“為什么而競爭？”：新常態(tài)下地方政府的競爭激勵

□崔 兵，邱少春

（1.湖北工業(yè)大學 經濟與管理學院；2.湖北工業(yè)大學 工程技術學院，湖北 武漢 430068）

“為什么而競爭？”：新常態(tài)下地方政府的競爭激勵

□崔 兵1，邱少春2

（1.湖北工業(yè)大學 經濟與管理學院；2.湖北工業(yè)大學 工程技術學院，湖北 武漢 430068）

地方政府競爭一直是中國經濟長期存在的特征事實，經濟增長初期“為增長而競爭”的激勵模式是基于經濟發(fā)展階段和激勵成本的理性選擇。經濟新常態(tài)的背景下，“為增長而競爭”存在的激勵扭曲引致的社會福利損失日益凸顯，需要適時將激勵模式調整為“為發(fā)展而競爭”。盡管通過調整政績考核指標設計“為發(fā)展而競爭”的激勵機制能局部改善激勵效率，但由于政府任務的相互沖突，重新分配中央地方政府的權力和任務才能實現(xiàn)“為發(fā)展而競爭”的激勵模式的自我強化，激勵地方政府貫徹新常態(tài)下中央政府的意圖。

新常態(tài)；地方政府；晉升錦標賽；中國式分權；激勵機制

在解釋改革開放以來30多年高速經濟增長的“中國奇跡”時，理論界分別選擇政治激勵和經濟激勵兩個不同角度論證地方政府競爭與經濟增長的關聯(lián)。周黎安（2004，2005，2007，2011，2013），Li and Zhou （2005）等借用Lazear and Rosen（1981）發(fā)現(xiàn)的錦標賽的激勵特性，以注重地方政府官員政治激勵的“晉升錦標賽模型”解釋地方政府的競爭激勵與經濟增長的內在聯(lián)系。錢穎一（1998，2001，2003），Jin 等（2005）提出“中國特色的聯(lián)邦主義”（Federalism， Chinese Style）假說從財政分權產生的經濟激勵角度破解中國經濟高增長之謎。如果我們認可絕大多數(shù)國家在經濟發(fā)展的初級階段都必然受制于“唯GDP”的增長主義，而將中國地方政府的趨壞競爭作為高速增長的成本支付，那么在中國經濟進入新常態(tài)的背景下，“為增長而競爭”的地方政府競爭模式將不可持續(xù)，也不能持續(xù)。

然而“解鈴還須系鈴人”，基于地方政府競爭在中國經濟發(fā)展中的獨特作用，要實現(xiàn)經濟新常態(tài)下中央政府確定的戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略、經濟增長動力及經濟結構等的相應調整，都不能回避地方政府，而要進一步“做對激勵”，充分利用地方政府競爭的杠桿。歷史和理論都證明對于中國的經濟發(fā)展，對地方政府實施有效激勵一直是至為重要的關鍵因素。基于上述認識，本文在比較和綜合“晉升錦標賽模型”及“中國特色聯(lián)邦主義假說”的基礎上，論證“為增長而競爭”的激勵模式存在的合理性及其產生的激勵扭曲。針對過去30多年地方政府“為增長而競爭”產生的趨好（race to top）和趨壞（race to bottom）的雙重效應，提出新常態(tài)下地方政府應該從“為增長而競爭”轉向“為發(fā)展而競爭”。基于多任務委托代理模型將 “單任務”（single task）地方政府競爭修訂為“多任務”（multi-task）地方政府競爭，在此基礎上，文章從規(guī)范分析的角度提出了調整政績考核指標和調整中央和地方政府權力分配兩種激勵機制設計思路，并認為單純調整地方政府政績考核指標并不能解決激勵扭曲，而重新分配中央政府和地方政府權力任務，重新劃分政府與市場邊界的分權改革是實現(xiàn)中央政府“四個全面”戰(zhàn)略目標并激勵地方政府貫徹中央政策的恰當選擇。

