政務服務管理模式及治理策略選擇

艾琳+王剛

[摘要] 政務服務中心的自身屬性決定了它所實施的管理創新、業務創新和服務創新是政府層面的，具有整體性、系統性和關聯性特征，必然要超越行政審批制度改革，成為政府職能轉變、行政體制改革的重要構成。政務服務對信息化技術在集中管理、部門協同和用戶導向下的廣泛應用，政務服務中心的組織體制加速變革，需要探討互聯網下政務服務不同治理模式的運作機制及選擇策略。

[關鍵詞] 政務服務中心 電子政務 互聯網機制創新 政務服務治理

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0100-06

黨的十八大以來，隨著簡政放權、政府職能轉變改革的深化，承載著改革抓手、平臺整合和機制創新任務的政務服務中心，既要解決好行政審批制度改革“最后一公里”的問題，把改革舉措落到實處；還要不斷改善政務服務的品質，辦理好行政審批相對人辦事辦證“最后一米”的問題，建設人民群眾滿意的政府。政務服務的價值，在于它將自然人、法人和其他組織“依照自己意愿找政府辦事”，與審批部門“依法依規提供辦理服務”有機結合。這種“依申請許可”的辦理行為，既是公權力的專屬職責，又是社會化的普遍服務。近年來，從中央到地方均在重新審視政務服務中心的定位、職能和作用，尋求利用信息化重構政務服務的管理體制、服務方式、運作機制，“互聯網+政務服務”開啟了政務服務治理的全面升級。

一、政務服務改革的核心成就

政府的核心價值在于為社會提供政務服務和公共產品，成為行政學共識的政務服務則是從政務服務中心的誕生開啟的。作為一項“起自基層”的政府改革，政務服務中心經過近20年的發展，已蔚為大觀。目前，全國近乎所有的市、縣（區）、鎮（街道）政府，1/3的省級政府設立了政務服務機構；“一站式”政務服務模式在促進政府自身改革、改善政府運行機制、提升行政效能，以及讓人民群眾享有規范、透明、尊重、便捷的政務服務，提升政府公信力等方面都取得了巨大成就，主要體現在以下三個關鍵方面：

（一）確立了行政審批的服務導向

建立政務服務中心的出發點，是為了方便群眾辦事，它所確立的“權利”、“義務”觀念，是對“權力”、“官本位”意識的顛覆；公開透明、行為規范和可評價可追溯的政務服務形態，是對暗箱封閉、隨性任意和缺乏制約監管的行政審批方式的根本改變。政務服務中心的窗口組織、辦理方式和業務運作安排，以申請人為導向作為基本準繩，“把便利留給群眾”體現于具體行政審批活動之中。對以民為本理念的不懈追求，以及所確立的服務政府的行政文化，為政務服務中心準確自身定位、持續發展注入了強大的內在生命力。

（二）推動了管理創新和機制優化

政務服務中心是行政審批制度改革的產物，又有力有效地推動了政府相關改革。集中審批辦理、審批服務、審批監管的運作模式，一定程度上克服了行政審批信息的不對稱性，使事項精簡更具有針對性、合理性；打破條塊分割的部門壁壘，實施了行政審批跨部門流程優化，提升了政府的系統效能；將行政層級的橫向平臺整合與縱向體系建設相結合，著力打造對外辦理的無縫隙服務；推行行政審批和政務服務標準化，建立起事項統一、要求同質、結果一致無差異的政務服務；著眼于理順行政審批、行政監管與行政服務的關系，以相對集中行政許可權推進了行政管理體制改革。政務服務中心獨有的“以點帶面”的實施模式、資源匯聚的平臺整合、終端倒逼的創新機理，彌補了傳統體制下的條塊分割、楚河漢界的固有缺陷，又降低了體制改革、機構變革可能帶來的“震蕩”風險。

