十八大前后我國行政體制改革深入探索的價值取向

□崔光勝

（中共湖北省委黨校 報刊部，湖北 武漢 430022）

十八大前后我國行政體制改革深入探索的價值取向

□崔光勝

（中共湖北省委黨校 報刊部，湖北 武漢 430022）

黨的十八大前后是我國行政體制改革不斷探索和全面深化的歷史機遇期。尤其是十八大之后的幾年中，我國行政體制改革進入了攻堅克難階段。在馬克思主義理論和習近平治國理政思想的統領下，行政體制改革始終堅持正確的理論導向，著眼于我國具體國情和當下實際，以解放思想為引領，以實踐標準為導向，以全局性利益為根本，以公平正義為價值，堅持統籌推進，協調各方，不斷強化制度的頂層設計，使我國行政體制改革從攻堅克難期順利走向了成果豐碩期。

黨的十八大；行政體制改革；價值取向；中國國情

20世紀70年代末，以美國為代表的西方國家，為了解決政府財政危機和公共服務供需矛盾，在全球范圍內掀起了一場“政府再造”的行政改革運動。我國建立的是具有中國特色的社會主義國家，在新中國成立到1978年的30年間，也進行了多次的小規模的行政變革，但收效甚微，直到黨的十一屆三中全會之后，隨著經濟體制改革的深入推進，行政體制改革也逐漸在全國展開。迄今為止，已進行了七次大的行政體制改革。特別是黨的十八大之后進行的第七次行政體制深化改革，可謂力度之大，前所未有。它充分體現了以習近平同志為核心的黨中央治國理政的正確性，以及建設我國“服務型政府”和“法治政府”的堅定信念。

1 特殊國情背景下我國行政體制改革的政治邏輯

1.1 突出政治思想是我國行政體制改革的基本指導思想

眾所周知，行政體制改革雖是政治行為，但如果沒有思想文化的支撐等于改革失去了靈魂。因此，有什么樣的指導思想就有什么樣的世界觀和價值觀，就有什么樣的行政體制。首先，我國的國情決定了我國的行政體制改革必須堅持以馬克思列寧主義為指導。因為馬克思列寧主義的國家理論是我們立黨治國的根本指導思想，建設具有中國特色社會主義行政管理體制體現了馬列主義與我國實際相結合。“馬克思認為，‘行政是國家的組織活動’；列寧認為，政府是‘從社會中分化出來的公共的政治機構’”［1］。所以中國的行政體制改革必須遵循馬克思主義是由我們的國體決定的。

其次，行政體制改革必須堅持以中國特色社會主義理論體系為指導。中國特色社會主義理論體系是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀等治國理政思想在內的科學理論體系。毋庸置疑，中國特色社會主義理論體系為我國行政體制改革奠定了理論基礎的同時，也在實踐中豐富和深化了中國特色社會主義理論體系的內涵，并為科學的理論提供了現實說服力。正如有學者闡述的，“要實現行政體制改革這個目標，就應堅定不移地堅持發揚中國共產黨所踐行的‘實事求是’和‘一切從實際出發’的精神，積極主動地加強服務行政的研究和推廣工作，從而加快我國服務型政府建設的步伐。”［2］

最后，行政體制改革必須堅持以習近平總書記系列重要講話思想為指導。黨的十八大以來，習近平總書記在治國理政方面發表了一系列的重要講話。他在主持十八屆中央政治局第二次集體學習時的講話中指出：“改革開放是一個系統工程，必須堅持全面改革，在各項改革協同配合中推進，改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其他改革產生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協同配合，要更加注重各項改革的相互促進、良性互動，整體推進，重點突破，形成推進改革開放的強大合力。”［3］習近平的講話精神無疑是指導我國現階段行政體制改革的重要思想和重要理論。

