東西部城市差別化土地政策討論

馬長發+葉劍平

[摘要] 本文基于公平視角考察東西部建設用地資源配置中的公平問題。當前看似公平的土地政策實際對西部不公平，東、西部地區發展起點不公平的后期連鎖效應，也很易導致其在發展過程和結果上的不公平。應基于差別原則，對西部地區實行更具政策梯度和實質優惠的差別化土地政策；基于機會的公正平等原則，維護過程實際公平，按最佳城市規模采取城市發展用地中的分級限制政策。

[關鍵詞] 羅爾斯公平理論 城市土地利用 政策

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0034-04

我國30多年來經濟快速發展實際是以土地大量投入為支撐的，隨著土地資源的稀缺性日益顯化，區域間和城市間爭取建設用地擴張的競爭愈演愈烈。當前的“城鄉建設用地增減掛鉤”，很大程度上依然表現為效率第一，公平被忽視，農民的權益被輕易剝奪。計劃內指標和城鄉增減掛鉤指標作為城市建設用地的兩個主要來源在今后如何操作，如何在區域間和城市間比較公平地實現土地資源的分配，達到“效率與公平兼顧”，下一步城鄉建設用地增減掛鉤該怎么走，需要一些新的認識。

一、公平視角下的土地資源配置

城市化中土地資源配置的公平分配是以起點公平、機會公平及過程公平為基礎和前提的，否則，分配就將是缺乏效率的，或者將是不可持續的。1994年中央政府實行分稅制以來，各地方城市成為經濟發展的競爭主體，土地資本化成為城市化發展的杠桿，對土地資源的占有和支配成為影響城市發展至關重要的因素。城市發展必然存在競爭，而城市主體之間“競爭能力”的非合理差異是影響城市間競爭“起點公平”的主要因素，而由城市主體之間“資源占有量”存在非合理差異決定了城市競爭的非合理差異。因此，城市之間存在競爭起點不公平的根本原因就在于城市主體之間“資源占有量”的非合理差異。

城市競爭主體的“理性”選擇是追求利益最大化，為了獲得競爭優勢，各城市主體會采取各種不公平競爭的行為。因此，保證競爭過程的公平，是實現區域公平發展的核心。而中國的東部發達地區和中西部欠發達地區目前正處在這樣一個狀態。在上世紀80年代，東部地區，尤其是特區，在土地、稅收等方面得到了優惠，我國東西部的城市用地在競爭起點上存在著顯著的“資源占有量”的非合理差異。區域和城市競爭中的競爭起點不公平是一個既成事實，我們應做的是基于在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益（差別原則），并遵循依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放（機會的公正平等原則），提供盡可能完善的差別化的土地、戶籍、財稅、金融等制度政策，以矯正各區域和城市主體之間在競爭起點上的各種“資源占有量”的非合理差異導致的持續影響，以程序的公正盡可能的引向資源配置的結果公平。

二、看似公平的土地政策實際對西部不公平

1. 發達地區以財政補貼政策打破了現有土地供給政策的實際公平

在當前我國政績考核機制、財稅體制、非市場化低價征地、以及地方政府競爭策略選擇背景下，地方政府選擇外延式擴張模式的經濟收益和政治收益都明顯高于內涵式擴張模式，經濟增長中技術進步、制度變遷等要素對生產率的提高更多表現在增量土地上，因此，在經濟增長方式未獲得轉變前提下，未來較長時間內，無論東中西部都將保持對土地要素的高需求。

基于“理性人”選擇，在國家統一的看似公平的土地出讓政策和標準下，各區域為了取得相對的競爭優勢會采取各種不公平競爭的行為。例如，當前土地“招拍掛”政策和“工業用地統一最低標準”等政策考慮了欠發達地區的經濟水平，看似公平，但在執行過程中卻因規則變異而失效。因為研究發現：東部地區對開發區新增工業用地的補貼最多，中部次之，西部最少。東部地區利用自身已有的財政優勢采取地方政府補貼，依然能夠實行比中西部更優惠的招商引資供地政策。東部發達地區因為區位優勢，先發優勢，財力補貼優勢而采取的不公平競爭的行為會嚴重破壞土地市場秩序，甚至使土地秩序徹底失效。這些不公平競爭的行為會嚴重破壞土地市場秩序，甚至使土地秩序徹底失效，進一步加劇不平衡發展過程。

2. 東部可以更高的“土地級差收益”獲得更多發展機會，中西部落后地區處于發展受阻

現在發展最快的，是直轄市、省會城市、計劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市。先發展起來的大城市以更高的“土地級差收益”獲得更多發展機會，小城鎮本身級差地租收益低，無法與大城市“競爭”而造成發展受阻，因此，在競爭起點上居于優勢地位的大城市在以后競爭過程中繼續保持獲得機會的優勢，中小城市和小城鎮處于發展困境。而我國“三大增長極”都位于東部，大中城市也多位于東部，這種現狀導致在同樣嚴厲的土地政策下，東部可以更高的“土地級差收益”獲得更多城鄉建設用地置換的機會，而落后地區本身級差地租收益低，無法與發達地區“競爭”而處于發展困境。