1 地方政府“為增長而競爭”及激勵扭曲

建國以來，雖然中國中央政府和地方政府的管理權限歷經多次“收放循環(huán)”，一直處于動態(tài)調整和變化過程中，但是中央政府作為委托人，地方政府作為代理人的“向上負責、向下授權”的地方官員治理模式并未發(fā)生根本改變。處于行政金字塔中代表地方政府的地方官員源于“官場升遷”的政治激勵可能比源于增加地方財政收入的經濟激勵更為根本（周黎安，2007）［1］，由此可見即使在地方政府名義上無權的 “大一統(tǒng)”體制下，地方政府之間的競爭也不可能停歇。作為委托人的中央政府要實現(xiàn)其目標函數(shù)中確定的“多任務”，必須借助“多代理人”相互競爭的地方政府競爭機制，在此意義上，中央政府對央地管理權限的“收放調整”只是實現(xiàn)其目標任務的手段。換言之，財政分權之于晉升錦標賽，經濟激勵之于政治激勵都是發(fā)動地方政府競爭的互補性制度安排。中國的政治體制和經濟條件滿足開展地方政府競爭的技術前提（周黎安，2007），一直以來威權的中央政府都有效掌控下級官員的晉升標準和任免程序，以此激勵約束地方政府官員貫徹實施中央意圖，地方政府競爭并不以經濟制度變遷為前提。改革開放前即使整個社會處于非正常狀態(tài)的“大躍進”時期和“政治掛帥”時期，地方政府通過競相浮夸虛報糧食產量的行為，或層層加碼開展階級斗爭的行為都表明地方政府競爭時刻存在。排除這些非正常年代，在高度集權的計劃經濟體制下，雖然地方政府并不存在多少經濟自主權，但是“跑指標、要計劃”的“兄弟競爭”仍在持續(xù)。與改革開放前地方政府競爭不同的是，改革開放后在以“經濟建設為中心”的中央決策的引導下，地方政府圍繞經濟工作而不是階級斗爭展開競爭，中央政府通過成功調整評判競爭勝負的考核標準延續(xù)地方政府的競爭格局。

中央政府和地方政府的關系本質上是多任務委托代理關系，即使在“以經濟建設為中心”的戰(zhàn)略目標下，中央政府分配給地方政府的任務也不是單一的經濟增長，還包括公共服務、社會治理和市場監(jiān)管多重任務，但是在評判地方政府績效時，卻形成事實上的 “唯GDP”論英雄的局面。雖然這種“為增長而競爭”的激勵模式因為“趨壞”的競爭而令人詬病，但是理論和現(xiàn)實都證明這種模式是“局部有效”的，或者至少具有效率增進的意義。由于中央政府和地方政府之間的多任務委托代理關系，中央政府要有效防范因為信息不對稱導致的地方政府的道德風險和逆向選擇行為，在設計競爭激勵機制時必須滿足：評判競爭成敗的指標必須是可觀測的，便利進行“數(shù)目字”管理，第三方能夠證實的指標，基于主觀評價的模糊指標難以誘導有效競爭；確定的評價指標必須是地方政府能夠有效控制，并與其努力成本存在密切關聯(lián)的指標，地方政府難以管控的指標不會激發(fā)其付出工作努力。基于此，雖然分配給地方政府的“多任務”存在不同的績效“測度成本”，中央政府本應選擇弱激勵合同，但為有效遏制地方政府的 “自由裁量權”，中央政府斷然選擇了以GDP為導向，以相對經濟績效為標準的強激勵競爭合約。由于以GDP為導向的強激勵競爭合約給予地方政府明確可度量的目標任務，因而能有效防止地方政府懶政和不作為，而且相對績效考核指標與地方政府工作存在緊密關聯(lián)，進而能對地方政府實施激勵相容約束。由此我們觀察到，在“為增長而競爭”的激勵模式下，地方政府強烈的GDP偏好引致出經濟性公共物品的投資熱，招商引資熱，開發(fā)區(qū)發(fā)展熱等一波波地方政府的競爭熱潮。