1.2 承載“治國理政”重任是我國行政體制改革的重要任務

改革開放以來，我國進行了多次行政體制改革，每一次具體的改革雖然內容不盡相同，但它承載的“治國理政”的重任卻始終沒有變。尤其是在十八大之后開啟的第七次行政體制深化改革，又賦予了它新的內涵。即“首先是要完善中國特色社會主義制度，其次是要肩負實現國家治理體系和治理能力現代化的重任，最根本的目標是要建立起中國特色社會主義的行政管理體制”。

首先，行政體制改革的目標要有利于中國特色社會主義制度的深化。中國特色社會主義制度不是抽象的，而是具體的，它是在經濟、政治、文化、社會、生態等各領域形成的一套相互銜接、相互聯系的制度體系，由經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制等各項具體的制度組成。面對國內外形勢的深刻變化，各種嚴峻挑戰接踵而至，這就需要不斷鞏固中國特色社會主義制度，并在此前提下不斷推進關鍵環節和重點領域的改革。“自改革開放以來，中國的行政體制改革始終是政治體制改革的重要組成部分，并擔當了政治體制改革‘開路先鋒’的角色。”［4］以行政體制改革助推政治體制改革，政治體制的完善也深化行政體制改革的成果，這種改革的良性循環正是我國行政改革取得重要成果的原因。

其次，行政體制改革的目標要有利于實現國家治理體系和治理能力的現代化。從理論上來講，行政體制集中體現在政府治理體系中，并作為政治體制的一部分而不可分割。推進行政體制改革，實現政府權力結構優化、運行機制高效、監督體系完備，并保障公民權利實現，是實現國家治理體系現代化的重要方面，因此“國家治理能力現代化就要求行政體制改革要推進政府治理能力的現代化”［5］。

最后，行政體制改革的目標要有利于中國特色社會主義行政管理體制的建立。黨的十七屆二中全會對行政體制改革作出的戰略部署，是“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制”，此后學界就將構建具有中國特色的行政管理體制作為行政體制改革設計的方向和研究的課題。黨的十八大報告明確指出，要按照建立中國特色社會主義行政體制的目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這一論述明確回答了建設一個什么樣的服務型政府，以及如何建設服務型政府等重大問題。

1.3 服務國情是我國行政體制改革的基本原則

我國行政體制改革是一項復雜的系統工程，作為連接經濟體制和政治體制的重要結合點，具有“牽一發而動全身”的重要性。為了實現行政體制改革的目標，保證改革的順利進行和避免社會陷入無序狀態，在改革過程中必須堅持從國情出發、服務國情的原則。這些原則包括：（1）人民性高于一切。我國的行政體制改革無論要實現什么目的、解決什么問題，首先要考慮的是政府是否向人民簡政放權、人民是否滿意。（2）以國情為主導。我國國情的復雜性和歷史的傳承性決定了我國行政體制改革必須堅持適應本國國情的原則，并適當借鑒國外的先進經驗。正如有學者闡述的，“對于中國而言，在行政改革中強調國情適應的原則，有兩個特別的原因，即我國與發達國家相比，在制度上的根本差別和行政發展階段的不同。”［6］只有從這個國情出發建立一套完整的行政管理體制和完備的服務體系，才能使我國的政府成為精干高效的政府。（3）漸進性和適度性相結合。改革開放以來我國進了七次大的行政體制改革，之所以是七次而不是一次性的改革定性，這是充分遵循了漸進性改革的原則。漸進性首先要關照人民的承受力、社會的回應力和經濟基礎的承載力，改革要采取分步實施、逐步推進的辦法。適度性原則就是要求行政體制改革要處理好改革發展和穩定的關系，要堅持把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，把改善人民生活作為正確處理改革發展穩定關系的結合點。發展是行政體制改革的目標，改革是行政體制改革的動力，穩定則是穩步推進行政體制改革的前提和基礎。

2 十八大前后我國行政體制改革的實踐探索

如前所述，自1978年改革開放以來，我國進行了七次重大的行政體制改革，特別是黨的十六大以后，我國行政體制改革圍繞著政府職能轉變、構建服務型政府這個中心進行了大膽的探索。十八大之后，我國行政體制改革根據中央全面深化改革領導小組的要求和部署，改革繼續圍繞政府職能轉換、機構重構、機制再造、權力下放、事業單位分類改革等方面來展開，使得十八大之后的行政體制改革成為之前改革的繼續和深化。