3. 西部為東部承擔外部成本

城市化對耕地的前期占用和破壞，及后期保護和限制是普遍規律，但不同區域和城市作為資源分享的主體，其分享土地資源的權利和機會應該是平等的。東部發達地區和欠發達地區的發達城市在改革初期都經歷了大規模的廉價征用農地，低價，甚至負地價提供工業用地招商引資的階段。東部早期為人詬病的“村村點火，戶戶冒煙”雖然有諸如環境生態等弊端，但卻利用改革初期寬松的政策環境為城市發展極大降低了土地非農化的成本，為城市的發展打下了良好的規模基礎，而后發展的區域或者之前“聽話”的城市在后來的發展中卻遇到了更嚴的土地管控和更高的擴張成本。東部發達地區在早期率先發展中通過“土地換資本，空間換發展”策略獲得低成本高速擴張，造成的耕地緊張，環境污染等問題卻要中西部地區同樣承擔“全世界最嚴格的耕地保護政策”。西部為東部發達地區承擔外部成本，在一定程度上是“東部生病，西部吃藥”。更需關注的是西部正處在工業化和城市化起步發展期，同樣嚴厲的土地政策是“砍了東部的尾巴，斬了西部的頭”。這種部分地區和城市先期非理性占地，后期所有地區和城市共擔責任的事實，本質是前期公共管理政策的失誤所致，是一種基于城市和區域發展的起點不公平，其后期連鎖效應也很易導致城市和區域在發展過程和結果上的不公平。

4. 主體功能區規劃可能存在的缺陷

資料顯示我國22個限制開發地區，西部占了17個。主體功能區劃分標準有欠嚴謹。和主體功能區戰略配套的各種投資政策、財政政策、產業政策、環境政策、地方政府考評體系等等方面存在不完善，這種現狀勢必導致我國主體功能區戰略不僅在短時間內不會縮小我國的區域發展差距。相反，在相關配套政策不到位情況下，隨著主體功能區戰略的推進，我國區域間的差距將會擴大，而不是縮小。

主體功能區戰略的確定很大程度上依據所謂因地制宜原則，其理論依據遵循靜態比較優勢理論，研究發現，改革開放30多年來西部只有資源密集型行業的比較優勢得到了強化，基于傳統比較優勢理論的固有缺陷容易導致產業結構的“低端鎖定”。根據對西部欠發達典型區新疆的研究發現，新疆資源優勢未能有效轉換為競爭優勢，“比較優勢陷阱”凸顯，資源詛咒特征明顯，甚至處于資源詛咒嚴重區。在這種現狀背景下，由于主體功能區的核心邏輯是對外生條件和歷史事件的絕對遵從，相比發達地區，主體功能區戰略對落后地區具有更大限制作用，其“東西互動，優勢互補”策略會不會加劇西部的資源依賴，加劇“資源詛咒”，也值得思考。

三、基于公平理論的解釋

實際上，在改革開放初期，我國的西部大部分落后地區與沿海發達地區的經濟發展和生活水平差距并不明顯，但是在改革開放之后，尤其是1992年開始實行市場經濟之后，東西部差距加速形成并不斷擴大。西部地區落后的原因，一方面遵循西方經濟理論所闡述的一般機理，另一方面也具有其特殊性，這是西方經濟學的某一種理論所無法完整解釋的。而根據公平理論則可以得到可能的解釋：競爭起點不公平將持續影響過程不公平，并導致結果不公平。東西部城市發展競爭中，如果在競爭起點上存在明顯的“資源占有量的非合理差異”并進一步引起競爭力差異，隨之而來的過程中，這種“不公平效應”將會被持續并放大，必然會導致“不公平的結果”。而這一“不公平的結果”進而又會在新的一輪競爭中成為新的“不公平的競爭起點”，進入下一輪不公平競爭的循環。

如果能保持過程公平，東西部城市在競爭起點上雖然存在“初始條件的差異”，但有可能在競爭過程中通過自身努力縮小差距，但是，在起點上居于優勢地位的競爭主體在很大程度上影響甚至決定競爭過程中的規則，其目的是在競爭過程中也保持競爭優勢，這種形態的競爭常常“貌似公平，實質上卻不公平”，最終導致非公平的競爭結果。因此，在競爭起點上居于優勢地位的城市競爭主體在競爭過程中繼續保持獲得機會的優勢，后發的地區和城市處于發展困境。欠發達地區欲享受東部地區在改革開放之初的優勢政策資源幾無可能。在東西部城市用地政策方面，由于起點競爭不公平可能導致的過程（規則）不公平，有必要進行相應矯正，以利于東西部區域均衡發展，和諧發展。

