論房地產市場價格的法律調控

□盧亮

（吉林大學法學院，吉林長春 130012）

論房地產市場價格的法律調控

□盧亮

（吉林大學法學院，吉林長春 130012）

房地產行業是關系到國計民生的重要行業，在國民經濟中占有重要地位。面對房價的非理性暴漲，政府采取的行政調控措施收效甚微。法律作為規范市場發展不可或缺的制度手段，在價格調控方面一直沒有獲得與政策同等重要的地位，發揮應有的作用。而現實的法律制度深刻影響著房地產成本的多個方面，所以采用法律手段對房地產市場價格進行調控是很有必要的。我國現行的法律中對于房地產的規范并不完善，缺乏一套完整的價格調控體系。在實際中法律法規也沒有得到徹底的落實，尤其是地方政府法律責任不明，給房地產價格監管帶來很大的困擾。必須從房地產金融、稅收、土地、保障政策等相關法律制度方面進行調控，促進房地產市場健康、持續發展。

房地產價格；法律；調控

近年來房地產行業蓬勃發展，成為中國經濟的重要增長點。在不斷滿足人民住房需求的同時，也帶來了房價非理性過快上漲的問題，引起了政府和民眾的高度關注。政府以往采用政策路徑和行政手段效果不佳，通過法律手段對房地產價格進行調控，具有很強的現實意義，重新認識法律對房地產價格進行調控的功能和意義，是十分必要的。完善房地產相關的法律法規，形成一套房地產價格法律調控的有效機制，對于推動經濟持續、穩定發展有重要意義。筆者從我國房地產行業的實際出發，對土地、稅收、金融、住房保障等方面法律制度存在的問題進行解讀和分析，并給出了相關的完善建議。

1 房地產價格基本問題分析

1.1 房地產價格現狀及對房地產市場的影響

從近幾年房價的總體走勢來看，全國商品房平均銷售價格仍然保持著上漲的態勢，只是增速有所放緩。2010年我國商品房平均銷售價格為5 032元/m2，2011年為5 357.1元/m2，2012年為5 790.99元/m2，2013年為6 237元/m2，2014年為6 324元/m2，2015年為6 793元/m2①根據國家統計局2010—2015年全國年度統計公報整理，詳見國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndtjgb/.訪問日期：2016年4月12日。。2016年開年以來，房價一直保持著快速增長的勢頭，而且總體漲幅在不斷擴大。雖然在統計的全國70個大中城市中，都出現了房價上漲的情況，但是城市間的漲幅差異很大。上漲過快的城市集中在一二線城市，其余城市房價較為穩定，沒有出現過多的上漲。

房價收入比是衡量房價高低的重要指標之一。據統計，我國城鎮的房價收入比為12.07，一線城市的數值更高，達到了25.25。對于房價收入比，世界范圍內尚沒有一個統一的指標，來界定其合理范圍，各國情況都不盡相同。考慮到我國的實際情況和一些國外標準，通常認為這個比值保持在6到7屬于合理的范疇。可見我國目前的房價收入比遠遠超出了正常范圍，也高于其他國際大城市，說明我國房價處于較高水平，房價調控任重道遠。

高房價對房地產市場的健康發展帶來極為不利的影響。最為典型的包括商品房供給過剩帶來的去庫存壓力和過度投資導致的自有住房空置率過高。西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心2013年《城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢》研究報告表明，中國住房市場剛性住房需求以及改善型住房需求乏力。相對應的是土地、資金過度集中房地產且去庫存壓力巨大，截至2015年11月，中國商品房已竣工待售面積為6.96億平方米，如果再加上在建的48億平方米和當前待開工的8.5億平方米，全國庫存商品房面積達到了63億平方米。2013年至2015年，中國每年銷售的商品房面積平均為12億平米左右。至2018年年均新增住房需求總計895萬套，年均住房總供給為2 504萬套，40%的年均住房供給即可滿足年新增住房需求。與此相伴，自有住房空置率高且占用大量流動資金。空置住房占用了4.2萬億銀行住房貸款，空置住房資產占中國城鎮家庭資產的11.8%，造成大量資源閑置。作為社會保障性質的經濟適用房的空置率更是高達23.3%①詳見《城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢》載于中國家庭金融調查網http://chfs.swufe.edu.cn/upload/簡要版-城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢.pdf.訪問日期：2016年4月19日。。