“為增長而競爭”的激勵模式本身就是多任務委托代理關系激勵模式的“次優(yōu)選擇”，因而必將出現(xiàn)激勵扭曲，付出激勵成本。由于該模式對與GDP有關的各項任務（經濟任務）采用強激勵，而對難以客觀量化和地方政府難以有效管控的任務（社會發(fā)展任務）采用弱激勵，因而必然誘導地方政府在經濟增長方面付出更多努力，而忽視與整體社會福利相關的社會發(fā)展任務。地方政府為在 “增長而競爭”的晉升錦標賽中獲勝的“理性選擇”導致的“趨壞”競爭，以犧牲社會福利為代價換取了階段性的高速的經濟增長。因此，我們觀察到在地方政府競爭激發(fā)的30多年的經濟高速增長中，經濟增長方式主要以要素驅動，以增加要素投入的粗放型方式為主；經濟增長伴隨對資源的過度利用和對環(huán)境的嚴重污染；一些能影響經濟長期增長的因素譬如教育投入、技術研發(fā)創(chuàng)新沒有得到政府足夠重視；市場分割和地方保護主義導致的重復建設及資源流動障礙不僅損害資源配置效率，也嚴重制約經濟均衡發(fā)展和社會公平進步。不可否認的是，為防止地方政府懶政和不作為而設計的“為增長而競爭”的激勵模式，充分調動了多個代理人參與競爭的熱情，但同時也在它們中間誘發(fā)相互拆臺的白熱化的 “割喉競爭”（cut-throat competition），導致該模式從防范地方政府的“不作為”變成某種程度上放任地方政府的“亂作為”。基于多任務委托代理理論，“為增長而競爭”伴隨的激勵扭曲從選擇這一激勵合約開始就注定會出現(xiàn)，中央政府之所以“容忍”這種扭曲，是因為經濟增長初期為這種扭曲付出的成本仍然能夠被其產生的收益沖銷。但是在經濟轉型和經濟增長的后期，這種激勵扭曲產生的邊際成本逐漸提高并開始侵蝕地方政府競爭的收益，如此必然意味著“為增長而競爭”的激勵模式的調整。

2 新常態(tài)：從“為增長而競爭”到“為發(fā)展而競爭”

中國經濟進入以 “三期疊加”（經濟增速換檔期、經濟結構調整期、歷史政策消化期）為基本特征的新常態(tài)以來，理論界主要圍繞新常態(tài)下宏觀經濟走向、調控措施及宏觀經濟政策有效性等問題陸續(xù)開展研究，而少有從制度安排和激勵視角對應對新常態(tài)的深層思考［2］。既然中國地方政府競爭長期存在而且一直是中央政府實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的重要依存，因此在中國經濟新常態(tài)背景下，不能因為過去“為增長而競爭”產生的“趨壞”競爭而舍棄地方政府競爭機制，而是要引導地方政府將競爭的目標調整到與新常態(tài)相適應的 “為發(fā)展而競爭”，兼顧“多任務”中早已包含的經濟增長任務和社會發(fā)展任務，實現(xiàn)經濟增長從“生產型增長”向“福利型增長”的轉變。

