基于阻斷貧困代際傳遞的社會救助政策改革

□孫遠太

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州 450001）

基于阻斷貧困代際傳遞的社會救助政策改革

□孫遠太

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州 450001）

“貧二代”概念的流行反映了我國社會轉型中存在著貧困代際傳遞現象。城市居民的貧困代際傳遞機制包括結構機制和文化機制，且呈現出結構機制向文化機制轉化的特征。基于貧困代際傳遞現象反思我國社會救助政策，當前社會救助政策的目標定位側重于當代貧困而忽視貧困代際傳遞問題，實施標準缺陷導致無法阻斷貧困代際傳遞，內容體系無助于有效干預貧困代際傳遞。阻斷貧困代際傳遞，就要從社會救助政策的目標定位、實施標準和內容體系等方面進行改革，提升社會救助治理能力。

貧二代；貧困代際傳遞；社會救助；政策改革

1 問題的提出

貧困代際傳遞就是指貧困以及導致貧困的相關條件和因素，在家庭內部由父輩傳遞給子女，使子女在成年后重復父輩的境遇——繼承父輩的貧困這樣一種惡性循環［1］。2006年網上流行一個帖子《我奮斗了18年才和你坐在一起喝咖啡》，道出了底層青年向上流動的艱難。后來這個帖子的續篇《我奮斗了18年還是不能和你一起喝咖啡》出現，體現了社會階層日益固化的背景下，底層青年向上流動的無奈。隨著“貧二代”概念在社會生活中流行，貧困代際傳遞問題得到關注，逐步由社會問題轉化為學術問題。

在我國社會轉型過程中，原有的以階層再生產為主要特征的相對關系模式在制度轉型過程中被持續地再生產出來［2］，階層再生產成為客觀社會事實。階層再生產包括優勢階層的再生產與弱勢階層的再生產，弱勢階層的再生產就是貧困的代際傳遞過程。關于貧困代際傳遞，研究者分析了貧困代際傳遞的影響因素，并提出了治理之策，但這些研究多基于農村的貧困代際傳遞。在為數不多的關于城市貧困代際傳遞的研究中，研究者或從社會流動視角［3］、或從教育投入和子女營養［4］、或從貧困代際傳遞的多面向特征［5］展開分析，但缺少對城市貧困代際傳遞獨特性的揭示。本研究首先分析城市貧困代際傳遞的雙重機制——結構機制和文化機制，并基于貧困代際傳遞反思現有社會救助政策，在此基礎上提出社會救助政策改革建議。

2 現階段城市貧困代際傳遞的雙重機制

關于貧困研究形成了結構路徑和文化路徑的對壘［6］24。造成貧困的結構因素和文化因素是一種相伴生的關系。結構因素如果離開文化的內化，則難以對貧困群體的行為產生影響；文化因素如果離開結構的規定，則難以理解價值觀的差異性。“任何結構取向的制度解釋里一定會包括文化因素；而文化取向的貧困文化解釋又或多或少有制度的約束因素。”［7］真正全面地理解和解釋貧困現象，就要把結構路徑和文化路徑結合起來，建立一種綜合性的分析路徑。具體到貧困代際傳遞過程，既定的結構性因素造成了父輩的貧困狀態或者底層地位，他們會形成與此地位相適應的生存文化。這種以資源的不足為特征的社會地位和以受支配為特征的文化觀念會影響到他們的子代身上，進而發生貧困代際傳遞。

2.1 貧困代際傳遞的結構機制

貧困代際傳遞本質是一種地位再生產，是父輩的地位代際傳遞到子代。社會地位屬于結構性因素，不同的個體由于在社會結構中所處的位置不同，因而所占有的資源也有差異性。在階層再生產中父輩將優勢地位傳遞給子代。問題的另一方面當然是，處于劣勢地位的父輩也將其傳遞給子代，實現底層地位的再生產。貧困代際傳遞與優勢再生產是階層再生產一個問題的兩個方面。城市貧困代際傳遞在既定的結構約束下進行，結構性因素對貧困代際傳遞形成限制條件。現階段我國城市貧困代際傳遞的結構機制包括戶籍制度排斥、教育過程排斥和二元勞動力市場排斥。

