特大城市：放松戶籍管制探討

陳釗

[摘要] 特大城市的戶籍改革是當前的政策焦點，特大城市嚴格的戶籍控制使城市現在與將來都會付巨大的代價。未來改革的思路是在順應大城市發展道路的前提下加快放松戶籍管制，并實現基于常住人口的人大代表選舉。

[關鍵詞] 戶籍制度 放松管制 城市化

[中圖分類號] D035.5 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0025-03

一、特大城市戶籍改革是政策焦點

在中國，戶籍制度的內涵是不斷變化的，如今中小城市的落戶已經變得相對寬松，而特大城市的戶籍門檻仍沒有明顯變化，依舊實行著嚴格的政策控制。與此相關的，政府對城市化道路的選擇也在不斷調整，對大城市的人口導入限制有所放松，但特大城市的人口規模仍然受到政策的嚴格控制。

在近期有關戶籍制度改革的政策文件中，2016年頒布的《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》（國發〔2016〕44號），與之前的有關政策文件相比有較大的突破。該文件內容有三點尤其值得一提：第一，擴大公共服務，包括義務教育、中等職業教育，都要向外來轉移人口放開。政府財政要對向外來人口提供義務教育、中等職業教育的地方進行轉移支付；第二，隨著勞動力跨地區流動，各項改革措施、制度需要銜接，很重要的就是醫保的接續，能夠實現異地就醫結算。第三，維護農民土地權益，包括土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權可以在獲得城市戶籍身份的同時予以保留。最后一點如果真的得以實施，可以說這一步邁得相當之大。

從實踐進展以及政策動態來說，戶籍制度改革已經取得不少成績，但最終的焦點也顯得越來越為突出，那就是，對特大城市的人口規模應不應該人為限制，特大城市是不是應該加快放松戶籍準入。換個角度來說，眼下我們需要回答的政策問題是，如果政策按照國發〔2016〕44號文的內容來推行，對特大城市的戶籍制度改革就顯得不那么緊迫了嗎？而我想說的是，雖然政策有了很大突破，但放松特大城市的戶籍管制，既符合特大城市的長遠利益，也符合國家的整體利益。

二、特大城市戶籍嚴格管制代價高昂

看起來，對大城市利益的強調恰恰是當前戶籍管制的重要理由之一。以戶籍積分制為例，其背后所反映的理念就是，通過人為的方法控制誰能夠落戶，誰不能夠落戶，而積分的高低恰恰反映了這個城市的管理者所認為的落戶者對城市的價值。對市民化成本的討論也反映出類似的理念。言下之意，如果給外來人口解決一個本地的戶口指標，城市就要為他提供各種公共服務，而這是要由城市來支付成本的。因此我們應當要算一筆賬，如果市民化成本太高，就應該通過嚴格的戶籍管制對落戶加以控制。

但既然要算賬，就必須算一筆明白賬，應當把潛在的成本與收益都考慮在內。事實上，目前嚴格的戶籍政策也在讓特大城市付出代價，只是我們對此有所忽略。例如，對于那些在城市里面長期生活的“農二代”們，他們或被城市吸引，或早已不能適應農村的生活，想讓他們徹底離開城市是不現實的想法。如果城市為了控制人口規模，不讓他們融入市民化，甚至在他們未成年之時就通過限制教育等手段來“教育控人”，那么不僅他們未來的人力資本積累，還有他們的心態，都會受到不利影響。這一定會讓城市在不久的將來付出代價。試想一下，在北京上海戶籍管制最為嚴格，而這樣的特大城市，也正是我國老齡化問題最為嚴重地方，不可避免地，這樣的城市以后需要大量的年輕人提供養老服務。而在這些預備為城市提供養老服務的人里面，其中相當一部分，不正是現在城市不太想讓他們進城，或是城市無法將他們趕走，也不想為其提供更好公共服務的“農二代”們嗎？就算他們被擋在城市之外，成了大批留守兒童中的一員，也有研究告訴我們，他們的人力資本積累會受到影響。在未來的10年、20年，這些人的人力資本、技能水平，包括他們的心態能夠為城市提供滿意的服務嗎？這對城市來講不是一筆損失嗎？這個賬不能不算進去。

