京津冀協同發展土地開發利用對策

[摘要]《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》，對全國的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模三項主要指標進行了相應調整，京津冀三地這三項土地主要指標也面臨不同方向和程度的調整。應從京津冀協同發展的功能定位、空間布局、重點領域、重要功能區、土地市場化交易機制等方面，逐步建立健全有利于京津冀協同發展的土地開發利用對策措施。

[關鍵詞] 京津冀協同發展 耕地保有量 基本農田保護面積 建設用地總規模

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0046-05

2016年6月，國務院批復國土資源部印發《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）調整方案》[國土資發〔2016〕67號]。此次調整主要是根據第二次全國土地調查成果，針對各地出現的建設用地指標提前告罄、基本農田標準不一、質量下降等現實問題，進一步提高土地集約開發利用水平，維護土地利用總體規劃的嚴肅性和可操作性，為“十三五”經濟社會發展提供合理的土地資源保障。全國各地土地開發利用將面臨相應的調整和應對，京津冀三地的耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地總規模分別出現不同的調整，這一調整既反映了京津冀三地各自現有土地資源的賦存特征和開發利用現狀，也充分考慮了京津冀協同發展帶來的土地開發利用需求變化，將會對京津冀三地的土地開發利用結構調整和布局優化提出新的要求。京津冀協同發展作為“十三五”國家重大區域戰略，需要盡快確立適應新變化的土地開發利用對策，加快形成科學合理的土地開發利用結構，不斷提高土地開發利用效率和效益。

一、《全國土地利用總體規劃綱要

（2006-2020年）》調整的重點

《綱要》調整主要表現為兩個方面內容：一是耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模三項土地指標的相應調整，主要是基于第二次土地調查結果、各地土地資源開發利用出現的問題，和未來的戰略定位提出的用地需求。二是對于土地開發利用的方向和重點進行了優化調整，主要是體現確保耕地和基本農田保護區的質量、加大生態保護和建設用地供給、提高城鄉建設用地的利用效益等戰略導向（表1）。

（一）調整的主要指標變化

關于耕地，堅守18億畝耕地保護紅線，確保實有耕地數量穩定、質量不下降，到2020年，全國耕地保有量為18.65億畝，比《綱要》原來確定的耕地保有量增加6000萬畝，增加3.3%。關于基本農田，按照基本農田數量和布局基本穩定、優質耕地優先保護的原則，到2020年，確保全國15.46億畝基本農田數量不減少、質量有提高，比《綱要》原來確定的基本農田保護面積減少1400萬畝，減少0.9%。關于建設用地，按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率的要求，到2020年，全國建設用地總規模為61079萬畝，比《綱要》原來確定的建設用地總規模增加5219萬畝，增加9.3%。在此基礎上，分別對全國31個省、市、自治區的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地總規模進行了相應的調整。

（二）調整的方向和重點變化

一是調整優化基本農田結構和布局。允許各地依據土地二次調查和耕地質量等別評定成果，將現狀基本農田中林地、草地等非耕地調出，不得將各類生態用地劃入基本農田；原則上25度以上坡耕地不作為基本農田，將城市周邊、道路沿線和平原壩區的優質耕地劃入基本農田，實現基本農田數量穩定、布局優化和質量提升（表2）。

二是加強生態保護和生態文明建設用地供給。以資源環境承載力評價為基礎，落實主體功能區規劃及其生態環境保護政策，加強生態環境保護相關專項規劃的協調銜接，確保原有生態用地不減少、新增生態用地能落地；嚴格保護水體、森林、山地、草原、荒地、灘涂等自然生態空間用地，建設用地安排要避讓生態廊道、城市綠帶、生態岸線、濕地等重要生態功能區。

三是合理保障重大基礎設施和重點產業用地。保障水利、交通、能源、通信、國防等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、脫貧攻堅等基本公共服務建設項目用地，合理提供具有發展潛力的戰略性新興產業、以及國家扶持的重點產業發展用地，嚴禁為產能嚴重過剩行業新增產能項目安排用地。