（三）改善了發展環境和政府形象

方便人民群眾辦事、改善投資發展軟環境、促進本地經濟社會發展、爭創區域競爭中的體制優勢，是政務服務中心的核心使命，也是各級黨委政府重視和強力推進的重要原因。“只進一家門，辦妥所有事”的運作模式，面對面的窗口式辦理體現的平等尊重的行政文化，行政審批事項要素、辦事環節、許可結果的公開透明可預期，圍繞行政效率的材料精簡、環節減少、流程優化，都大大改善了行政審批相對人對政府的信任度、認可度。比如政務服務中心在促進招商引資、重點企業或重大項目盡快落地建設等方面推出了諸多針對性的服務舉措，這種集合式的創新和服務供給，是審批部門分散辦公、各自受理狀態下做不到的，是“一站式”集中審批成為增強地方競爭力的重要實現。

“一站式”政務服務在實踐層面確立了必要性、合法性，使政務服務中心以其巨大的工具理性和現實的價值理性在相互融合中得到升華，帶動了政府的系列變革和持續創新。但是，脫胎于管控體制、權力導向的政務服務中心，有著自身發展難以克服，或者說存在著限制其效能充分發揮的諸多預設束縛。

二、政務服務中心的外部困境

政務服務中心遇到的最大困境，是要提高行政審批的整體效率、服務品質，就必需得到審批部門的支持配合；但是，改變現狀的具體實踐使它時常站在了審批部門的“對立面”，矛盾和沖突就自然產生了。

（一）條塊分割造成的束縛

中央集權下的層級管理、條塊分割與官僚體制結合所形成的權力部門所有、部門權力個人行使的格局，與政務服務中心打破部門業務邊界的橫向平臺整合在先，以平臺為基點的縱向貫通在后，實現協同運作的整體政府目標之間存在著較明顯的沖突。相對于行政職能“上下對口”的管理體制，無主管“婆婆”的以申請人為導向、克服碎片化的一體化運作模式，對審批部門權力任性所形成的抑制，使不少地方的政務服務中心作為政府機構中的“另類”存在，這也決定了既有體制對它保持高度的警覺。

（二）機構小職能弱的困擾

初創時的政務服務中心，僅是匯聚審批部門服務窗口的場所。在滿足申請人不斷升級的服務需求，發揮政府改革的推手、整治機關作風的抓手作用過程中，政務服務中心起到了其他行政機關不具備的作用，強大的聚合功能、整合能力使其朝著職能化、實體化方向不斷推進。然而，全面提升行政效能、促進政府職能轉變、推進服務型政府建設的創新使命，與政務服務中心在行政管理體制中的機構狀況、實際地位，以及對政務服務資源的組織協調和統籌能力之間，有著巨大的落差，“小馬拉大車”的現象十分普遍。至今，不少地方政務服務中心的職能不匹配、機構不合理、體制未理順、編制無保障的問題仍然存在。

（三）欠缺法律制度的支撐

作為一種自下而上的管理創新、體制創設和服務創造，政務服務中心創立初期存在行政職能、管理體制上的抵牾，政策指導不明確，法律保障也不充分。任何政府改革創新都不可能不受制于現實的制度土壤、體制環境和行政文化，政府內部對政務服務中心能夠取得什么樣的改革成效缺乏共識，有的認為集中審批是形式主義，政務服務的創新舉措得不到有力支持、甚至難以開展；以職權法定、依法行政的視角對集中審批合法性的置疑，在學術界同樣普遍。《行政許可法》頒布后，政務服務中心依據該法第二十六條“聯合辦理、集中辦理”的表述中尋找并不很確鑿的法律依據，加以擴展闡釋。即使中央文件一再強化政務服務中心的地位、作用，但欠缺法律支撐保障仍困擾著政務服務中心。

