自貿區管理創新：境外經驗借鑒

[摘要]中國自貿區管理制度創新已取得顯著成效，但在管理模式、投資自由、貿易便利、金融開放、市場監管等方面與域外先進自貿區依然存在一定差距，應當汲取域外先進自貿區相關經驗，進一步豐富中國自貿區管理制度內容，實現管理制度結構優化升級，解決管理制度創新中的主要現實難題。

[關鍵詞] 中國自貿區 管理制度創新 政府職能轉變 境外經驗

[中圖分類號] F127.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0073-04

中國自貿區戰略任務是實現對外經貿自由化，消除減少貿易壁壘，反對國際貿易保護主義，然而，該目標的實現還需要具有與之相應的管理制度予以配合。過往在外資領域我國政府偏重事前監管，對外資市場準入有著非常嚴格的審批制度，從國家經濟安全角度雖有必要，但也在一定程度上消弱了外商投資中國的熱情，同時過于復雜的審核手續也無形中成為阻礙國際經貿自由的壁壘，這與中國自貿區所具有的自由、開放、平等等內在屬性不相適應。作為“試驗田”的中國自貿區，還承擔著以管理制度創新推進本國政府職能轉變的歷史重任，應進行有益管理制度創新，對外資準入由審批制改為備案制，嘗試放寬市場準入前監管，轉為事中事后監督，政府職能逐步由“管理型”轉變升級為“服務型”。

一、中國自貿區管理制度創新現狀

（一）國際貿易管理制度創新

1.“安全高效，區內自由”的海關監管模式。海關先后推出“先進區、后報關”、“批次進出、集中申報”、無紙通關附隨單證、集中匯總征稅等多項監管服務措施，大幅度提高了貨物通關效率、縮短了貨物通關時間、壓縮了貨物通關成本；檢驗檢疫部門陸續制定實施無紙化報檢、快速通檢、第三方檢驗結果采信、“十檢十放”分類監管、跨境電子商務備案等創新舉措，高速便捷的通檢模式為區內企業運營節省了大量時間成本和人力成本。

2. 跨部門綜合性服務平臺。通過“單一窗口”貿易公司一次性遞交相關交易信息和單證，利用統一平臺、網頁或地點進行申報，并對公司所遞交的所有信息進行一次性處理。“單一窗口”不僅更有助于口岸不同部門間協調配合，減少行政運行成本，更有利于減少貨物在關口的等待時間，降低貿易成本，提高通關效率。

3. 貨物分類監管和保稅改革。區內對保稅貨物、非保稅貨物、口岸貨物分類進行管理，在提高通關速度的同時合理把控風險。同時，在關稅方面，先后推出“展示交易保稅”、“融資租賃退稅”、“內銷選擇性征稅”等優惠措施。

（二）國際投資管理制度創新

1. 外資進入負面清單制度。通過負面清單制度對不符合國民待遇原則的市場準入特別管理措施公開加以列明，凡不在負面清單以內的投資領域均可享有與本國國內企業相同的市場準入待遇。

2. 國際投資備案管理。一方面，政府對于負面清單之外的外商投資由行政審批改為備案管理，政府由市場管理者逐步轉為市場監督者、服務者。另一方面，為支持鼓勵區內企業向外投資，在投資項目審核環節同樣采用備案管理，對于3億美元以下的投資項目一律進行備案且可不再遞交可行性研究報告，由自貿區管委會統一進行“一口受理”，一般5個工作日以內便可拿到項目許可證書。

3. 商事注冊登記認繳制。改革商事登記制度，將注冊資金由實繳制改為認繳制、由先證后照改為先照后證、推行簡易注銷程序、落實年度報告公示制度，一系列創新舉措相互聯系、相互配合使得外資區內注冊越加高效便利。

（三）事中事后監管制度創新

健全社會信用體系，完善信用信息記錄、公開、共享、披露制度以及社會信用獎懲機制，營建良好的社會誠信氛圍；建設監管信息共享服務平臺，聯動各部門間協作管理，為事中事后監管提供資訊支持；構建綜合執法體系，促成各管理部門協調合作與聯動執法，有力提升行政執法效率；實行企業經營異常名錄制度，對不誠信企業進行曝光和懲戒，營造良好社會企業自律環境；完善國家安全審查和反壟斷審查機制，通過國家安全審理與市場反壟斷調查降低市場化改革風險，保障國家利益與安全。

（四）文化產業管理制度創新

放寬文化產業經營許可范圍，實行文化產業負面清單制度，制定頒布了相應的實施細則，為自貿區內的文化產業經營與文化信息交流提供了相應的法制保障；簡化文化活動審批流程；提供知識產權法治保障，設立文化創意法律服務平臺、知識產權調解中心、知識產權快速維權中心、知識產權法庭、知識產權仲裁院（自貿區分院）等多種知識產權爭端解決機構，對包含文化產業在內的各類知識產權糾紛提供高效、經濟、便捷的多元化爭端解決服務。