四是嚴格控制超大、特大城市用地規模。適應新型城鎮化戰略實施要求，合理安排大中小城市用地，進一步通過舊城改造、城市更新等方式挖掘存量土地利用潛力，京津冀、長三角、珠三角等區域逐年減少建設用地增量，促進串聯式、組團式、衛星城式城市群集約用地，防范和杜絕“攤大餅式”城市擴張。

五是大力提升農村建設用地集約化利用水平。適應城鄉統籌發展和新農村建設需要，加強農村土地綜合整治，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行土地整治、產權置換，促進農民住宅向集鎮、中心村集中，引導農村集體建設用地合理布局和高效利用。

二、京津冀三地面臨的

土地利用結構和布局調整

《綱要》調整方案中京津冀三地的土地指標變化各不相同，總體上考慮了三地各自的土地資源開發利用現狀特征，以及未來的發展定位和目標要求。

1. 北京市土地利用結構和布局調整

北京市耕地保有量和基本農田保護面積均大幅調減，分別下降48%和46%，建設用地總規模小幅調減，下降2.6%，表明“十三五”期間北京的土地利用結構面臨較大調整。基于北京市土地資源低山、丘陵較多、生產能力不高的現狀特點，不再過多賦予北京市承擔糧食生產和安全的任務，但同時調減的耕地和基本農田指標并沒有相應轉為建設用地指標的增加，而且建設用地總規模也進一步調減，意味著北京市仍將嚴格控制建設用地的增加，實行更加集約節約的用地模式。為了服務首都建設宜業宜居、美麗和諧的首善之區，北京市調減的耕地和基本農田將主要轉為園地、林地、草地等其他農業和生態用地。“十三五”期間，北京市郊區將提供更多的土地用來大力發展蔬菜、瓜果、花卉等都市農業，結合觀光農業、休閑農業等現代農業新業態，不斷增強供應首都人民綠色果蔬的職能。另外，北京市將大力實施退耕還林、退耕還草、退耕還濕等重大生態建設工程，林地、草地和濕地等占地面積大幅增加， 進一步強化首都的生態涵養功能，有力支撐首都的生態環境質量改善和生態文明建設。

2. 天津市土地利用結構和布局調整

天津市的耕地保有量和基本農田保護面積明顯調減，分別下降24%、20%，建設用地總規模小幅增加，增加9.3%，表明“十三五”天津市承載的糧食生產和安全職能明顯降低，但相比北京市仍然承擔重要的糧食生產任務。考慮到天津市建設北方經濟中心的發展目標，調減的耕地和基本農田將有少量轉為建設用地，保障天津市基礎設施、工礦開發、城鄉建設等建設用地的需求，但是總體上仍堅持集約節約用地的原則，嚴格控制建設用地的快速增長。與北京市相似的是，天津市調減的耕地和基本農田大部分將轉為園地、林地、草地等其他農業用地和生態用地，大力發展城郊現代農業和“菜籃子工程”，實施退耕還林、還草、還濕等生態工程，為天津市實施生態環境保護和綠色發展提供有力保障。

3. 河北省土地利用結構和布局調整

河北省耕地保有量和基本農田保護面積均小幅調減，分別下降3.9%、7.1%，建設用地總規模明顯調增，增加17.6%，表明“十三五”期間河北省作為全國的糧食主產區，仍然承擔重要的糧食生產和安全任務，但同時也考慮到河北省工業化和城鎮化所產生的建設用地需求壓力，以及京津冀協同發展中承接京津產業轉移帶來的用地需求，小幅調減了耕地和基本農田保護面積，明顯增加了建設用地總規模。調減的耕地和基本農田將會有部分轉為建設用地，滿足河北省城鄉建設所產生的用地需求，同時也會有部分轉為園地、林地、牧草地等其他農業用地和生態用地，促進城郊農業發展和生態環境保護。建設用地總規模的增長，一方面將會不可避免地占用部分耕地和基本農田，另外更多的是開發利用緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，挖掘未利用土地的潛力，特別是要嚴格控制甚至逐步減少農村建設用地的規模，有效提高建設用地的利用效益，促進河北省建設用地實現增量控制、存量優化、效益提升。