從封閉性社會到開放性社會的轉型之中，戶籍制度的束縛并沒有得到有效破解。除了一些通過升學和隨遷等渠道獲得城市戶籍的個體外，那些從農村流動到城市就業和生活的務工人員，依然被貼上“農民工”這一非農非工、亦農亦工的標簽。農民工的身份具有代際傳遞性，他們的子代難以擺脫成為“新生代農民工”的宿命。一些基于戶籍才能享有的基本公共服務，包括對貧困群體的社會救助，把農民工群體排斥在外。盡管國家在推動戶籍制度改革，努力實現基本公共服務向常住人口全覆蓋，但“農民工”這一符號固化了他們的身份，相應的制度安排都是圍繞戶籍制度，使得貧困代際傳遞得以延續。

在教育發展和教育擴張的過程中，城鄉居民所受教育程度在普遍提高，但這并沒有滿足社會公眾對教育公平的期待。這是因為“由于所接受教育的學校在教育經費、教學設施、師資配備等多方面的差異所導致的即使是具有相同文化程度的人，他們的文憑的‘含金量’也會有所不同，而這種不同正在成為中國社會階層再生產的重要機制之一。”［8］政府正致力于消除區域之間、城鄉之間和校際之間的宏觀教育資源差異，但不同家庭之間的微觀教育資源差異依然是制造教育不平等的因素。那些中產家庭憑借家庭經濟優勢，讓子女參加培訓班、請家教老師，甚至運用金錢力量參與“擇校”。這些都以雄厚的經濟為基礎，貧困家庭只能望而興嘆，被迫接受教育不公的現實，在教育過程中被過早地淘汰或“自我淘汰”。

根據經典的二元勞動力市場理論，勞動力市場分為一級市場和二級市場。“一級市場的工資水平較高，就業穩定，工作環境良好并擁有被提升的機會，而二級市場只能提供較低的工資、不穩定的就業和較差的工作條件，并且沒有被提升的機會。”［9］因為勞動力市場的二元性和截然不同的競爭，一級勞動力市場工作環境明顯優于二級市場，其有較高的準入標準和要求。二級勞動力市場上大多屬于教育程度較低、勞動技能不高的城市底層群體以及外來農民工群體。他們被分配到二級勞動力市場后，要忍受較低的工資、不穩定的就業以及較差的工作條件，上升流動的機會有限。他們的后代在就業過程中，受限于人力資本和社會資本狀況，被繼續分流到二級勞動力市場的可能性高于其他群體。

2.2 貧困代際傳遞的文化機制

城市貧困代際傳遞往往與文化再生產相關聯，家庭文化的差異導致地位不平等，這主要體現在貧困家庭子女的教育過程。在現代工業社會，教育作為一種自致性因素對于職業地位獲得的影響日益顯著，似乎消除了家庭背景這一先賦性因素的影響，呈現出平等化趨勢。殊不知教育本身在消除不平等的同時，也可能在制造著新的不平等。教育過程中家庭投入除了經濟資本的差異外，在家庭教養模式、家校合作關系以及家庭教育期望方面也存在差異。

家庭教育子女過程可以分為協作培養和自然成長兩種模式。［10］2協作培養當然是中產家庭所采用的方式，而自然成長一般為工人家庭和貧困家庭的教育方式。家庭結構的核心化以及父母雙方的工作參與，造成子女的隔代培養現象，代際間的親子互動有降低的趨勢。但中產家庭父母會更多的與子女之間圍繞成長問題互動，父母陪伴孩子上輔導班，參與一些親子游戲，陪伴孩子周末游玩。那些貧困家庭為生計而奔波，往往會疏于對子女的教育，對孩子放任不管。