四、結論和建議

研究發現，當前“中國最嚴格的耕地政策”，“集約節約用地”等政策雖然有合理性和必要性，但對于處在工業化初、中級階段的西部經濟欠發達地區，形成了客觀上的制約作用，存在為先獲得發展的東部地區承擔外部成本的嫌疑。我國新的區域發展總體格局已全面形成“東部率先、中部崛起、東北振興、西部開發”的所謂“四大板塊”戰略，區域間的激烈競爭表現在對產業的競爭。但我國區域援助政策體系存在嚴重缺陷，以前是“一刀切”，現在是普惠制，普惠制使得政策泛化，重點不突出，四大板塊之間難以形成有效政策梯度，成為“都優惠就沒有優惠”。甚至有研究指出落后地區獲得的許多優惠是仿照東部的普及，并且西部的總體優惠水平還是低于東部，乃至不及“振興東北等老工業基地”的政策含金量高。

“公平分享”是改革發展成果分享的一個重大命題，公平化是可持續發展概念的核心內容之一。針對東西部城市用地政策中存在的不公平問題，本文提出建議：

一是基于差別原則，對落后地區實行差別化土地優惠政策。當前的工業用地出讓標準雖然是一種差別化地價的體現，追求“有保有壓、區別對待”，但是否能體現基于公平理論的“差別化補償原則”，尚有疑問。有必要對東西部土地政策落差進行時間上的縱向比較研究和現階段空間上的橫向比較研究，評價一下西部大開發的土地政策與東部早期和現階段相比到底是優勢還是劣勢，然后結合各區域產業比較優勢制訂東、中、西部合理落差的土地政策，形成促進產業向西部轉移的土地政策梯度，有利于東西部產業轉移。

二是基于機會的公正平等原則，維護過程實際公平。第一，對工業用地出讓加強監管。雖然中央政府嚴令工業用地出讓按統一標準進行，嚴格禁止財政補貼行為，但實際上由于信息不對稱，中央政府甚至難以做好對地方政府違法用地的有效監控，對地方政府的變相補貼行為的監管將更難奏效，一方面，應該采取措施加強監管，維護土地參與宏觀調控后發達地區和欠發達地區土地政策的實際過程公平。另一方面，當前工業用地出讓標準是否真實合理地反映了各地區之間經濟差距，這個差距是否能夠體現對落后地區合理的的差別化補償有待重新考量。本文認為基于差別原則，對西部“老少邊窮地區”應該給予更優惠土地政策，甚至零地價政策，要保證土地政策競爭過程中的實質公平，并有利于土地政策梯度的形成。第二，按最佳城市規模采取城市發展用地中的分級限制政策。東部發達地區也有欠發達區域，西部落后地區也有發達區域，無論東中西部，對發達區域和大城市應該提高土地要素價格，提高城市擴張成本，促進產業升級和經濟增長方式轉變；對落后區域，中小城市和小城鎮采取鼓勵和支持性用地政策，有利于促進城市升級、區域均衡發展和提高當地人民生活水平。建議按最佳城市規模采取城市發展用地中的分級限制政策，據研究，城市最佳人口規模100～400萬人口①，按人均100平方米建設用地標準計算②，最佳城市用地規模為100～400平方公里，建議在計劃內指標和城鄉建設用地增減掛鉤政策執行中都對達到或超過最佳城市用地規模的城市采取分級限制，逐級嚴厲的限制用地措施，并利用土地級差收益規律引導改善城市空間和規模布局，引導產業布局朝這些地方轉移，為大中小合理搭配，和諧發展的城鎮體系服務。

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Discussion on Differentiated Urban Land Utilization Policy in the Eastern and Western China

Ma Changfa1， Ye Jianping2

（1.School of Statistics and Information， Xinjiang University of Finance and Economics，

Xinjiang Social and Economic Statistics Research Center， Xinjiang Urumqi 830012， China； 2.School of Public Administration， Renmin University of China， Beijing 100872）

Abstract： This paper is to research the fairness in resource allocation of land for construction of the eastern and western based on the Rolls-equity theory， and put forward appropriate policy recommendations. The results indicate that the current land policy seems to be fair，but the actual to the west is not fair， not fair starting point for development of late-stage knock-on effect in eastern and western regions is also very easily lead to unfair in the development process and results. Conclusion： Based on the difference principle， to apply differential land policy for western areas； based on the principle of fair equality of opportunity， to maintain the process of actual fair and take city development land grading policy according to the optimal city size.

Keywords： Rawls Equity Theory； Urban Land Utilization； Policy