2.1 改革行政審批制度，繼續簡政放權

行政審批是連接政府與社會的重要關節點，政府通過對企業活動和社會活動的行政審批，實現經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。行政審批制度改革從第一次行政體制改革開始就有所涉及，直到黨的十六大以后才取得了顯著成就，截止到十八大召開前，“十年來，國務院分六批共取消和調整了2497項行政審批制度，占原有項目總數的69.3%；31個省（自治區直轄市）本級取消和調整了3.7萬項審批項目，占原有總數的68.2%”［7］。單從數量上來看，國務院和省級行政審批事項就明顯減少，行政審批權力下放取得巨大成績。

十八大之后，按照十八大報告“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革”的總要求，以及《國務院機構改革和職能轉變方案》的具體實施，以“壯士斷腕”的決心采取多項措施，堅定不移地深化行政審批制度改革，到十八屆六中全會期間，使這一關系全局的改革取得了矚目的成效：一是按照《行政許可法》的要求，全面清理行政審批事項，對于沒有法律依據的行政審批事項，一律取消。在數量上，截至2014年底，國務院已相繼取消和下放了九批共798項行政審批事項，使得行政審批制度改革成為行政體制改革的最大亮點。按照中央工作部署，到2015年底，要全面清理中央指定地方實施的行政審批事項，公布清單、鎖定底數，力爭取消200項以上［8］。二是推行權力清單制度。建立行政審批部門權力清單制和責任清單制度，目的在于使行政權力和運行軌跡向社會公開，打造陽光政府，將行政權力和審批流程、服務內容、收費標準及處理結果等置于社會監督之下。三是完善政務服務中心建設。政務服務中心就是在政府的領導下，將政府各個部門的部分職能進行綜合，將以往需要到多個部門辦理的事項集中到一起，聯合辦理行政審批。以2012年投入使用的湖北省武漢市民之家為例，政府服務突出了“城市客廳、辦事大廳、展示大廳”三大功能，推行“一樓式辦公、一窗式收費、一站式服務”運行機制，“使行政審批實現了規范化、公開化，使各部門的審批相輔相成，聯成一體，相互制約，相互監督。 ”［9］

2.2 重構政府職能，再造行政流程

我國行政體制改革進行了多年實踐，政府職能轉變始終是行政體制改革的核心。經過多輪改革實踐，政府職能轉變雖然取得了一些顯著成就，但是仍存在諸多問題，如結構不盡合理，職能轉變滯后，政府職能缺位、越位、錯位等現象依然突出。鑒于此，黨的十八大之后的歷次黨代會都對政府職能改革提出了新的要求，從強調“轉變”，到實施“重構”，即對政府職能進行重新劃分、定位和整合，由單一的管理、管制向多元的治理模式轉變。政府職能重構的意義在于：一是實現了政府與市場、政府與社會的合作共贏關系，政府在經濟領域適度退出，讓社會組織適當介入，從而加快政企分開、政社分開。如國家對原鐵道部的改革設計就是政府職能重構的生動例子：原鐵道部作為政企不分、政資不分、政事不分的集合體，國務院機構改革將鐵道部原有的政策職能劃歸交通運輸部，執行職能劃歸鐵路總公司，使得鐵路運輸實現了“兩軌分途”的改革效應。二是創新了社會治理方式，培育社會組織的發展，構建起多元治理社會的模式。據上海市民政局年鑒統計，2014年全市社會組織承接政府購買的公共服務收入和政府補助收入達53.5億元［10］。社會組織在承擔政府職能的同時，政府管理社會的方式在轉變，政府的權力在下放，機構在精簡。三是優化了行政流程，提高了社會辦事效率。如2015年8月，國家工商總局在全國全面推行了“一照一碼”登記制度，將企業的營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證“三證合一”，成功實現了國家工商、稅務、質檢等部門的數據互換和檔案共享效果，政府行政資源得到了整合，效率得到了提高。