家校關系的差異主要體現在教育過程中不同家庭投入時間和精力的差異。中產家庭的家長們會重視家校合作關系，關注子女在學校的信息，會與同樣是中產的同事談論子女教育問題。貧困家庭的家長則把子女教育視為學校的事情，他們缺少維護家校關系的動力和能力，而更放任子女在學校的表現。缺少了家長的有效參與，貧困家庭的子女們只能更依賴自己的勤奮和努力而取得學業成功，他們實現地位向上突破的可能性遠小于中產家庭的子女。

不同的家庭在子女教育期望方面也存在差異，而不同教育期望會導致不同教育結果。“個人教育期望可以作為家庭優勢社會經濟地位再生產的一種工具，實現代際優勢地位的傳遞。”［11］家庭教育期望之所以成為地位再生產的工具，是因為地位高的家庭不僅教育期望較高，他們還能夠為子女提供有關學校生活和學習的信息，進而激勵子女產生較高的教育期望。子女在較高期望的驅使下，個人在學習過程中會付出更多努力，因而獲得較高教育機會也越大。反之，貧困家庭缺少較高的教育期望，或有較高教育期望卻缺少條件支持，因而對子女的教育過程無法產生激勵作用，淪為教育過程的“失敗者”。

2.3 貧困代際傳遞結構機制向文化機制的轉化

在社會與個體的關聯之中，文化是重要的一環或者機制。當社會結構對個體行動發揮作用的時候，經歷了一個社會結構內化的過程。“雖然結構性規定是體制外貧困發生的根源，但外在的結構規定完全有可能轉化為內在的文化規定，從而生產一種群體性的貧困亞文化，導致貧困的不斷再生產。”［12］由此可見，貧困代際傳遞的結構機制向文化機制轉化，城市貧困群體在社會適應中把結構因素逐步內化為文化規范。

當結構性因素造就出既定的貧困之后，貧困往往成為一種內化的價值觀，一種持續性的或較為長期的文化現象。城市貧困代際傳遞的基本邏輯是：父輩社會地位低——家庭文化資本少——子代教育程度低——子代職業地位低——子代陷入貧困。貧困群體的父輩一般從事體力勞動，教育程度處于初中及以下，由此導致的結果是家庭文化資源缺乏、家庭文化氛圍較差和家庭教育期望較低，其子代在無法得到家庭積累文化資本的情況下，只能依靠學校重新獲取文化資本，進而在學業競爭中處于不利地位，在教育競爭中過早地被淘汰或分流。子代較低的教育程度使其在有限的人力資本狀況下，在勞動力市場上就業能力繼續處于不利地位，或者進入正規就業而在其后經歷下崗失業，或者直接被分流到不穩定的二級勞動力市場，子代的職業地位繼續處于較低的位置，限制了其勞動報酬的獲取，在收入較低的狀況下陷入貧困地位。

在整個貧困代際傳遞的過程中，文化機制是連接社會結構和個體地位的一個環節，正因為文化機制的介入，貧困代際傳遞也趨于隱蔽化，在表面公平公正的情況下實現了底層地位的代際傳遞。貧困群體在適應各自社會地位的過程中，也形成了文化認知方面的差異。“窮人由于長期生活在貧困之中，從而形成了一套特定的生活方式、行為規范、價值觀念體系等，一旦此種‘亞文化’形成，就會對周圍人特別是后代產生影響，從而導致代際傳遞。”［13］盡管貧困群體認為通過努力可以改變命運，但他們對改變自身地位的信心低于非貧困群體。貧困群體面臨的結構性規定和日常生活經歷，讓他們逐漸形成與地位相適應的貧困價值觀。

3 基于貧困代際傳遞的社會救助政策反思

貧困代際傳遞是我國轉型社會的一種客觀社會現象，其由結構和文化雙重機制共同制造。基于貧困代際傳遞反思社會救助政策，我國社會救助政策在治理貧困代際傳遞方面尚缺乏有效的措施。