1.2 影響房地產價格的主要因素

1.2.1 土地價格。土地成本在房地產開發成本中所占的比重很大，所以對房地產價格有著重要的影響。“從2001年到2010年期間，土地出讓金占地方政府財政收入的比例由16.6%上升到76%。”［1］據財政部公布的全國財政決算，2014年國有土地使用權出讓金收入約40 480億元，高于預算數17.6%，在全國政府性基金收入總盤子中占比近八成，再創歷史紀錄②詳見《2014財政決算出爐：土地出讓金首超4萬億》載于每經網http://www.nbd.com.cn/articles/2015-07-13/929521.html.訪問日期：2016年6月3日。。

1.2.2 建安成本。房地產開發分為房屋建筑和安裝基礎設施兩個部分，在這兩個環節中涉及到的人工成本和材料成本都屬于建安成本。近幾年由于物價水平的上升，諸如鋼材、水泥、勞務費的上漲，使得建安成本也相應提升。

1.2.3 房地產稅費。房地產稅種類較多，達到了12種，包括一切與房地產經紀活動有直接關系的稅。房地產費偏向于行政收費，是指在房地產的開發、經營活動中所產生的稅以外的其他費用。房地產稅費占房地產開發成本的15%至20%，這部分高昂的成本也是房價持續上漲的原因之一。

1.2.4 房地產市場供求關系。供給與需求的關系是影響價格的決定性因素。從當前的社會經濟狀況來看，城鎮化的持續推動、居民消費水平的提升、房地產投資行為都導致了房地產總需求的增加。近幾年由于房地產市場的火爆，大量資本涌入，“炒房”成為一種回報極高的投資方式，這在增加了房地產需求的同時，給民眾帶來的示范效應，加劇了房地產市場的供需不平衡。同時由于受到開發周期的限制，土地供應的規劃管制，房地產供給的增長要低于需求的增長，這種供需的不平衡使得房價越來越高。

2 房地產價格法律調控的必要性

2.1 價格調控的政策失靈

長期以來，政府對房地產市場的政策調控收效甚微，房價在短暫的被抑制后，迎來的是更加猛烈的反彈，甚至出現“逆調控”，進而成為加劇房地產市場波動的重要誘因。國內經濟學者通過構建經濟模型,對過去20年間中國房地產市場與宏觀經濟波動之間的關系進行了深入的分析，結果發現：房地產市場調控政策成為加劇而不是穩定中國經濟周期波動的重要推手。“房地產市場的沖擊,如抵押率沖擊和房地產的偏好沖擊,深刻地影響了中國的宏觀經濟。其中,政府的行政性的宏觀調控手段（如信貸調控、限售政策等）加劇了抵押率沖擊和房地產偏好沖擊對于房價及宏觀經濟的影響,房地產市場和借貸約束的相互影響關系放大了各種經濟沖擊的影響,成為驅動中國經濟周期波動的重要因素。”［2］

本來作為應對市場失靈而實施的調控政策反而加劇了市場波動，造成了更為嚴重的政策失靈。公共政策失靈是一類常見的政策現象。雖然它經常會伴隨公共資源的浪費，甚至是公共利益的損害以及政府權威的削弱，但要想徹底避免這類現象的發生卻是不切實際的。既然如此，實際可以選擇的就是放棄通過構建某種機制來一勞永逸的解決公共政策失靈的制度妄想，轉而將視線和精力集中于通過不斷的制度改進，來避免極端的政策偏差和重大的決策失誤，并建立一套有效的救濟體系，保障公共利益在受到侵害時，得到及時的補償和加固；而法律是公共利益的規范性表達與穩定的保護機制，理應發揮其規范政策運行，減少政策偏差的功能。法律并不能替代政策，但法律在提供穩定的強制性的秩序方面明顯優于政策。