二、境外先進自貿區管理制度經驗

（一）香港自由貿易港

1. 外資市場準入制度寬松。外資注冊程序便利，注冊登記僅需三個步驟，網上遞交申請一般一小時內回復結果，紙質申請一般四個工作日內給予官方回復；外資注冊條件寬松，有特殊限制僅需繳納很少的厘印稅，且無需驗資，實際到位資金數額也不設限定；外資管理市場化，除傳統法律制度“硬約束”外，香港自由貿易港還會通過同業公會或商會等民間團體進行行業自律管理；市場準入度較高，幾乎不存在絕對禁止從事的行業領域，對外資股比沒有進行絕對的限制，港內、港外投資者均可實現百分之百的公司控股。

2. 金融市場對外開放。投融資服務便利，資金匯兌和信息流通自由便捷；證券市場自由開放，外國公司或個人只需在港內開立證券賬戶即可隨時交易，國際投資者可自由買賣在本港公開發行的債券，境外借款人也可利用本地債券市場為其進行融資。

3. 海關監管制度便利。報關制度便利，典型的“先入關，后報關”的便利海關管理模式，為一些進出口貨物提供暫準進口服務，頒發暫準進口憑證；通關制度便利，通過電子途徑提前遞交副提單數據，省卻傳統印發紙質“禁止移離物品通知單”復雜現時程序。

（二）新加坡自貿區

1.“服務型”政府之典范。雙層級自貿區管理模式，由本國中央政府和自貿區內特定公司企業進行管理，中央政府發揮指引規劃作用，區內特定公司企業負責自貿區日常經營，是典型的雙層級自貿區管理模式；專設國際商業法庭，是新加坡最高等級司法審判機關的一部分，其判決具有最高效力，可最大程度上保障判決結果得到其他國家或地區的承認和認可。

2. 市場監管制度完善。新加坡自貿區對外自由開放的市場環境離不開本國較為完善的事中事后監管制度。

3. 企業賦稅制度優惠。實行統一企業所得稅政策，采取17%的公司稅率，區內所有公司企業均可享有對其前30萬元應稅所得進行部分豁免的優惠待遇。

4. 金融管理制度寬松。金融業入市門檻不斷降低，外資限制逐步開放，推出“特許銀行業務牌照”，外資銀行可在自貿區內增設分行和自動取款機，另外在自貿區內增發部分業務牌照并取消外資銀行在本地持股不得超過40%的規定。

三、境外經驗對中國自貿區

管理制度創新的啟示

（一）宜推行雙層級管理模式

當前中國自貿區所在地政府管理權限過分充足，多數管理事權仍集中于自貿區所在地政府及其相關部門，這在一定程度上影響了區內管理備案的辦事效率，束縛了自貿區管委會參與本區管理的積極性和主觀能動性，制度創新紅利并未得到充分釋放。自貿區管委會作為自貿區“一線”管理機構，對區內事務最為了解，過窄的立法與管理權限范圍制約了其應有功能的發揮。如果自貿區管委會能夠擁有充足的立法權與管理權，可自行擬定符合自貿區特性的行政審批備案流程，具體操作在其內部統一消化解決，而無需轉遞其他部門分別進行審核，無疑將會進步簡化和加速自貿區行政審批備案，有利于“一口受理”、“單一窗口”等制度創新真正意義上的實現。

鑒于我國自貿區現處于建設初期階段，自貿區所在地政府的居間協調作用仍必不可少，三層級管理模式依然是當前階段的較佳選擇。但隨著自貿區建設的日益成熟，從自貿區戰略長遠發展視角分析，需要通過增進自貿區管委會主動性和積極性提高其對區內各項事務的管理效率，管理模式由三層級轉變過渡為雙層級是中國自貿區未來發展的總體趨勢。

（二）推進通關制度便利化

與香港自由貿易港、新加坡自貿區相似，中國自貿區在貨物通關方面同樣采取了“先入區、后報關”、“分送集報、自行運輸”、取消進出口配額限制等管理制度創新，但在通關效率、貨物分類監管、港區聯動等方面與香港自由貿易港、新加坡自貿區依然存在一定距離，仍需給予進步提升，在自貿區貿易服務體系建設和貿易促進政策等方面也還具有繼續完善和深入挖掘的廣闊空間。

在貨物通關方面，香港自由貿易港推行“海易通計劃”，通過該計劃能夠以電子化方式簡化現行海關清關程序。我國除上海自貿區于2015年6月實施“商品易歸類服務”制度、搭建電子信息化平臺、建立商品及編碼大數據庫外，其他自貿區至今還未有建立起較為完善的貨物通關電子信息平臺。因此，可借鑒香港自由貿易港與上海自貿區有益經驗，除人工商品分類和驗貨通關外，逐步在各自貿區建立起貨物通關電子信息服務平臺，推行網上貨物分類、文件審核、通關備案等便利措施，在便利貨物通關的同時加強對通關貨物的監管備案。