上述情況表明，政務服務中心在與傳統權力觀念的沖突中，在傳統管理體制的夾縫中，甚至可以說在一些行政機關的擠兌中，以及不被“放心”和“自證價值”的生存處境中，決定了它必然要遵循以申請人為導向的外部倒逼路徑，積極進取，對革除弊端、自我完善和創新發展懷有強烈的內在沖動；也決定了政務服務中心會不斷嘗試一切新的服務手段和業務工具，如對信息化技術的高度重視并積極地去主動適應和深化應用。

三、電子政務與政務服務的融合

政務服務中心與信息化在邏輯上具有高度的契合性，比如都需要橫向的整合、縱向的貫通，都強調集約、互聯、協同。共同的邏輯屬性，互補的功能屬性，決定了二者的結合，必然整合為新的基于統一、整體、系統的政務服務運作機制。借助電子政務既有的發展基礎，政務服務中心的匯聚、整合、擴散效應全面提升，通過數據共用、信息互用和結果共享，擴展業務邊界和服務功能；另一方面從辦公自動化走出的對技術導向“孤掌難鳴”的電子政務而言，則找到了一個符合信息技術發展方向的依托平臺和應用載體。

（一）電子監察績效評估的引入

早期的電子監察是附著政務服務中心建立的對行政審批的時效監管，雖功能簡單但對提高審批效率促進很大，特別是借助紀檢監察的職權突破了審批部門之間的行政壁壘、打通了異構的信息系統。隨著統一的行政審批業務平臺的建立，在線審批、流程優化和信息共享等受到重視，政務服務中心普遍建立了本級政府的行政審批事項管理系統和證照數據庫，對行政審批的監管由對關鍵節點和許可結果的時限監督，拓展為基于行政審批業務完成情況的全過程監管，以及工作人員與申請人互動情況、政務服務社會評價的績效評估，由靜態到動態、由節點到過程、由態度到行為的政府自我監管效能大為提高。

（二）跨部門協同的全流程辦理

整體大于具體、系統高于個別，申請人如何“到一處”、“找一門”順暢地辦成“所有事”，一直是政務服務中心進行行政審批簡化優化、政務服務創新提升的基本目標。為此，各地政務服務中心普遍將“全事項管理、全流程優化、全過程共享”作為信息化技術應用的核心要求，力求借助信息化技術打通體制壁壘、業務梗阻、信息閉塞，按照審批事項關聯性、業務協同性和服務品質化的目標，實現對跨部門業務協同辦理的平臺支撐、系統支持，行政審批的一體化、政務服務的整體化程度大大提升。

（三）網上網下一致的服務平臺

政務服務中心利用互聯網的超時空及靈活性、便利性特點，打破審批部門、行政層級、管理區域的權力分割，按照不同政務主題優化組合網上審批事項和業務辦理，建立了線下與線上相結合、可選擇的政務服務模式。基于應用辦事的網上辦事大廳整合了“不及時、不準確、不回應、不實用”的政府部門網站，建立了協同服務、關聯服務和跨部門服務的統一網上申請入口，通過交叉認證、單點登錄和統一事項編碼、統一申報流水號管理等，開展在線審核、一網通辦，推行了“信任在先、審核在后”的審批創新。

信息化技術在政務服務中心的廣泛應用，是“一站式”政務服務的重要轉型，它在提高審批效能、改善政務服務的同時，由于貫徹了整體性的要求，改變了行政機關之間的審批業務承接關系，由畫地為牢狀態結為更為緊密的有機體，進一步鼓勵政務服務中心沿著集合受理、集約辦公和集成服務的道路向前推進。政務服務與電子政務的深度融合，超越了簡單的“政府上網”，既促進了政府的自身治理，也促進了職能轉變，其成效和影響當然不會僅局限于政府內部。