2.3 事業單位逐步分流，推進政事分開

事業單位是我國一定歷史時期的特殊產物，它是由國家出資設立，是國家行政機關的下屬機構。事業單位在促進我國現代化建設、改善人民生活質量、推動社會進步等方面發揮了重要作用。據不完全統計，在第七次行政體制改革前夕，我國已有事業單位111萬個，事業編制人數達到3153萬人，要想在這個龐大的領域進行分流改革，其難度和阻力可想而知［11］。黨的十八大報告明確提出要加快“推進事業單位分類改革”，十八屆三中全會將加快事業單位分類改革作為全面正確履行政府職能的重要內容，提出要將公辦事業單位與主管部門脫鉤，逐步取消學校、科研院所、醫院等單位的行政級別。

實踐中我國事業單位分類改革，遵循的是“分類指導、分業推進、分級組織、分步實施”的原則，即“科學劃分事業單位類別，逐步建立起功能明確、治理完善、運行高效、監督有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系”［12］。

2.4 強化法治理念，推行依法行政

行政管理方式是政府及其工作人員為履行行政職能和實現行政目標，而采取的一系列管理措施、手段和技巧的總和。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》在兩個章節中集中論述了依法治國和權力監督的關系；十八屆四中全會通過的《關于依法治國若干重大問題的決定》，以“依法治國”為主題，對“深入推進依法行政，加快建設法治政府”作了詳細論述，要求“各級政府必須堅持在黨的領導下，在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”從黨的決定重視的程度，我們不難看出，黨中央對建設法治政府和服務型政府的決心和信心。根據黨中央的要求，各省市根據地域實際，開展了全面推進依法治省和依法治市的部署工作。如四川省依法治省行動受到全國矚目：2015年8月以來，以“治蜀興川重在厲行法治”為主題的大型活動在四川省內21個市州展開。在政府健全依法決策機制方面，四川省政府于2015年制定了《重大行政決策程序規定》，規定要求將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等作為政府重大行政決策的必經程序；對于涉及公眾利益、老百姓高度關注的現實問題，要求吸納公眾廣泛參與，以召開聽證會、座談會和問卷調查的形式征求民意。同時，規定還強調要完善政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大決策、推進依法行政中發揮積極作用。

3 十八大以來我國行政體制改革的價值導向

改革開放后進行的前六次行政體制改革，呈現出漸進性的特點，改革的深度、廣度、力度不斷擴展，從組織機構改革、政府職能轉變到服務型政府建設，每一次改革都是對前幾次改革的繼承和發展。黨的十八大再一次將深化行政體制改革提上改革日程，強調政府要由“服務型政府”轉變到“法治政府和服務型政府”建設上來。如果說，前六次的改革是注重政府機構、機關干部等具有實物形態的改革，是應對式改革的話，那么，黨的十八大之后進行的第七次行政體制深化改革，則更加注重從政府體制機制的內涵改造出發，將政府價值、角色進行“再造”，使政府真正回歸到服務型、法治型意義上來。因此十八大之后進行的第七次行政體制改革具有重要的價值意義。

3.1 以解放思想為引領，用科學理論體系指導實踐

解放思想、實事求是、與時俱進是馬克思主義的精髓，是我國實施改革開放，實現跨越式發展的秘訣所在，也是我國推進各項改革的成功的關鍵所在。黨的十八大推進的行政體制改革，是在堅持解放思想，打破習慣勢力和主觀偏見束縛，破除利益固化阻礙的環境下所推進的深度變革。正如習近平指出的：“思想不解放，我們就很難看清各種利益固化的癥結所在，很難找準突破的方向和著力點，很難拿出創造性的改革舉措。”［13］可以說，十八大之后的行政體制改革，已把改革的重點從傳統機構改革轉變為政府職能變革，著重探索政府職能定位，探索政府與市場與社會的關系，探索行政審批制度改革后的簡政放權，探索事業單位分類改革后政府如何“放管結合”等。真正建立起精干高效、有所為有所不為的政府。