2.2 市場經濟就是法治經濟

法律的健全與法律的社會主治是推動經濟平穩運行、維護社會穩定的重要保障。近代西方市場經濟的發育共生了相應的民商事法律制度和傳統，反過來法律制度的完善又保障了市場經濟的穩定和繁榮；即使在凱恩斯主義盛行的時期，政府的宏觀經濟政策也沒有脫離法律的審視和制度性的監督。中國的經濟體制改革一直在破解的難題就是計劃與市場或者說政府行政干預與市場自治的關系問題。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，完善主要由市場決定價格的機制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預。政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督。無論是調控房價還是促進房地產市場的健康發展本質上都離不開法律秩序所構建的公平競爭的市場環境，以及政府市場干預的有效法律規制。產權保障與公平競爭規制的確認，政府有限干預的法定條件都是法治經濟必不可少的內容。

2.3 克服房地產調控的法律空洞化現象

房地產調控政策數量的絕對優勢，在一定程度是調控政策越權立法的結果。確立房地產為國民經濟支柱產業，必然會集中大量的社會資源產生巨大的經濟收益，在核心資源（如土地、資金）掌握在政府手中的情況下，自然要在其中發揮主導作用。本應由法律規定的事項卻長期依靠行政法規主導，例如相關稅收方面內容。

房地產的快速發展及房價的非理性上漲給政府帶來了巨大的經濟維穩壓力，政府迫切希望用帶有強烈行政色彩、控制力更強的政策來應對，授權立法與政策試點因而大量產生。這也直接導致了政府類規范和非法律性政策數量的激增。但是法律并沒有及時跟進，或者說政府并不希望其政策受到法律約束，這不僅是及時應對市場變化擇機而為的需要，更是長期以來對法律價值和功能的錯誤認識而導致的。

隨著政策不斷出臺，政府對市場的介入也日益深入，漸漸形成了社會治理和市場調控的政策慣性和依賴，出現問題首先想到的是出臺新政策，市場關心的也是政策走向。在這種局面下，甚至法律也形成了一種政策依賴或者說是一種法律上的懶惰，即大量法律規定極為概括、模糊不清、缺乏確定性和操作性，無法指引具體行為。這樣的情況實際上就是在間接授權包括國務院在內的政策主體制定具體規定來規范市場行為。

3 房地產價格調控相關的法律制度及存在問題

目前，我國尚未形成較為完善的房地產價格法律調控體系，對于房地產市場及其價格水平的約束在土地、金融、稅收等領域有了基本的法律規制，但是存在法律空白多、法律位階底下、缺乏實踐中的嚴格執行等問題，這些漏洞和缺陷使得房地產市場的法律監督存在問題。

3.1 土地法律制度

土地法律制度對房地產價格影響的主要方面，體現在土地使用權的出讓制度。我國《憲法》《土地管理法》規定我國實行土地所有權和使用分離的管理制度，地方政府可以通過“掛招拍”的方式來轉讓國有土地的使用權，這就涉及到土地出讓金的問題。我國的房價中這種土地出讓金所占的比重非常之高，而且兩者之間為正相關的關系。土地價格在房價中所占比重很大，所以在房地產價格法律調控中土地法律制度是很關鍵的一部分。我國目前的法律規范規定了土地出讓和管理的基本問題。但是在實際操作中，仍然暴露出一些土地法律制度的立法和實踐上存在的問題。

地方政府是中央宏觀調控政策的重要執行主體。同時，地方政府也是自身調控決策的執行主體。這種執行權在內容和實施方式上區別于中央政府職能部門的宏觀調控政策執行權，更接近于“微觀市場監管權”。更多的是直接作用于市場主體和交易活動，屬于“微觀市場監管權”所涉及慣常性執法內容以外的特殊性、短期性內容。正是由于在房地產市場調控權的配置中，地方政府的擁有雙重權能，使地方政府極有可能“脫離”或“架空”宏觀調控權的指揮，造成另一種更為嚴重的“政府失靈”。我國《土地管理法》規定，土地出讓金全部上繳財政并列入預算，新增建設用地的土地有償使用費，中央與地方三七開。權責不統一使得地方政府一味從自身利益出發，為了地方財政收入和經濟增長而片面追求土地出讓金的上漲，忽視了房地產市場正常秩序的維護和居民住房利益保障的問題。這在客觀上為房價的非理性上漲提供了可乘之機。