四、政務服務管理模式的對比分析

“管人與管事分離”的二元治理模式，一直以來是制約政務服務中心進一步提升管理水平、服務效能的主要障礙，也是被詬病的管理缺陷。為了克服作為服務平臺的主體缺失，政務服務中心先后采取了強化內部規范管理、推進行政審批制度改革、公開審批辦事全要素、建立政務服務標準、重構跨部門業務流程、審批事項與證照批復統一數據應用等舉措，集中整合的范疇持續拓展、程度不斷加深，收到了十分顯著的成效。為突破“二元結構”為核心的體制束縛，政務服務中心實施了三種管理模式的創新：

（一）部門業務的集合模式

為解決服務窗口業務辦理能力不足、強化對服務現場的管理，政務服務中心推行了“兩集中兩到位”改革，也就是審批部門內部的行政許可權集中制度。做法是將部門的審批業務劃歸一個內設機構統一行使，通常是設立行政審批辦公室；行政審批辦公室整體進駐政務服務中心，審批部門對行政審批辦公室負責人（即服務窗口“首席代表”）授權到位，行政審批事項在政務服務中心辦理到位。“兩集中兩到位”沒有解決政務服務中心“二元結構”主體缺失的管理困境，但推進了政務服務中心“由虛轉實”，提升了集中服務的治理效力，大大提高了行政審批的效率，得到廣泛實施。重要的是，作為衡量政務服務中心發展階段的核心標準，集合模式還為其他行政管理創新奠定了基礎。比如哈爾濱市就在此基礎上“搬神撤廟”，實施了以優化處室配置、創新管理體制為核心的“大處室”改革，力求破解制約行政效能的“中梗阻”問題。

（二）政府職能的歸并模式

歸并政府職能，是指將原分屬于不同審批部門的審批職能、審批業務與審批事項，或還與政務公開、電子政務、電子監察等職能，歸并整合至新設立的行政審批局。行政審批局被形象地稱為“一顆印章管審批”，是對本級政府行政審批權所做的橫向職能歸并、實體構建，之前的審批部門不再承擔原有的審批職能，重點是履行好政策制定、監管職責和延伸服務。專司行政審批的職能機構創設改革起自成都市武侯區，天津市濱海新區著眼于政府整體改革和職能轉變，推行了“十個一”①的系列改革，產生更加廣泛的示范效應。在2015年5月，中央編辦、國務院法制辦在天津召開了全國推進相對集中行政許可權改革試點會議，要求各地借鑒并推進這項改革，之后又擴大了試點地區。“一顆印章管審批”在原有行政審批制度改革模式邊際效益持續遞減的背景下，另辟蹊徑，將改革的重點放在了行政職權的重構上，在優化政務服務的同時，推動了行政體制改革，帶動了政府管制方式、治理能力和治理體系的系列變革。

上述兩類政務服務的治理創新，都可以稱為相對集中行政許可權，但二者在“相對集中”調整的程度、改變的范疇和產生的影響上，是有本質區別的。由于政府職能的歸并模式推進阻力相對較大、需要系統構建，或許有些地方政府沒有認識到“一顆印章管審批”是以小博大的系統性政府改革，即這項起自行政審批權的改革對行政體制改革、政府職能轉變的重大意義。于是，一些地方“便宜行事”，采取了不觸及職權轉移、體制變革的“進一步退半步”的政務服務方式創新，重點是圍繞如何優化服務、提升公眾的獲得感，以廣東為代表的受審分離的內部代辦模式即是如此。

（三）受審分離的代辦模式

受審分離代辦模式的最大特點在于不觸及職權轉移、體制調整，它采取的是“統—分—統”的“前臺分類集中受理、后臺分工各自辦理”業務運作。主要做法是：有統一的業務受理信息系統，與部門審批系統進行數據交換②，實行“一個口進”；對個人辦事、企業辦事、基本建設等按服務主題細分，實行“一窗通辦”；窗口收件人員全部為政務服務機構的工作人員，審批部門在后臺協辦，做到前臺“一口受理”；審批部門只承辦窗口轉交的許可申請，在后臺“分別審核”；行政審批的權責關系不變，但審批部門可委托窗口對只須形式性審查的事項直接辦理，提高即辦率。此種模式下，政務服務中心對審批部門的辦理時限和許可結果統一監管，避免“體外循環”，維護了“一站式”組織形態、受理形式和信息系統的統一。通過另設服務界面和受理平臺的方式，在改善申請人辦事體驗與照顧現行管理體制之間，達成了對既有權力配置格局妥協下的新平衡。該模式較有說服力的提法是“把簡單留給群眾，把復雜留給政府；把簡單留給審批部門，把復雜留給技術”，并以“容易接受的穩健方式”在佛山等地取得成效，之后進一步總結為“一門式一網式”模式在廣東等地得到推廣。