3.1 目標定位側重于當代貧困而忽視貧困代際傳遞問題

我國城市沒有專門的貧困治理政策，相關政策散見于以社會救助為核心的政策體系中。1999年頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》規定：持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。這項政策面向的是城市居民的收入問題，能提供的是基本物質幫助，其遵循保障城市居民基本生活的原則。2014年頒布實施的《社會救助暫行辦法》，綜合了最低生活保障政策實施以后開展的教育救助、醫療救助、住房救助、就業救助等方面，成為社會救助政策的集大成者。但《社會救助暫行辦法》中明確提出，社會救助政策的目標定位是“保障公民的基本生活”。

社會救助政策從生活救助逐步轉向綜合救助，但面向的依然是貧困者自身生活問題。盡管《社會救助暫行辦法》考慮到貧困家庭在義務教育階段和非義務階段的學業問題，但除此以外就沒有對貧困者的子代問題作出專項規定。發達國家的社會救助經驗顯示，“在救助對象的選定上，不僅僅考慮現時收入的問題，而且為了避免出現貧窮的代際傳遞，非常注重對貧窮兒童的健康和教育的救助”［14］。盡管我國已經開始在一些地方探索適度普惠型兒童福利制度，面向包括貧困家庭在內的困境家庭兒童等群體，但該制度尚處于試點階段。2013年民政部選擇江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市等地開展試點，2014年第二批試點共46個市（縣、區），政策的覆蓋面依然有限。

3.2 實施標準缺陷導致無法阻斷貧困代際傳遞

當前我國社會救助政策的實施標準一般是基于最低生活保障標準而定的。我國的最低生活實施標準既包括最低生活保障對象的資格標準，也包括最低生活保障待遇的給付標準。資格標準決定著誰能得到救助，也就是社會救助對象確定問題；給付標準決定著救助水平，即能得到多少救助。我國最低生活保障的資格標準與給付標準是相關聯的，居民收入水平低于給付標準的才享有社會救助資格。

關于資格標準，社會救助依據戶籍所在地救助的原則，申請者向“戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請”。這樣就把龐大的流動人口群體，尤其是農民工群體排斥在外。“這忽視了農民工的特殊性，把農民工群體排斥在救助范圍之外，損害了農民工的救助權益。”［15］陷入生存困境的農民工經常面對求助無門的局面，不利于農民工群體阻斷貧困代際傳遞。

關于給付標準，即現實生活中的最低生活保障標準。不少學者在評估城市最低生活保障政策時都提出要警惕“低保依賴”或“福利依賴”問題。姑且不論依賴現象是否存在，單從保障標準上看，我國最低生活保障標準過低不利于貧困家庭擺脫困難。根據民政部公布的數據，2015年全國城市最低生活保障標準是451元，僅占全國城鎮居民人均可支配收入的17.35%，占全國城鎮居民可支配收入中位數的18.52%。相比之下，發達國家一般采用居民收入中位數的50%為貧困線標準，我國的最低生活保障給付標準處于較低水平。

最低生活保障的給付標準過低，對于維持貧困家庭的生存問題尚且困難，更別提家庭資產積累和投資下一代的人力資本。目前的城市社會救助政策屬于收入維持型的，更多側重于解決救助對象的溫飽問題，在幫助對象走出貧困方面是無力的。給付標準過低致使某些家庭很難在短時間內擺脫貧困狀態，陷入長期貧困的可能性增加，這種狀態也很有可能傳遞到子女身上。最低生活保障給付標準沒有考慮不同家庭社會救助需求的差異性，如符合最低生活保障條件的單親家庭、學齡兒童家庭，不同種類的家庭執行一種給付標準，導致社會救助阻斷貧困代際傳遞的效果甚微。

3.3 內容體系無助于有效干預貧困代際傳遞

在內容體系上，我國社會救助政策走出了一條由生活救助逐步走向綜合救助的道路，但相關的政策設計都是疊加在最低生活保障資格之上，而且其救助內容存在重資金救助輕服務救助。

