非營利機構參與公租房建設運營機制研究

陳雪峰　陳政輝

大量公租房的建設改善了中低收入人群的居住條件，有益于房地產市場的健康發展。然而，在公租房的建設及建成后的運營管理層面，都出現了不同程度的問題，如建設資金短缺、融資渠道狹窄、監管機制不完善、準入和退出機制不嚴密、公租房租金標準缺乏彈性等。這些問題的出現降低了公租房的建設效率，同時也阻礙了公租房政策的可持續發展。針對公租房建設和運營管理中存在的這些問題，政府控制和市場運行都存在不同程度的失靈現象。在這種情況下，本文嘗試借鑒歐美發達國家非營利機構的先進經驗，將非營利組織應用于公租房項目，充分利用其優勢，緩解當前公租房面臨的困難。

一、非營利機構參與公租房建設和運營管理的必要性

公租房的建設運營通常由資金籌集、房屋籌建、配租管理以及物業管理四個方面構成。前文提到公租房在建設和運營管理中出現了許多問題，針對這些問題，中央和各地政府推出了一些新的政策性指導意見，但從當前的現狀來看，一些問題仍然存在，并且阻礙著公租房的建設和發展。

第一，資金投入大且不可持續。政府為保障性住房建設投入了大量的資金，其中公租房占比較大且比例在逐年上升，由表1不完全統計可以看到，2012年到2015年政府對保障性住房建設的投資額分別為10800億元、11200億元、10700億元、15400億元，呈逐年增加趨勢。大量資金的投入為政府帶來了一定的財政壓力， 從政府資金的效果看，單方面的政府投資不足以支撐全部的建造及運營支出，且具有不可持續性，因此多元化的融資渠道一直是政府積極探索的道路。

目前公租房建設的融資渠道有以下五個來源：財政資金，包括中央財政的補貼、地方財政支出；銀行貸款；住房公積金增值收益和貸款；保險基金；房地產信托，債券。這些融資模式一定程度上提高了公租房建設的資金投入，但各自都存在不足。針對目前融資渠道的不足，尋求新的融資模式很有必要，本文將非營利機構引入到政府公租房的融資領域，一方面可以降低政府資金借貸所產生的交易費用，另一方面可以解決目前融資難的問題。

第二，監管機制不完善。對于公租房建設的監管，就目前來看，全國還沒有對公租房如何監督制定具體的規定，《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》中，也只對公租房的監管作了原則性指導。不同地區都提出了各地的暫行辦法，筆者通過對重慶、北京、上海、深圳等地《公共租賃住房管理暫行辦法》的研讀，發現各地政府對于公租房的管理參與度較高，參與部門較多，但仍存在不完善的地方。

從監管機制來看，除重慶市外，其他地區均沒有相對獨立的監管機構，住房保障管理部門既是項目的建設者和實踐者，同樣又是監管者，這樣難免會導致監管力度、信息公開度及透明度不夠的現象。重慶市雖然設立了公租房管理局，但根據《重慶市公共住房租賃管理暫行辦法》了解到，它不僅要進行監督管理，同時要對公租房的建設、規劃及建成后的配租等工作負責，這仍將導致監管部門獨立性不強的后果。重慶市公租房管理局隸屬于重慶市國土資源和房屋管理局，這種直屬部門間的監督，同樣會影響監督實施的效果。另外，政府直接指定建設單位參與項目建設，沒有了相應的監督，容易出現權力尋租、質量隱患等問題。

第三，管理機構臃腫。從各地的《公共租賃住房管理暫行辦法》中不難看出，公租房管理中大量的政府機構參與，給政府帶來了不小的工作壓力。以深圳市為例，為保證公租房建設，由深圳市住房和建設局進行管理工作，下設住宅售房管理服務中心、住宅租賃管理服務中心、物業專項維修資金管理中心、住宅發展事務中心、建設工程質量監督總站、施工安全監督站、建設工程造價管理站、建設工程交易服務中心、建設工程質量檢測中心、建設科技促進中心10個部門，大量的人員參與其中。

對于新設機構的地區，在重慶市，成立公租房管理局時，市公租房管理局為滿足財務、計算機、法律、工程管理、住房管理等職位需要，面向主城九區區域內機關事業單位在職、在編、在崗工作人員公開選調10名工作人員，這些人員的招聘并沒有真正滿足公租房管理對相關人員的需求。重慶市公租房管理局的編制為45名人員，與目前主城區公租房3000萬平方米、人口近700萬的規模相比，機構人員十分緊缺。這種情況在其他城市同樣存在。