中國經濟進入新常態(tài)并不改變中央地方政府之間本質上的多任務委托代理關系和開展地方政府競爭的技術前提，因而新常態(tài)下地方政府競爭不僅是客觀存在的常態(tài)，也是中央政府作為委托人持續(xù)激勵代理人的主觀需要。中國經濟進入新常態(tài)，雖然伴隨國家發(fā)展戰(zhàn)略、經濟結構及經濟增長動力的調整，甚至中央政府和地方政府之間權力關系的重新分配，但是身處 “官場”的地方政府官員為獲得晉升而努力的政治激勵動機不會改變，在晉升機會稀缺的背景下地方政府之間的競爭就不可避免。同時，基于中央政府效用最大化的利益考量，即使前期“為增長而競爭”的地方政府產生了諸多“趨壞”競爭，中央政府仍然必須通過分權、授權或行政發(fā)包等形式，委托地方政府作為代理人執(zhí)行部分政府職能，中央和地方政府之間的委托代理關系不會因為經濟進入新常態(tài)而發(fā)生本質改變。而由于委托代理關系中天然存在的信息非對稱問題，委托人難以直接觀測到代理人的努力程度也難以對其工作績效建立絕對評價標準，因而選擇以相對績效為評判標準的代理人競爭機制，不僅有利于提高代理人的努力程度，也有利于減少因為代理人的道德風險和逆向選擇導致的委托人的效用損失。而且，錦標賽式的地方政府競爭還能有效防范委托人的道德風險，使中央政府對地方政府的激勵成為可信承諾。新常態(tài)下，中國經濟改革開始注重頂層設計，本輪改革中中央政府改革動力強勁，成立了若干改革領導小組，但是地方政府改革激勵不足（李稻葵，2014）［3］，要激發(fā)地方政府參與和引領改革的積極性，仍然必須倚重地方政府競爭機制。

新常態(tài)下實現(xiàn)中央政府的戰(zhàn)略目標離不開地方政府競爭，但也不能再延續(xù)“為增長而競爭”的激勵模式，必須將激勵目標調整到“為發(fā)展而競爭”。“為發(fā)展而競爭”替代“為增長而競爭”意味著引導地方政府增加“多任務”中的社會發(fā)展任務的努力程度，降低過去在經濟增長任務中超出最優(yōu)努力水平的努力程度。直觀而言，激勵模式的調整直接針對“為增長而競爭”出現(xiàn)的負面效應，目的在于不再招致單純追求經濟增長導致的社會福利損失。在經濟進入新常態(tài)的背景下，中央政府選擇“為發(fā)展而競爭”的激勵模式，首先是基于社會福利最大化的主動作為。“唯GDP”競爭的事實上的“單任務”模式塑造了“公司化”的地方政府，地方政府為在競爭中拔得頭籌屢屢出現(xiàn)干預市場運行，破壞市場經濟良性基礎制度的惡性競爭行為。過于偏重短期經濟增長，導致地方政府忽視服務型政府本應追求的社會公正、收入平等、環(huán)境保護、公共服務質量等福利目標，而這些指標已經成為新常態(tài)下社會公眾的直接關切。社會公眾福利偏好的改變導致社會福利函數(shù)發(fā)生變化，“為發(fā)展而競爭”替代“為增長而競爭”正是對這種改變的制度因應。此外，“為增長而競爭”的激勵模式之所以從名義上的“多任務”變成事實上的“單任務”，也是中央政府作為委托人控制地方政府“自由裁量權”的“理性”選擇。但是經過30多年經濟改革和社會變遷，互聯(lián)網的普及以及對地方政府新聞輿論監(jiān)督的強化，社會公眾自下而上的民意表達更為通暢，中央政府與地方政府之間的信息不對稱有所緩解［4］。尤其是“為發(fā)展而競爭”的激勵模式中與社會公眾福利更為密切的“難以測度”的“多任務”，因為民意的充分表達和居民滿意度測評的運用使中央政府能以較低的測度成本了解地方政府的努力程度，進而使“為發(fā)展而競爭”的激勵模式替代“為增長而競爭”具備現(xiàn)實可行性。