最低生活保障資格是享受教育救助、醫療救助、住房救助和就業救助的基本條件。但是，在現實生活中，城市居民陷入貧困的原因復雜多樣，如因教致貧、因病致貧、因災致貧、因失業致貧，等等。在一些情況下，他們無法通過最低生活保障資格所需的收入審查和財產審查。如作為與貧困代際傳遞最直接相關的教育救助，《社會救助暫行辦法》規定：國家對在義務教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，給予教育救助；對在高中教育（含中等職業教育）、普通高等教育階段就學的最低生活保障家庭成員、特困供養人員，根據實際情況給予適當教育救助。無論是義務教育階段救助，還是非義務教育階段救助，最低生活保障資格、特困人員資格是獲得救助的前提條件。對于旨在提高發展能力的就業救助也存在同樣情況。就業救助的享受資格為最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員。這樣就把作為貧困邊緣的低收入家庭等一批潛在的貧困群體排斥在外，由于缺少有效的政策干預這部分家庭陷入貧困代際傳遞的風險也會增加。

社會救助政策重資金救助輕服務救助尤其體現在教育救助和就業救助方面。教育救助的形式根據不同教育階段需求，采取減免相關費用、發放助學金、給予生活補助、安排勤工助學等方式實施，保障教育救助對象基本學習、生活需求。就業救助的形式為貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等。針對社會救助對象提供的社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務，則因社會工作組織和人才發展滯后供給嚴重不足。

4 基于貧困代際傳遞的社會救助政策改革路徑

貧困代際傳遞在我國城市居民中是客觀存在的，現有社會救助政策對于遏制貧困代際傳遞無特殊關注，因而治理效力不夠。貧困代際傳遞對于個體發展和社會運行都有負面影響，消除這種現象是社會公平正義的表現。因此，基于貧困代際傳遞的結構機制和文化機制，在新階段要通過拓寬目標定位、健全實施標準和完善內容體系等措施對社會救助政策進行改革。

4.1 拓寬社會救助政策的目標定位

目標定位是社會救助政策的核心問題，直接決定社會救助政策的發展方向，也影響到社會救助政策的實施績效。社會救助政策在選擇型與普惠型、消極型與積極型、生存型與發展型之間進行目標定位。除此以外，社會救助政策還應在側重于當代貧困，還是側重于代際貧困間作出選擇。在貧困代際傳遞的今天，社會救助政策不應只關注當前的貧困現象，而應積極關注貧困的“代際轉移”問題，明確把阻斷貧困代際傳遞作為社會救助政策目標之一。社會救助政策目標定位的拓寬，一是要重點關注有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭；二是要關注困境兒童的社會救助問題。

把阻斷貧困代際傳遞作為社會救助的目標，就要對有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭實施差異化救助。具體而言，對于在學的未成年子女要施以補償教育政策，消除教育過程中的不平等現象，推動他們更好地適應學校生活，以教育公平阻斷貧困代際傳遞。對于走向就業的貧困及貧困邊緣家庭子女，要做好就業幫扶工作，消除基于非能力的就業排斥，推動他們融入社會生活，幫他們完成從學校到工作的轉換過程。

對于困境兒童實施積極的福利政策，避免貧困代際傳遞。困境兒童包含事實上家庭貧困的兒童，這部分兒童是貧困代際傳遞的重要群體。“我們在關注傳統的風險事后彌補與再分配的兒童福利機制的同時，更應關注問題兒童的預防及上游干預福利策略，從社會風險防范的視角提供福利與服務。”［16］從阻斷貧困代際傳遞目標出發，針對困境兒童出臺專門的社會救助政策，為困境兒童家庭提供包括多層次津貼、專業社工服務及社區支持性服務在內的綜合救助體系。

4.2 健全社會救助政策的實施標準

社會救助政策的實施標準的健全，一是要放寬社會救助政策的資格標準，把農民工群體納入進來，提高社會救助的覆蓋率；二是要逐步提高社會救助政策的給付標準，建立正常的調整機制，讓貧困群體共享改革發展成果。