3.2 金融法律制度

金融法律制度是指國家對于房地產金融制定的法律法規。實際中以國務院的規范性文件居多，主要以行政手段對銀行或者其他金融機構的經濟活動進行規范。而房地產金融法律制度關系到房地產行業的資金問題，對于房地產行業有著最直接、最深刻的影響。所以通過金融法律制度來進行房價調控是有效的手段。

房地產對于金融具有很強的依賴性，房地產金融法律制度關系著房地產市場運作的資金來源，在調控房價方面有著不可替代的作用。但是目前我國通過銀行利率調整和加強信貸資金管理等金融手段來調控房價的過程中，更多的是以“通知”“若干意見”等行政手段來干預，立法方面處于空白狀態，使得房地產金融領域缺乏系統化的法律規范。具體體現在以下兩個方面：

第一，房地產信貸資金缺乏約束。“銀行信貸可以通過流動性效應影響房地產價格。信貸可得性和貸款態度的變化對房地產需求和新建筑的投資有相當大的影響，最終導致房地產價格的變化。”［3］房地產金融為房地產市場提供著源源不斷的資金支持，但是由于缺乏對房地產信貸資金的限制和規范，我國的房地產貸款規模迅速擴大，遠遠超出了正常范圍，加大了銀行的風險。國家對于房地產價格的調控主要是通過銀行利率調整和加強信貸資金管理等手段，但是實際效果并不好。銀行利率的頻繁變動并不能抑制房價的上升，反而給消費者帶來巨大的負擔。

第二，房地產貸款政策缺乏穩定性。由于房地產價格金融法律制度的不完善，國家調控以行政手段為主，導致房地產貸款政策缺乏穩定性和長期性。在房價上漲過快時，政府往往會選擇提高住房貸款首付比例和貸款利率；在經濟不景氣時，政府又會放寬貸款政策，下調貸款利率。這樣的政策下，房地產金融市場受到過多的干預，難以健康持續發展，進而會影響到房地產市場的穩定。

3.3 稅收法律制度

我國目前的法律體系下與房地產有關的稅收種類較多，并且覆蓋了房地產的開發、流轉、保有三個環節，但是主要集中在開發流轉環節。房產稅作為房價的重要組成部分，直接影響著房價的高低，過高的房產稅最終會反應在房地產價格上。近年來我國的房地產稅收制度進行了一些調整、改善，尚處于摸索的階段。目前還存在著一些突出問題，最為嚴重的就是房地產稅費過重，在房價中占了相當高的一部分。具體分析如下：

第一，房地產稅種類多，稅種設置重疊。我國現行的法律制度對于房地產稅設置的稅種相對較多，開征的房地產稅有11種①具體包括“個人所得稅”“企業所得稅”“城鎮土地使用稅”“土地增值稅”“房產稅”“契稅”“耕地占用稅”“教育費附加”“增值稅”（營改增）“印花稅”“城市維護建設稅”。，涵蓋了房地產開發、轉讓、保有的各個環節。并且稅種的設置還存在重疊的問題，例如對房屋的租金收入要征收5%的營業稅，還要征收12%的房產稅，明顯不合理。重復性的稅收加大了開發商和消費者的負擔。房地產稅費種類多、設置重疊，也是導致房價較高的原因之一。

第二，缺乏對于不同戶型的住房的稅收區別。受到國家政策影響和不同戶型住房價格的利益驅動，開發商傾向于開發大戶型的商品房，這加劇了市場供需不平衡的狀況。另外住房需求大量集中在中小戶型，其需求遠遠超過了大戶型的住房，所以應該針對不同戶型的住房，實行有區別的稅收政策。

