也充分保證了選舉過程的公平公正，保證了村民手中權力的有效性。

（二）有利于增加村民參與政治生活的熱情，增強民主意識，豐富民主知識。

政治熱情，民主意識和民主知識這三者是緊密聯(lián)系的，長期以來這三者在廣大農村基層群眾中的缺失有著多方面的原因。一方面，黨政機關傳統(tǒng)的至上而下的領導方式從客觀上扼殺了基層群眾的參與熱情。長時間接受命令式的領導，會讓村民普遍感覺參與無門，開始階段的抵觸情緒演變?yōu)楹髞淼氖吐槟?，在實際生活中具體表現(xiàn)為，不關心村委會工作，不關注村委領導的變更和任命，或者直接的任務自己與政治生活毫無關聯(lián)。久而久之就失去了參與政治生活的動力，民主意識自然也逐漸淡化，民主知識更是無從談起。另一方面，村民文化素質的普遍低下造成他們對民主概念沒有全面性系統(tǒng)性的認識，他們眼中的權利以“利”為主。直白的說，他們只關心和自己利益密切相關的工作。而以往由于村干部都是由上級部門指派，所有很多決策難以真正代表村民利益，甚至出現(xiàn)以權謀私的現(xiàn)行，導致干群關系緊張，村民自然不愿意關注和參與和自己利益無關甚至相背的政治工作。

針對這些問題，“海選模式”的出現(xiàn)可謂是雙管齊下，標本兼治。既為村民參加政治生活提供了有效的途徑，又使村委會村干部取得了村民的信任，將村委會工作轉化成了和村民利益息息相關的工作，變成了村民自己的事兒。多年的實踐證明，在實行“海選模式”選舉村委會之后，有選舉權的村民每逢選舉都能克服各種困難積極參加投票，參選率為95%以上。這標志著村民參與政治熱情的全面復蘇和民主意識大大增強，村民的民主知識也在此過程中逐漸豐富。

（三）有利于提高村委會領導干部的整體質量。

這里所說的質量，既指領導干部的個人能力和才華，也指他們與村民之間良好的人際關系。“海選模式”中創(chuàng)造性的引入了競爭機制，加入演講環(huán)節(jié)。一方面，她有效擴大了選材范圍，并讓村民能夠充分了解候選人，在投票時能真正做到了選賢舉能，進而使農村中大量有能力帶來廣大村民脫貧致富的“能人”涌現(xiàn)出來。在農村經濟建設方面，他們善于探索高效創(chuàng)新的方式方法，一心為建設，一心為人民，有效的促進了農村經濟效益的提高。另一方面，這些領導干部是村民自己選出的帶頭人，他們的表率作用能讓村民服氣，他們樂于聽取群眾意見，能夠營造和諧的干群互動氛圍，保證了農村社會的穩(wěn)定，為經濟建設掃清了后顧之憂。

四、“海選模式”存在的問題及對策

“海選模式”作為一種創(chuàng)新的基層民主選舉制度經過近年的發(fā)展完善影響不凡。其利大于弊的總體定位不容置疑，但任何制度都是在摸索中前進，在曲折中成長，“海選”中存在的各種典型問題仍然不容小視。

（一）選民消極心理對選舉的影響。

受農村政治傳統(tǒng)、地方習俗、村民政治文化素質等因素影響，村民在選舉中投票時往往受幾種消極心理左右。第一，從眾心理。由于對選舉活動的本質、作用以及被選舉人信息處于無知狀態(tài)，村民很容易出現(xiàn)政治立場不堅定，人云亦云的情況。③特別是女性選民，受傳統(tǒng)習俗影響，長期不關心政治，可能根本就沒有政治立場，投票時就遵循別人選誰我選誰的原則。這樣選出來的村委會成員其質量往往就大打折扣。第二，屈從心理。主要表現(xiàn)為，有些被選舉人在幕后操縱選舉，通過非常規(guī)手段或軟或硬對選民施加壓力，小則送禮吃飯，大則暴力威脅，使選民不得不違背自己意愿遵照他們的要求投票。還有少數(shù)人買通監(jiān)票員，直接對選票動手腳，左右選舉結果。這樣的情況一旦發(fā)生選舉的真實性就將大打折扣。第三，漠視心理。在農村這樣一片缺乏思想啟蒙的土壤上，不少人對選舉、投票等政治活動抱著無所謂，不關心的態(tài)度。他們的投票可能因為這種漠視心理而變得極其隨意和不負責任，只當是例行公事，認為與自己沒有多大關系。更有甚者以工作忙等接口直接棄權，逃避投票。這樣的心理狀態(tài)隨著村民民主意識的增強，近年來可能有所好轉，但卻任然在選民中占有一定比例。