大量政府機構的參與以及專業人員的招募，在帶來人力資源壓力的同時，也造成了政府機構的臃腫，這與國家提倡精簡機構的政策相違背。因此要想切實做好公租房管理，未來住房保障機構人員及其他相關員工的配備應該向社會尋求。非營利機構的成員具有志愿性和無償性的特點，且積極性較高，因此將這些人員招募過來能夠很好地解決政府人力方面的壓力。

二、非營利機構參與公租房建設和運營管理的機制探索

考慮到政府在建設和管理公租房過程中存在的問題，下面將通過政府、非營利機構兩個角度去考慮，強化各參與方自身作用的同時，將非營利機構引入到公租房的建設和管理中去，并對其進行合理分配和管理。

（一）政府作為制度的制定者以及公共產品的分配方

政府作為制度的制定者以及公共產品的分配方，主要任務是發揮其主動性和引導性，首要目的是在制定相關政策時表達誠意，以便和非營利機構達成合作，將非營利機構引入到公租房之中。

1.權力下放并減少對非營利機構的內部干涉

權力的下放一方面是便于政府精簡機構，減輕人力支出；同時通過非營利機構公平公正的特點來避免公租房分配出現不公平的現象。權利下放給非營利機構即允許非營利機構參與相關的監督及后期管理工作，可以有效避免暗箱操作的情況發生，讓監督能夠做到獨立、有效。

2.制定相關的引導和激勵政策

為進一步提高非營利機構的積極性，政府可以出臺相關的激勵政策。鑒于非營利機構不同于普通企業，其價值實現更傾向于社會認可度以及公益性的層面，政府應該提供精神以及文化層面的激勵政策。同時提供一定程度的稅收優惠及減免政策，來激勵非營利機構積極參與到公租房的建設和運營管理里面。

3.定非營利機構資金監管機制

考慮到非營利機構可能存在“志愿缺失”的現象，因此有必要制定資金監管機制。政府制定相關的監管機制，既是對這些公益資金的有效利用，也是使公益資金可再生的保障。政府應避免采取行政化的監管方式，減少對非營利機構的干預，主要采取法律和經濟方式進行管理。在法律方面需要制定出詳細的違規使用相關公益資金的處罰條例；在經濟方面則讓非營利機構定期進行相關資金使用情況的公示，并對其進行核算。

（二）非營利機構作為參與方

非營利機構作為參與方，要建立與公租房建設和運營相融合的內部機制，旨在加強自身綜合能力，更好地發揮在公租房相關領域的作用。

1.制定內部管理和監督機制

在結合政府相關監督機制的前提下，加強內部成員相互間的監督和檢舉，可以有效地降低貪污腐化的程度。具體到實踐上，可以對具有證據的相關監督和舉報進行獎勵，并保證檢舉者信息不被公開。

2.提高內部成員在公租房層面的綜合素質

公租房的建設和運營管理需要一定的專業素質和道德素質，缺乏專業人才必將降低非營利機構的服務質量，影響非營利機構在公租房領域內的作用發揮。非營利機構可以定期對內部成員進行公租房基本知識和相關政策的集體學習，對在公租房運營管理中分配有具體工作的成員進行培訓，制定具體的培訓計劃和任務指標，來提高非營利機構本身的綜合素質。

3.建立成員激勵機制和績效評價體系

對非營利機構成員的激勵是完善整個非營利機構內部體系的關鍵。非營利機構人員構成基本有四類：董事會成員、管理者、志愿者、雇傭人員，因此制定內部激勵機制和績效評價體系要有針對性。

董事會作為內部體制的制定者，對于志愿者要加強榮譽方面的獎勵。對于受薪人員，則要制定有關薪酬方面的激勵機制。無論對于志愿者還是受薪人員，都需要定期進行道德和機構價值觀的教育，這樣可以讓受薪人員在一定程度上降低對薪酬的期望值，也可以提高整體的道德素質。設計一個綜合績效評價表，將專業知識、公租房住戶滿意度、分配任務完成度等作為評價指標，定期對成員進行績效評價，對于表現優秀的成員進行榮譽和物質方面的獎勵。

非營利機構參與公租房全過程機制的建立，具有重要的理論指導意義，為非營利機構的參與提供政策指向，提高非營利機構參與的積極性，讓非營利機構在減輕政府關于公租房的財政支出和人力資源消耗中起到的作用能夠真正得到實現。

參考文獻：

1.李澤.公共物品的有效供給——政府、市場、非營利組織的合作.經濟視角.2013.27

2.趙迪.支持非營利機構建設保障性住房研究.城鄉建設.2013.08

李求軍/責任編輯