3 “為發(fā)展而競爭”的地方政府激勵機制設計

基于中央政府和地方政府之間本質上的多任務委托代理關系，激勵機制設計的思路無外乎兩個方面：一是在不改變中央政府和地方政府任務分配的前提下，調整“多任務”中不同任務的激勵強度，對于經濟增長任務采用低能激勵，而對于社會發(fā)展任務采用高能激勵。意即在原來以GDP為主的政績考核指標中更多加入環(huán)境保護、教育和人力資本投入、社會公平等社會發(fā)展任務考核指標；二是調整中央政府和地方政府之間的權力和任務分配，重新確定中央政府需要委托給地方政府的“多任務”，或者將“多任務”調整給不同的代理人，以解決由于“多任務”相互沖突導致的績效損失。

3.1 政績考核與地方政府的競爭激勵

通過調整政績考核指標實現(xiàn)從“為增長而競爭”到“為發(fā)展而競爭”的激勵模式變遷，是在不改變中央政府和地方政府權力和任務分配的前提下對“多任務”中任務重要性排序和激勵強度的調整。針對經濟新常態(tài)背景下經濟發(fā)展階段的新特征和社會公眾的福利訴求，“為發(fā)展而競爭”的激勵模式中需要加重對社會發(fā)展任務方面的考核。因而需要改變“為增長而競爭”的模式下主要依賴GDP增長率、財政收入、固定資產投資等經濟增長考核指標的設計，突出反映社會發(fā)展和社會福利的非增長性指標的考核，比如環(huán)境保護、教育和人力資本投入、社會公平、安全責任事故等。由于調整政績考核指標進行激勵機制設計的本質是對 “多任務”中不同任務激勵強度的調整，這種調整仍然必須滿足多任務委托代理關系下代理人競爭的技術前提：其一，對于“為發(fā)展而競爭”的激勵模式中中央政府更加注重任務安排，必須存在客觀可觀測的量化指標，對于難以明確量化或測度成本很高的社會發(fā)展任務無能為力；其二，“為發(fā)展而競爭”中確定的實施高能激勵的可量化的政績考核指標必須與代理人的努力程度存在密切關聯(lián)，是代理人在可預見的任期內通過努力能夠改善的指標。由于上述兩項技術前提的約束，并非所有的社會發(fā)展任務都能通過設置新的政績考核指標體系激勵地方政府貫徹實施，因而，通過調整政績考核指標實現(xiàn)“為發(fā)展而競爭”的效率改善是局部的，地方政府競爭績效的根本改善必須倚重中央政府和地方政府權力任務的重新配置調整。

3.2 權力調整與地方政府的競爭激勵

基于單純調整政績考核指標實現(xiàn)地方政府競爭激勵模式的局限性，需要針對多任務委托代理關系中“多任務”的性質，通過權力和任務的重新分配實現(xiàn)“為增長而競爭”到“為發(fā)展而競爭”的變遷。這一方面源于“多任務”中的某些任務具有難以進行績效測度而且與地方政府任期內的努力并不存在密切關聯(lián)，而且這些任務具有較強的外部性，運用地方政府競爭機制完成這類任務會產生顯著的負面效應；另一方面源于“多任務”中的各項任務之間的相互沖突性［5］，即使地方政府所有任務都能進行量化和考核，將有沖突的任務分配給同一代理人仍然帶來較高的激勵成本，基于此，實現(xiàn)“為發(fā)展而競爭”需要進一步對中央和地方政府的權力和任務進行調整。