（四）集約模式的差異比較

“兩集中兩到位”增強了政務服務中心的運作效能，為職能歸并或業務幫辦模式做了組織、管理和業務上的準備。職能歸并是“體制+制度+職能”的改革，將政務服務方式創新與管理體制變革在職能轉變層面實現了有機結合，著力解決行政職能交叉行使、重疊管理的問題，削弱了原審批部門的職權；幫辦模式是“技術+方式+制度”的創新，更為注重服務界面的打造，將簡化、方便企業和自然人辦事作為核心。“一門式一網式”下政務服務中心要“代”審批部門受理材料，既不“剝奪”審批部門的實質權力，還緩解了這些單位編制不足、人手不夠以及窗口留不住公務員的問題，舒緩了直接服務申請人的工作作風壓力，自然比行政審批局更容易被接受。行政審批局使原本分屬不同組織體系的信息系統要實現的數據開放、互聯、共享以及流程再造等變得相對簡易，必然能夠做到“一網式”；“前臺受理、后臺分辦”是機構與職能統一下的內部業務分工，且出于廉政要求更強調“接辦分開”。“一門式一網式”在打造許可申請統一受理界面、運作平臺的同時，需要密切分屬不同部門、受審分離的前后臺協作，策略上的便宜實施使“一網式”實現過程中遇到的問題和困難要更多，必須依靠技術突破、業務變通和人員增加來實現，這將是長期的改革痛點。

無論政務服務中心實施何種管理模式，就總體趨勢而言，都是在加強政務服務的集中范疇、提升政務服務的集約程度、促使政務服務走向更為緊密的服務集成，于是互聯網、大數據被引入政務服務治理當屬必然。

五、基于互聯網的政務服務治理策略

2015年3月，李克強總理在全國人大九屆三次會議上所做的《政府工作報告》中提出，要制定“互聯網+”行動計劃，之后國務院密集出臺了“放管服”和推進“互聯網+政務服務”的政策文件。在互聯網浪潮中，政府應該更加充分地運用信息化技術，將內部治理與外部服務有機結合：建設資源共享、業務協同的“一體化”運作，為公眾提供最為簡便的“一網式”服務，開放政務服務數據、實現社會化應用，打造智慧政府。

（一）無縫隙服務的整體政府

整體政府是要解決政府運作中的碎片化、條塊化、本位化的問題。按照“大政務大服務”的思路，采取合并同類項的方式歸并政務資源，深化大部門制改革，將體制完善與機制優化有機銜接，使行政運作簡易化、明晰化；建立多級政府貫通的虛實結合的政務服務平臺，并以此帶動其他相關改革，提升政府整體效能。推行行政審批的“一表式”申請，將線下服務與線上辦理、“一窗式”受理與“一屏式”提供有機結合，配套建立布局合理的自助服務終端，打通本行政區域的轄制、層級和權屬界線，為行政審批相對人提供服務無界限、受理無縫隙、標準無差異的均等化“一門式”政務服務，以公眾的獲得感優化政府形象、營造優良的施政環境。有了統一的跨部門平臺、數據庫和通用系統的支持，行政審批的信息共享、結果互認和協同運作就有了保障，對自然人事務就可形成“網上大廳辦事為主、自助終端辦事為輔、實體大廳辦事為補”的服務格局，體現整體政府要求的互聯網政務服務就呼之欲出。