3.4 住房保障制度

為了保障中低收入居民的住房權益，政府在商品房的基礎上，應該大力發展保障性住房建設。盡管國家出臺了《城鎮廉租住房管理辦法》《經濟適用住房管理辦法》等一些法律文件，但是現實中仍然存在著一些問題，一部分中低收入居民難以承受價格昂貴的商品房，亟需政府采取措施。中國家庭金融調查數據顯示，經濟適用房存在嚴重的資源浪費和“錯配”現象，經濟適用房的空置率高達23.3%，僅次于商品房的空置率。數據同時顯示，家庭年總收入最高的25%家庭擁有經濟適用房的比例最高，達3.2%，比中低收入家庭高出近1個百分點②詳見《城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢》載于中國家庭金融調查網http://chfs.swufe.edu.cn/upload/簡要版-城鎮住房空置率及住房市場發展趨勢.pdf.訪問日期：2016年4月19日。。

第一，缺乏住房制度保障的相關法律和配套設施。目前我國法律缺乏一套完整的住房保障法律體系，這就給保障性住房的建設帶來一些問題。我國現行的住房保障法律制度來源于國務院和各部委頒布的規范性文件，尚未形成國家立法層面上的法律制度。地方政府基于單一的經濟增長激勵導向，對于住房保障工作缺乏積極性，加之缺乏相關法律體系的約束，地方政府的法律責任不明，發生責任缺失的情況時往往難以追責。

第二，保障性住房分配制度不完善。由于我國人口眾多，國家財政投入有限，目前保障性住房覆蓋的人群十分有限，大量中低收入居民的住房權益得不到保障。而且保障性住房的法律體系并還存在一些問題，對于廉租房、經濟適用房的分配程序沒有做到公開、透明，容易滋生腐敗，甚至有可能使保障性住房政策偏離了政府的初衷，加劇房地產市場的供需不平衡狀態。

4 針對房地產價格進行法律調控的幾點建議

4.1 土地法律制度

“在改革目前地方政府在土地出讓中得到受益的格局方而，中央政府應當在稅制方而進行重大的改革，使土地出讓價款不再作為地方政府的財政收入、不再從土地出讓中獲得好處。這樣，地方政府在執行中央房地產調控政策方而，有利于發揮中央房地產調控政策作用。”［4］

現代農業文明建立在科技發展和規模化生產的基礎之上，在國際經濟一體化，貿易全球化的今天，解決溫飽的糧食供給問題應該脫離完全依賴一個龐大固定的農業耕地基數的僵化視域，適時重新考量18億畝耕地紅線的設置的科學性和合理性，充分釋放農村土地的價值。同時，農村城鎮化的過程也必然伴隨農地轉為建設用地的使用。在肯定農地轉為非農使用必然性的同時，我們必須清醒地認識土地價值釋放的復雜性和時間性問題。“……我們不能因此以為農地一轉為非農使用就可以形成巨大價值，以至于以為只要取消當前加諸土地之上的用途管制，就可以憑空產生巨大的財富。以此并不存在的財富來設想設計城市建設和統籌城鄉發展，就一定會犯大錯誤。問題是，突破土地管理法，經由市場競價可以表現為驚人的貨幣財富的農村建設用地，可能只是極少數地區特定位置的建設用地，而非任何位置的建設用地。建設用地價值來自兩個方面：一是特定位置的級差地租，二是因為土地用途管制導致建設用地稀缺所形成的增值收益。”［5］

因此，除了在總結地方經驗試點的基礎上，及時修訂和補充現有的土地法律規定，允許“農村集體土地使用權與城市國有土地具有同等法律地位，可以上市交易”外，更為重要的是確定“土地發展收益”的分配機制，取締地方政府對“土地發展收益”的獨占，而應向保障社會基本福利的公平化方面傾斜，特別是在城市和農村間進行合理分配。讓土地由于城鎮化發展和城市擴張所帶來的增值收益，不僅能惠及城鎮及附近居民，更應投入到為城市發展作出巨大貢獻，被城市發展吸走人力資源的偏遠的農民和偏遠農村地區的基礎設施建設，包括住房的改善。