構建“為發(fā)展而競爭”的激勵模式，中央和地方政府的權力任務調整涉及到兩個層面：一是政府和市場的權力劃分，明確“市場發(fā)揮決定性作用”的前提下政府的職能和任務；二是在明確政府職能和任務的前提下，劃分中央政府和地方政府的責權利。政府和市場關系的重新調整，意味著在“為發(fā)展而競爭”的激勵模式下，中央政府和地方政府作為一個整體“看得見的手”的職能的轉變，政府放松對市場的管制、干預，充分發(fā)揮市場機制本身和市場主體在資源配置中的決定性作用。這一調整思路在現(xiàn)實中的表現(xiàn)就是當下正在進行的一系列經濟性分權的改革進程，通過“簡政”和政府權力清單制度理清政府與市場的關系，通過要素市場市場化改革加速要素市場一體化和資源自由流動進程，通過國有企業(yè)改革建立不同所有制市場主體平等競爭的市場結構，通過財稅制度改革和社會治理改革理順政府、企業(yè)和居民的收入分配關系。這些改革措施重新確定了政府在經濟發(fā)展中的地位和作用，是建立“為發(fā)展而競爭”的激勵模式的重要內容。理清政府與市場的關系以后，中央政府即可根據“多任務”的任務性質決定其與地方政府的權力劃分。對于缺乏客觀量化指標，工作任務績效測度成本高的任務且與地方政府官員任期努力關聯(lián)不緊密的任務，中央政府可以選擇不行政發(fā)包給地方政府的方式，而是自身承擔此類任務。如果發(fā)包給地方政府的“多任務”都能有效測度經濟績效，但是由于任務之間相互沖突導致代理人整體努力程度下降，此時中央政府可以選擇將相互沖突的任務發(fā)包給不同的代理人。事實上，上世紀90年代中期以來，中央陸續(xù)在銀行、工商、稅收、質量監(jiān)督、安全生產監(jiān)督等部門上收了地方政府權力，將這些任務由屬地管理變成垂直管理便是基于多任務相互沖突的原則依據［6］。新常態(tài)下構建“為發(fā)展而競爭”的激勵模式，需要進一步將地方政府承擔的“多任務”中相互沖突的任務進行分離，激勵其在競爭中實現(xiàn)“多任務”上的最優(yōu)努力程度，確保中央政府戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

4 結論

在中國式分權的政治和經濟體制下，地方政府競爭長期存在。“為增長而競爭”的地方政府競爭激勵模式在帶來30多年經濟高速增長的同時，也由于激勵扭曲導致“趨壞”競爭而損害了整個社會福利水平。經濟進入新常態(tài)的背景下，經濟發(fā)展階段的轉變和社會公眾福利偏好的變化要求地方政府競爭的激勵模式實現(xiàn)從“為增長而競爭”到“為發(fā)展而競爭”的變遷。由于單純調整政績考核指標對激勵模式的效率改善是局部的，因而建立“為發(fā)展而競爭”的激勵模式需要重新審視政府和市場的關系，進而重新分配中央政府和地方政府的權力任務。但由于激勵模式的調整本身存在成本，因而“為發(fā)展而競爭”對“為增長而競爭”的替代并不是一蹴而就的，實現(xiàn)新常態(tài)下國家戰(zhàn)略目標、經濟發(fā)展方式及經濟結構的調整也將是艱難曲折的過程。

［1］周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］．經濟研究，2007（07）：36-50.

［2］徐永德．新常態(tài)下轉變經濟發(fā)展方式的制度因素和路徑研究［J］．探索，2014（05）：108-113.

［3］李稻葵．中國經濟的四種“新常態(tài)”［N］．北京日報，2014-09-29.

［4］陳釗，徐彤．走向“為和諧而競爭”：晉升錦標賽下的中央和地方治理模式變遷［J］．世界經濟，2011（09）：3-18.

［5］HOLMSTROM.B.， MILGROM.P.Multitask Principal-Agent Analyses： Incentive Contracts，Asset Ownership and Job Design ［J］.Journal of Law， Economicsand Organization， 1991， 7（special issue）：24-52.

［6］尹振東．垂直管理與屬地管理：行政管理體制的選擇［J］．經濟研究，2011（04）：41-54.

責任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.022

F120.3

A

1004-0544（2017）07-0118-04

崔兵（1974-），男，湖北恩施人，經濟學博士，湖北工業(yè)大學經濟與管理學院教授；邱少春（1977-），女，湖北恩施人，經濟學博士，湖北工業(yè)大學工程技術學院管理系副教授。