三、保障和促進京津冀協同發展的

土地開發利用對策

1. 緊扣京津冀區域整體戰略定位和三地各自功能定位，調整優化土地開發利用規模和結構

《京津冀協同發展規劃綱要》對于京津冀區域整體戰略定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”，要加大有利于城市群建設、改革引領、創新驅動、生態修復等戰略功能強化的土地資源配置，合理調整和保護耕地和基本農田，擴大林地、園地、草地等生態用地規模，嚴格控制和高效利用建設用地，加快開發未利用土地和低效土地，為京津冀協同發展提供堅實的土地支撐。對于北京市的功能定位是“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”，要強化行政、外交、文化、科技、教育等服務功能的土地保障，優先改造提升中心城區土地利用效益，重點疏解中低端高消耗產業、區域性物流基地、專業市場等第三產業，部分教育、醫療、培訓等社會公共服務，部分行政性、事業性服務機構和企業總部等四類非首都功能，提升疏解后騰退土地的開發利用業態和效益。對于天津市的功能定位是“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”，要加大先進制造、航運物流、金融創新等高端產業用地供給，統籌老城區改造和濱海新區發展的土地開發利用，嚴格不同類型土地的用途管制，加強圍填海土地、灘涂、岸線等特殊類型土地的開發管控和生態功能維護。對于河北省的功能定位是“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”，要為商貿物流、中高端制造業、新型城鎮化等發展提供用地支撐，滿足承接京津兩地部分產業和功能產生的用地需求，不斷強化作為糧食主產區和生態涵養區的土地資源保障。

2. 依托“一核、雙城、三軸、四區、多節點”空間布局，實行差別化土地開發利用方向和重點

《京津冀協同發展規劃綱要》明確提出“一核、雙城、三軸、四區、多節點”空間布局結構，“一核、雙城、多節點”指的是不同等級和規模的城市，要加大北京、天津兩個超大、特大城市的土地利用調整力度，有序推進耕地轉為園地、林地等城郊農業和生態用地，嚴格控制新增建設用地，加快老城區、舊廠房、廢棄產業園區、低效利用土地等城市更新改造，著力提升存量建設用地的利用效益；適度增加石家莊、唐山、保定、邯鄲、廊坊、秦皇島等不同城市的建設用地規模，土地增量控制和存量優化相結合，不斷優化城市生產、生活和生態用地結構。“三軸、四區”指的是從京津、京保石、京唐秦三個發展軸，以及中部核心功能區、東部濱海發展區、南部功能拓展區和西北部生態涵養區四個功能區，要加大建設用地供給向“三軸”的傾斜力度，保障“三軸”沿線產業、城鎮和人口集聚產生的用地需求。對于四個功能區實施差異化土地利用政策，中部核心功能區，重點在于存量土地的挖潛，強化生態服務和生活配套功能的土地保障，提高土地利用的經濟、社會和生態效益；東部濱海發展區和南部功能拓展區，重點在于保障建設用地合理有序供給，統籌分配用于基礎設施、工礦開發、城鄉建設等重點領域，加快承接京津兩市中心區的功能疏解和產業轉移，不斷完善吸引要素聚集的綜合配套功能；西北部生態涵養區，重點在于嚴格劃定和落實生態保護紅線，從嚴控制土地開發強度，穩步提高基本公共服務能力，保障區域生態涵養功能。

3. 瞄準交通、環保、產業三大重點協同領域，新增建設用地優先提供配套和保障

《綱要》調整后，京津冀三地建設用地總規模明顯增加，這為京津冀協同發展提供了重要的土地利用結構優化空間。交通一體化方面，保障城際鐵路、城市軌道、高速公路、國省道、縣鄉公路等新建和改擴建重點項目的用地，打通河北與京津兩地間的“斷頭路”，改造提升三地之間的“卡脖路”，加強京津冀三地的互聯互通，有效降低三地之間的物流成本，顯著提升三地間要素流動效率。生態環境保護方面，保障污水處理、中水回用、垃圾填埋、垃圾焚燒、污泥處置、循環經濟發展、環境產權交易等相關項目、設施和場所的用地需求，加強跨界水體斷面、城鄉結合部等重點區域的環境污染監控，推進環境污染治理聯防聯治，為實現京津冀綠色循環低碳發展提供有力保障。產業升級轉移方面，重點保障北京市高端服務業和部分高新技術產業的建設用地需求，加大天津市先進制造業、港口航運、金融等重點產業的用地供給，強化河北省承接京津兩地的商貿物流、裝備制造、科技轉化等產業的用地保障，加強京津冀三地間的產業關聯配套和分工協作，培育具有較強市場競爭力的現代產業體系。