（三）進一步寬松外資市場準入

在市場準入管理制度方面，香港自由貿易港與新加坡自貿對于外商投資不存在持股比例限制，與之比較中國自貿區依然具有進步放寬監管的空間和余地。例如“《自貿試驗區負面清單》規定區內證券公司外資比例不得超過49%，單個境外投資者持有上市內資證券公司股份的比例不可超過20%，全部境外投資者持有上市內資證券公司股份的比例不可超過25%”。我國可借鑒境外經驗在自貿區金融業改革發展過程中逐步降低外資比例限制，吸引更多外商在中國自貿區內進行投資貿易。

在市場準入領域范圍方面，香港自由貿易港與新加坡自貿區除關乎國家利益的特殊行業外幾乎不做任何限制。中國自貿區負面清單經過兩次修改其限制性管理措施現已減為122條，但過多的兜底性條款和“等”字的表述影響到負面清單的透明度與開放度，中國自貿區負面清單整體上依然較為冗長尚有進步簡化的余地，自貿區市場準入領域也具備繼續拓展開放的空間，并且在負面清單條文透明度與外資市場準入分類標準國際化等方面更需要及時給予完善。

在事中事后監管制度方面，上海自貿區于2016年正式發布《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區和浦東新區事中事后監管體系建設總體方案》，其內容包含建立安全審查機制、反壟斷審查機制、完善市場退出機制等八個方面。然而，該《方案》僅是做出方向性指引，內容上多是概括性表述，因此需要將《方案》進行逐步細化和具體化，并依照方案制定出臺相應法律法規，從而保障《方案》在現實中的實施應用，以便通過建立完備的事中事后監管制度合理規范區內市場競爭行為，創設更為良好的區內市場競爭環境。

（四）試行賦稅制度改革

企業賦稅制度方面，中國自貿區內公司企業在離岸業務中仍需繳納25%的企業所得稅，該比例遠高于同期香港自由貿易港的16%與新加坡自貿區的17%，并且不同于香港自由貿易港、新加坡自貿區對區內企業所得稅采取統一稅率的辦法，中國自貿區內企業所得稅至今依然是內外有別、有所分割。另外，在關稅方面新加坡自貿區幾乎對所有進出口商品免征關稅，而中國自貿區對進出口貨物并無明顯關稅優惠。雖說財稅政策優惠并非自貿區創設的初衷，制度創新本身既是紅利，然而基于自貿區的“試驗特性”，其實可在自貿區內進行更多嘗試，包括精簡稅務機構、給予區內企業適當稅收優惠或特定范圍內進行稅收減免，區分離岸與在岸業務稅率等等，借此提升中國自貿區的國際市場吸引力和競爭力，使中國自貿區真正成為全國稅制改革的“探路者”和“先行者”，充分發揮中國自貿區在國家稅制改革中的引領示范作用。

（五）開放區內金融市場

中國自貿區在金融自由化和市場開放度等方面與國際先進水平尚有一定距離，由于人民幣在資本項目下仍然受到嚴格管制，中國自貿區在人民幣跨境使用、融資便利、匯兌自由、利率放開、外匯管制等方面仍有深化改革的空間，自貿區內金融市場也需要擴大對外開放，在不斷推動自貿區金融制度改革的同時更要做好區內金融監管和市場風險防范工作。

新加坡于2015年設立國際商業法庭，新加坡自貿區涉外商事案件審理更加專業、獨立、公正、高效，不僅有利于營造良好的法治營商環境，更能有效增強本國對外商投資的吸引力和自身的國際市場競爭力，這對于中國自貿區涉外商事案件的審判以及本國司法改革均具有一定啟示意義。尤其中國自貿區重點試行金融管理制度創新，區內國際金融案件日益增多，其中多數具有較強的專業性和復雜性，急切需要更為專業、獨立的審判機構審理此類案件。

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Learn from Overseas Experience for Chinas FTZ Management System Innovation

Li Meng

（FTZ Research Institute of Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275；

Law School of Macao University of Science and Technology， Macao 999078）

Abstract： Through the management system innovation to promote the transformation of government agencys function， guaranteeing the implementation of “decentralization policy” and administrative examination system reform . Although China FTZ has achieved remarkable results in the aspect of management system innovation ， in the management mode， investment freedom， trade facilitation， financial openness， market supervision and other aspects still existed a certain gap with the foreign advanced FTZ， we should learn from the useful experience of foreign advanced FTZ to rich China FTZ management system content， optimize and upgrade China FTZ management system structure， resolve the major practical problems in the process of China FTZ management system innovation.

Key words： China FTZ， Management System Innovation， the Transformation of Government Functions， Overseas Experience