特大城市的產業升級也需要戶籍管制的放松。當勞動力、土地的成本不斷提高時，未來特大城市的競爭力需要依靠產業升級來保證，而這又勢必對勞動力的技能水平提出更高的要求。產業升級如何實現？現在看來應有兩個辦法，涉及兩種投入要素，一個是物質資本，一個是人力資本。依靠物質資本就是增加投資，甚至用先進的機器人代替勞動力。依靠人力資本就是為大量的產業工人、農民工提供技能培訓，包括從一開始就給他們提供更好的教育服務，讓他們擁有更好的人力資本積累。第一種做法是有風險的。我們是可以投入大量的機器設備，但這些機器還是需要人來操作的。此外，即使勞動力很大程度上可以被機器替代，那么，這就意味著以后可能有大量的低技能勞動力失業，全社會的收入差距就會越來越大。這些都是潛在的危害。

事實上，我們不用等上太長時間，戶籍管制讓城市所付出的代價我們早已經在承擔。目前特大城市希望通過戶籍門檻篩選出高端人才留在城市，而將所謂的低端人才擋在城市之外。但事實上我們真的很難對人才作這樣的區分，政府想像中的低端人才很可能是城市更為需要的，城市缺的往往是保姆而不是大學畢業生。為什么不交給市場來決定人才的去留呢？諸如保姆、鐘點工、快遞員、專業司機等等的流動人口只要在城市有立足之地，就不應當人為限制他在城市的發展，不然的話結果肯定是這部分人的供給不足，從而致使城市的生活成本和服務價格偏高。相信這種狀況對高端人才的生活需求及福利水平也免不了有影響的。

而且，這樣的戶籍制度對農民工家庭的幸福和諧也有不小的負面影響。應當看到，這不只是農民工自己的事情，也不只是農村人口的事情，如果他們不和諧，不幸福，與城市的福利水平差距過大，就一定會通過各種渠道對城市產生負面影響。這可能表現為城市的食品安全問題、城市的生活治安問題，這是筆更大的賬，我們也必須得算。

我們也可以反過來看放松戶籍管制帶來的潛在好處。一旦勞動力要素能夠自由流動，資源在空間配置的效率就會提高，城市的產業升級與中國的國際競爭力也有了更好的人力資本保障，城市化、工業化與市民化也就能夠同步實現，城鄉之間、地區之間的發展差距就會縮小。

三、未來的改革思路

我曾在另一篇文章中，以公共服務的付費機制為核心，從擴大公共服務、完善付費機制、措施先易后難這三個層次討論過未來戶籍制度的改革步驟①。這一改革思路在目前仍然適用。此處，我想結合前述國發〔2016〕44號文件，討論未來的改革思路。該文件與以往相比，在政策上有很大的突破，但對特大城市的戶籍問題依然沒有放松的跡象。而我們前面所分析的戶籍管制的各種代價，主要都集中體現于特大城市。因此，特大城市的戶籍改革是無法繞開的問題。對這個問題認識不清，則可能在其它的改革措施上產生偏誤。例如，44號文提到了市民化的獎勵機制，其中一條是向中西部的中小城鎮傾斜。這就與勞動力向東部沿海地區，向大城市集聚的市場趨勢相悖，不是有效率的做法。

44號文在賦予進城落戶的農業轉移人口保留宅基地權利、土地承包權利、農村集體收益分配權的同時，也提出要健全農村產權流轉交易的市場，建立土地權利的退出機制。這事實上是給進城農民更多的選擇。但可惜的是，目前這樣的產權流轉仍被嚴格限定在本集體經濟組織內部。對交易范圍的這一限制將使農民土地權利的市場價值大打折扣。在這一點上，我們仍然有很大的制度創新的空間。正如該文件中提到要多渠道籌資支持進城農民居住、創業和投資，而所有可能的渠道中，恐怕最重要的還是農村土地權利的變現。只有這樣，外來轉移人口才可能在生活成本日益提高的特大城市真正實現市民化轉變。

最后，我想再次強調，戶籍制度改革事關民生和國家發展，是實現社會和諧的關鍵性制度變遷。我國城市戶籍制度改革面臨的問題現實而又緊迫，在一些中小城市，本地戶籍人口本來就比較少，在快速城市化過程中，外來人口就愈來愈超過城市本地人口。盡快實現市民化，讓外來人口真正成為城市中的一員，他們真正建立了公共意識，城市社會才是和諧的。我認為，未來實現城市社會和諧的一個重要制度保障，就是進一步推進基于常住人口的人大代表選舉，讓主流渠道成為農業轉移人口進行利益訴求的通道，這是比戶籍制度改革更為一般性的未來改革的方向。

Megacity Behemoths： Relaxation of Household Registration Control

Chen Zhao

（China Center for Economic Studies， Fudan University，Shanghai 200433）

Abstract： The key point of Hukou system reform in China is to deregulate population control in mega cities in order to avoid efficiency loss. The central government should also encourage all urban residents to vote members of local Peoples Congress.

Keywords： Hukou system， Deregulation， Urbanization