3.2 以實踐為導向，堅持統籌推進與局部試點相結合

行政體制改革是實現國家治理體系和治理能力現代化的一部分，它與經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革和生態文明體制建設形成了一個不可分割的整體。有學者在闡述黨的十八大以來統籌推進行政體制改革時指出，我國“行政體制改革如果單兵突進而沒有其他幾個方面尤其是政治體制改革的呼應和配合，正如改革的歷史告訴我們的，這一改革涉及的一些重大問題將無法得到有效解決”［14］。基于這樣的認識，黨的十八大以來，我國推行的行政體制改革，除了遵循經濟基礎與上層建筑相適應的規律之外，還十分注重把握好行政體制與政治體制、文化體制、社會體制、生態文明建設等方面的照應關系，做到協調配合，統籌推進。

實踐是我國行政體制改革順利推進的基礎。我國幅員遼闊，情況復雜，各地區、各層級差異較大。黨的十八大以來，我國推行的行政體制改革正是在研究不同地區、不同層級情況的前提下，對有條件的地區先行先試，然后總結經驗，逐步推進。比如，河北雄安新區的設定和中央在全國多地開辟的自貿區等，都是在實踐中不斷探索和總結的結果。正如中央文件精神指出的，中國特色社會主義的改革創新“要在中央的統一領導下，鼓勵各地方各部門大膽探索，有意識地引導樹立改革標桿；要尊重基層首創精神，善于總結推廣一線鮮活的、好的改革經驗和做法。”［15］一些被實踐檢驗過的、具有推廣價值的試點經驗上升為國家意志后在全國普遍推行，成為十八大以來行政體制配套改革的典型范式。

3.3 以全局性為根本，強化制度的頂層設計

回顧以往的行政體制改革，不難看出是一部“摸著石頭過河”的漸進式歷史，十八大之后的行政體制深化改革和配套改革，除了注重全局性以外，還強調了制度的頂層設計。頂層設計就是由中央統一進行制度安排，將行政體制改革置于政治、經濟、文化、社會、生態的大環境之下，把握改革局勢的整體性和全局性，從而確定改革的目標和方式方法。“頂層設計不是具體的設計方案、設計的也不是細枝末節，而是對改革全局觀、系統觀以及科學性的掌控。”［16］頂層設計避免了“摸著石頭過河”式的錯誤和成敗的不確定性。

總結十八大以來行政體制深化改革的頂層設計經驗，就是立足新的國情，明確階段性任務，在總目標基礎之上，確立階段性目標，并對每個階段的任務目標作出戰略性部署。我國目前正在推進的行政審批制度改革、政府職能重構、事業單位改革和依法行政等，都是基于這樣的策略，分步驟、分階段推進。可以說，頂層設計能變被動為主動，既有助于各地區、各層級打破利益藩籬，明確各自權益，又有助于樹立中央權威，展現地方政府的主動作為，樹立政府的良好形象。

3.4 以公平正義為價值，提升改革的協同性

黨的十八屆三中全會指出，“必須更加注重改革的系統性、整體性、協同性，加快發展社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態文明，讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。十八大以來，我國行政體制改革領域更加注重系統性和協同性，強調行政體制改革要“內外兼修”，即：在政府行政審批制度改革、依法行政改革上，著力于體制機制的建立和深化內部的管理；在政府職能重構和行政流程再造上，著力于構建政府與市場、政府與社會的良性合作關系；在事業單位分類改革上，著力于政府分權和“放管結合”，有所為有所不為。總之，十八大以來我國行政體制所進行的一系列的深化改革，都十分注重改革的價值導向和配套改革的協同性，努力使行政體制改革為社會各項事業服務。

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責任編輯 劉宏蘭

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.001

D62

A

1004-0544（2017）07-0005-05

國家社科基金一般項目（13BGL146）。

崔光勝（1960-），男，湖北荊州人，中共湖北省委黨校教授，華中科技大學國家治理研究院研究員。