4.2 金融法律制度

銀行信貸資金的大規模發放，推動了房價非理性上漲，也加大了銀行的資金風險。所以有必要完善房地產金融的相關法律，以國家立法的方式來控制信貸規模。同時要注重資金的流動方向，優先滿足自住型用房的貸款和保障性住房建設資金，避免房地產市場的結構性失衡。國家在金融法律制度方面以行政法規為主，缺乏國家立法層次上的規范，很難保證政策的一致性。所以應該在國家層次上完善金融制度法律，形成一套完整的法律體系，以此為基礎對房地產市場進行科學、系統的調控。

4.3 稅收法律制度

建立統一的房地產稅收制度。“我們一定要明確，稅收是政府履行公共服務職能的前提并在邏輯關系上反映著國家公共權力與公民個人權利之間此消彼長的關系，必須有一個長效機制對國家征稅權加以控制以防止稅收異化為侵害人民財產和自由權利的工具。”［6］我國現行的法律制度下房地產稅種類多，稅種設置重疊，給消費者和房地產開發商都帶來了巨大的壓力，加速了房價的上漲。未來開征統一的“房產稅”，將現有的稅種合并為“單一稅”，“在減去免征額的基礎上，單一稅只有一種稅率。其目標旨在平等對待每一位納稅人并盡量降低稅率以減少稅收對經濟的扭曲”［7］；同時不能僅突出房產稅的財政功能而更應突出其社會服務功能，例如加拿大房產稅征收辦法中，明確規定了對應的市政服務。具體包括警察配置、消防及防火、社區中心、公共汽車站候車亭、物業標準檢查、結合證書和重要統計等25種以上的公共服務［8］。

4.4 住房保障法律制度

目前我國保障性住房缺乏統籌考慮，沒有形成完整的法律體系，得不到制度的保障。所以應該根據我國國情，將保障性住房的各項政策以法律的形式確定下來，明確中央政府、地方政府的相應責任，切實推動保障性住房的建設工程。當前保障性住房的覆蓋范圍有限，而且廉租房、經濟適用房的分配問題存在爭議，過程的不公開、不透明引起了民眾的質疑。應該建立全國統一的保障房信息系統，對低收入群體的保障性住房分配設定更為嚴格的操作流程和準確的信息管理制度，加強對保障性住房申請人的資格審查，擴大覆蓋范圍，同時在保障性住房的分配過程中，要做到公開、透明，加強立法的監控。

5 結論

住房問題關涉民生大計，房地產行業事關國民經濟大局，房地產市場的發展對經濟體制改革起到至關重要的影響。而房價問題更是政府、市場主體和百姓關注的焦點問題。而房地產市場價格的調控，單一政策路徑依賴的局限日益顯現，對金融、稅收、土地、住房保障等房價緊密關聯領域的先行先試政策進行立法檢視和法律升級，提高房地產價格調控機制的穩定性和可預期性。真正實現市場與政府、政策與法律的良性互動，促進房地產市場的健康發展。

［1］向春玲.城鎮化進程中的熱點難點前沿問題［M］.北京：中央黨校出版社，2014：139.

［2］何青，錢宗鑫，郭俊杰.房地產驅動了中國的經濟周期嗎？［J］.經濟研究，2015（12）：41.

［3］于泓飛.我國高房價成因分析—基于信貸擴張的視角［J］.經濟師，2012（1）：74.

［4］唐君.目前我國房地產市場存在的問題及對策研究［J］.中國商界（下半月），2010（6）：189.

［5］賀雪峰.地權的邏輯2:地權變革的真相與謬誤［M］.北京：東方出版社，2013：14.

［6］李煒光，歐陽婷.中國稅制20年:從效率走向公正［J］.稅務研究，2014（10）:11.

［7］克里斯·愛德華茲，丹尼爾·米切爾.全球稅收革命：稅收競爭的興起及其反對者［M］.黃凱平，李得源，譯.北京：中國發展出版社，2015:73.

［8］李煒光.權力的邊界：稅、革命與改革［M］.北京：九州出版社，2015:193.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.014

F293.31

A

1004-0544（2017）01-0083-05

盧亮（1979—），男，吉林長春人，吉林大學法學院博士生，吉林大學珠海學院公共管理系講師。