4. 加快微中心、衛星城、城市副中心、新城新區等重要功能區建設，有效發揮土地集約高效利用的示范功能

著眼于京津冀協同發展的總體布局，選擇一些資源環境承載能力強、區位交通條件好、產業特色突出的城鎮、園區，規劃建設若干微中心，結合京津冀地區規劃建設的衛星城、城市副中心、新城新區等重要功能區，加快探索土地集約高效利用的新模式，有效發揮對京津冀其他區域的土地利用示范輻射作用。加大新增建設用地合理有序供給，科學確定新增建設用地的利用結構，明確不同類型建設用地的開發強度和利用效益，有效保障建設用地的利用效益。劃定城鎮和園區空間增長邊界，統籌安排生產和生活用地，按照宜業宜居的原則劃定功能分區，建設成為布局合理、產城融合的示范區。嚴格落實生態保護紅線功能，強化綠色循環低碳發展功能的用地保障，規劃建設靈活多樣的綠道綠廊、循環經濟園區、低碳社區、近零排放區、風道等新型綠色生態項目，推廣應用國際上綠色循環發展的先進技術和模式，打造一批集約緊湊、智能高效、精明增長的特色功能區。

5. 探索建立靈活高效的土地市場化交易機制，切實提高土地資源配置效益

加強京津冀三地土地利用規劃、城鄉規劃、城鎮體系規劃等融合銜接，促進土地交易、土地整理、土地儲備等市場的對接統一，實現土地資源配置合理高效。創新城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤、建設用地增加與吸納外來人口數量掛鉤的模式，積極穩妥地率先推進跨縣（市）“兩個掛鉤”的試點。協同推進京津冀三地農村集體建設用地入市進程，保持入市規模、節奏和價格的合理調控，促進城鄉建設用地實現同等入市、同權同價，加快建立城鄉統一的建設用地市場。嚴格落實耕地“先補后占”、“占一補一”的占補平衡政策，加強土地整理和復墾的統籌規劃和政策支持，率先探索跨省級行政區的耕地占補平衡，滿足京津冀三地差異化現實需求。鼓勵多種方式開展城鎮未利用地、廢棄地、低效利用土地的再開發，探索靈活的土地置換和指標獎補方式，吸引更多開發主體和資金進入。借鑒新加坡的“灰色地塊”、廣東的“三舊”改造、重慶的“地票”等國內外有效做法，結合京津冀三地產業布局和人口流動的調整，探索形式靈活的土地供給模式和配套保障機制，實現土地利用結構優化和利用效益提高。

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Countermeasures of Coordinated Development in Land Exploitation and

Utilization in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Gao Guoli

（Chinese Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： Three main land indicators， including cultivated land quantity， basic farmland protection area， total scale of the construction land， are adjusted correspondingly through adjustment of national comprehensive planning on land utilization （2016-2020）. The new adjustment will cause significant impact on land utilization in different provinces and require new land policy implementation in the 13th five-year plan， while it is obviously different in terms of changing direction and scope on the land indicators of cultivated land quantity， basic farmland protection area， total scale of the construction land in Beijing， Tianjin and Hebei province respectively. In order to promote coordinated development among Beijing， Tianjin and Hebei province， it is imperative to establish policy system on land utilization from aspects of function orientation， spatial distribution， main developing fields， key function zone， and land market mechanism.

Key words： Coordinated Development in Beijing-Tianjin-Hebei Region， Cultivated Land Quantity， Basic Farmland protection area， the Total Scale of the Construction Land