目前戶籍制度改革已經為解決農民工社會救助群體提供了有利條件。2014年頒布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定，取消非農業戶口和農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度，實施居住證制度。以連續居住年限和參加社會保險年限等為條件，持有居住證的人口逐步享有與當地戶籍人口同等的社會救助、社會福利等權利。因此，政府應及時修改《社會救助暫行辦法》中的社會救助向“戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請”，改為向“居住所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請”，讓廣大農民工群體在困難時在城市有資格申請社會救助。

逐步提高社會救助政策的給付標準是保障和改善民生的表現，是社會政策托底思維的具體實現。社會救助政策的給付標準即最低生活保障給付標準，該標準要逐步由現行的生計核算過渡到采用相對標準，即用人均收入或收入中位值的一定比例來作為最低生活保障標準，以便能夠使最低生活保障給付標準跟上人均收入的提高幅度。提高最低生活保障給付標準要納入“十三五”期間社會救助發展的目標，在2020年全面建成小康社會時平均最低生活保障標準應該至少達到人均收入（或收入中位數）的30%以上。社會救助經費由中央政府和地方政府共同負擔，中央政府制定全國統一的社會救助給付標準，作為底線標準，地方政府根據各地實際情況向上調整。對于有18歲及以下的貧困及貧困邊緣家庭，由中央財政支付貧困家庭“教育特別補助金”，用于這些家庭養育子女的補助性支出。“教育特別補助金”按照最低生活保障標準的1.5倍發放，地方政府可適當加以補助。

4.3 完善社會救助政策的內容體系

社會救助政策的內容體系完善，一是要實施分類救助，區分最低生活保障救助對象和其他救助對象；二是要發展社會救助服務，構建貧困家庭社會救助服務體系。

針對目前在最低生活保障資格上過度疊加的現象，要從居民最低生活保障對象中，甄別出不同類別的社會救助對象，收集不同的社會救助需求，采取分類救助的方式。根據貧困及貧困邊緣家庭所面臨的實際情況劃分不同的類別，按照困難類別的不同提供精準化的救助。為此，要推動從單面向的家庭最低生活保障救助走向綜合的社會支持救助，即最低生活保障救助+貧困家庭分類救助，在目標定位上要從原來的“收入（財產）定位”走向“收入（財產）定位+類別定位+需求定位”［17］。

社會救助是一個包括資金救助和服務救助的綜合體系。社會救助服務特別強調發展的理念，塑造貧困者的發展能力。在實施社會救助服務中，秉持整體性干預的理念，在保障社會救助對象基本生活的前提下，綜合開展現金實物和社會救助服務在內的多種方式的救助，尤其要引入專業社會工作提供社會救助服務。社會救助服務包括社會融入、能力提升和心理疏導等。通過以社會融入為核心的社會救助，促進貧困家庭與非貧困家庭交流互動，形成必要的社會支持網絡，達到提高社會支持水平的目的。通過以能力提升為核心的社會救助，對有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭實施以課業輔導、技能培訓和成長支持等手段的幫扶計劃，達到提升人的發展能力的目的；對于貧困家庭中有勞動能力而處于失業狀態的成員，積極提供包括勞動技能、就業能力和金融知識在內的教育培訓，使社會救助對象人力資本水平提升，達到家庭資產積累的目的。通過以“助人自助”的心理疏導為核心的社會救助，幫助社會救助提升戰勝困難、走出困境的信心，達到緩解貧困代際傳遞的目的。

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責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.022

C913.7

A

1004-0544（2017）01-0141-06

中國博士后科學基金第59批面上資助項目（2016M 590688）；河南省高等學校青年骨干教師培養計劃項目（2015GGJS-171）。

孫遠太（1982-），男，河南濮陽人，管理學博士，鄭州大學公共管理學院副教授、碩士生導師。