（二）全覆蓋的虛擬私人空間

按自然人、法人和其他組織分類，為行政相對人建立專屬的虛擬私人空間，標志著電子政務由信息技術推廣和辦公自動化的普及階段，經過監管手段和業務拓展的推進階段，進入到了滿足公眾需求的引導階段。如果說電子政務之前是以公務員為核心，進入服務引導階段，就要把電子政務的重點轉為服務社會，即要使公眾成為電子化的政務服務的使用主體，這首先是觀念和思維模式的轉變。以居民身份證號、組織機構代碼作為唯一身份識別和信息索引，輔以手機識別，推行網上辦事實名制，解決身份認證、關系信任和網上申報三大問題；對“市民”和“企業”兩類主體，通過信息邏輯關聯和數據沉淀集中自動獲取與自己相關的數據信息，基于互聯網“我的空間”集合主體資料、辦事結果、誠信信息、政策動態、材料資源、關聯定制等“私人數據資產”，建立“我”與其他社會主體可信賴的網絡契約。對數據庫中的信息項，審批部門在辦理業務中可以自動提取、智能推送，申請人無需重復舉證，所謂“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”。互聯網下的政務服務虛擬與現實融為一體，正變得愈加真實、可感有溫度。

（三）政務數據的社會化應用

行政審批是經濟社會發展的晴雨表，是公共管理狀況最為集中的體現。政務服務數據是審批部門與申請人依法互動形成的政府數據，既具有涉及面廣、個體廣泛、內容豐富的特征，又具有指向清晰、針對性強和數據視角多元、便于分類整理的特點，社會化應用的前景極佳①。要以社會公眾為導向，將規范內部管理與優化對外服務相結合，將促進政府職能轉變與促進社會主體多元參與相結合，將提升行政效能與追求善治目標相結合，在實施政務服務數據開放中提升政府的治理能力。政務服務數據開放必須堅持公益性原則，但也要區分不同類型數據的不同特征，避免無差別數據開放導致的信息失控。為保障數據開放的社會化應用效果，要依據政務服務數據資源的目錄體系采取分級開放的策略，防止政務服務數據的泛化提供和濫化使用，確保數據開放的應用質量和社會效益。為此，政務服務數據資源的開放應整體組織、系統實施，適度加工以提高數據質量和可應用性，“一站式”政務服務中心需要承擔起相應的主體責任。

政府改革切入點和方式的選擇，與職能轉變的目標、體制機制的創新彼此相關、互相作用，需要有機統籌。政務服務治理變革涉及政府公共管理的核心職能，關系政府與社會公眾界面的功能重塑和提升，對政府其他改革會產生巨大的牽引作用，屬于國家治理體系和治理能力建設中的關鍵性改革。鑒于政務服務的專屬性和公共性，政務服務中心的集成性和創新性，互聯網的開放性和聯結性，三者在實踐層面的融合推進，將促成新的政府改革大格局的形成，順應了現代政府的發展趨勢，即在實踐層面回答建設一個什么樣的政府問題。

The Pattern of Government Service Management and the Choice of Governance

Ai Lin， Wang Gang

（China University of Political science and Law， Jilin University， Changchun 130012；

the peoples Government of Shenzhen， Shenzhen 518023）

Abstract：The character of the administration service center has decided that the innovation of management， operation and services are governmental levels， which possesses the characteristic of integrity， systematicness and relevancy. Therefore， it will overcome the administrative approval system， turn to be the most valuable part of the transformation of government functions and structural reform of administration. With the widespread use of information technology for administrative service in centralized management， department operation and client orientation， the changes on the system and the mechanism of the administration service center are being accelerated. It is aimed to identify the operation mechanisms and determined strategies for different governing models based on the internet.

Keywords：Administration service， E-gov， Management Innovation， Mode Orientation