網絡輿情治理的國際經驗與啟示

□常 銳

（吉林師范大學 馬克思主義學院，吉林 四平 136000）

網絡輿情治理的國際經驗與啟示

□常 銳

（吉林師范大學 馬克思主義學院，吉林 四平 136000）

西方發達國家對網絡輿情治理非常重視，通過采取措施規范網絡輿情的內容及其活動主體，形成了一些較為成熟的治理經驗。雖然治理的思路呈現出多元化態勢，各有特點，但都具有諸如完整的法律體系，強大的網絡技術后盾，重視行業自律和社會參與等特點。認真研究其治理經驗，通過完善網絡法律體系；加強網絡信息控制技術研發和安全維護；樹立正確的政府信息公開理念，實現透明治理；廣泛開展公民網絡素養教育，形成自律機制等方面，提升我國網絡輿情的治理水平。

互聯網；網絡輿情治理；國際經驗

《第39次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至 2016年12月我國網民規模達7.31億，互聯網普及率達到53.2%，我國手機網民規模達6.95億［1］。我國互聯網的發展速度驚人，網民數量與日俱增。互聯網已經滲透到我們生活的各個方面，并且已經成為大眾表達觀點的主要陣地。當互聯網取代傳統媒體，成為民意表達的最主要和最活躍的渠道時，網絡輿情正面和負面的影響正在逐漸增大。

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“加大依法管理網絡力度，加快完善互聯網管理領導體制，確保國家網絡和信息安全”［2］。在習近平總書記對《決定》的說明中，特別強調了互聯網安全的特殊意義，他指出：“網絡和信息安全牽涉到國家安全和社會穩定，是我們面臨的新的綜合性挑戰。……面對傳播快、影響大、覆蓋廣、社會動員能力強的微博、微信等社交網絡和即時通信工具的快速增長，如何加強網絡法制建設和輿論引導，確保網絡信息傳播秩序和國家安全、社會穩定，已經成為擺在我們面前的現實突出問題。”［3］當前，我國正處于全面深化改革的攻堅期和重要戰略機遇期，同時也是社會矛盾和沖突的凸顯期，這兩方面因素的交互作用加劇了社會轉型的風險，也對國家推進互聯網治理提出了更高要求。為了能夠減少網絡輿情危機，建設服務型政府，更好地利用互聯網促進我國經濟的發展和社會的進步，應從我國實際出發，借鑒歐美發達國家網絡輿情治理中的成功經驗，創新我國網絡輿情治理體制和機制。

1 網絡輿情的內涵及特點

目前不同學者從不同角度對網絡輿情內涵進行了論述，如劉毅認為“網絡輿情是通過網絡表達和傳播的公眾對公共事件表現出情緒、態度和意見的總和。”［4］紀紅認為“網絡輿情是在互聯網上，在網絡輿情發展過程中，公眾對政府及其政策所持有的態度。”［5］陶建杰認為“網絡輿情是公眾通過網絡表達的對社會焦點事件、熱點問題的一種影響性和傾向性的言論與觀點。”［6］徐曉日認為“網絡輿情是公眾在網絡上公開發布的，具有一定影響力和傾向性的，對關于某種社會問題和社會現象的共同觀點，網絡輿情是社會輿情表現形式的一種。”［7］周如俊認為“網絡輿情是在互聯網上傳播的帶有一定傾向性和影響力的公眾對‘焦點’‘熱點’問題發表的言論和意見。 ”［8］

綜合以上學者的觀點，筆者認為網絡輿情是指網民或媒體以互聯網為載體，以事件為核心，廣大網民情感、態度、意見、觀點的表達、傳播與互動，以及后續影響力的集合，以及對某一社會公共事務或焦點問題所表現出的具有某種傾向性的、有一定影響力的意見或言論。傳統媒介或網絡媒介通過互聯網發布的新聞、報道、評論等，以及諸如意見領袖、網絡評論員、網絡推手、普通網民等各種類型的網民發布的微博、貼文、評論、圖片、視頻、漫畫等文字或非文字性的信息等都認定為網絡輿情。而且，從網絡輿情的內涵可以看到，網絡輿情呈現出多元性、規模大、形態多、變化快、價值低、可控性等特點，這也給當前我國網絡輿情治理提出了更高的標準和更新要求［9］。

2 國外網絡輿情治理經驗

自20世紀90年代互聯網迅速普及以來，其技術強勢給人類社會帶來了重大的影響和沖擊，極大地改變了傳統的思維方式、行為方式、認知方式。世界各國，尤其是歐美發達國家都非常重視對網絡輿情的治理，采取有效措施規范網絡輿情的內容及其活動主體，形成了一些較為成熟的治理經驗。

2.1 法治化治理是網絡輿情治理的基礎

加強網絡立法，構建完備的法律體系。無論是自律約束還是政府管理，都是在一定的法律法規政策框架下進行的。

德國是世界上最早立法規范互聯網使用的國家之一。1977年的《聯邦數據保護法》奠定了德國數據保護法的基礎。1996年的《電信法》，對電信業務管制、監管機構、用戶保護等問題進行了全面的規定。1997年通過了《信息和通信服務規范法》，還對《刑法法典》《民法典》《公共秩序法》《信息自由法》《防止對青少年有害信息傳播法》等法律進行了完善和修訂，并在2014年通過了《信息技術安全法案》。通過嚴格的法律規定來規范民眾在互聯網上的行為，對具有危害性的網絡言論實施監管，有效控制了互聯網傳播的內容。

美國先后出臺130多項涉及互聯網管理的法律法規，通過密集的法律約束，在維護公民言論自由的憲法基礎上約束了互聯網行業及用戶個人行為。美國政府通過制定或修訂、補充、完善相關法律，逐步規范互聯網。從1968的《竊聽法》開始，美國政府先后通過并實施了一系列法律，如1980年的《隱私保護法》、1986年的《電子通信隱私法》、1996 年的《電信法》、1999 年的 《電子簽名法》、2000年的 《兒童互聯網保護法》、2001年的《愛國者法案》、2002年的《聯邦信息安全管理法案》、2003年的 《網絡安全國家戰略》、2012年的《信息安全與互聯網自由法》及《互聯網用戶隱私權利法案》等。除上述成文法外，其法律體系的另一重要組成部分是由美國聯邦和州法院審理的大量網絡案件所構成。

英國政府也構建了較為完整的法律體系。1990年的《計算機濫用法》、2000年的《電子通信法》和《信息公開法》、2001年通過的 《通信監控權法》、2003年的《通信法》《垃圾郵件法案》和《通信數據保護指導原則》等，英國政府從電子商務、電子政務、個人通信管理等各方面加強對互聯網治理的立法。

加拿大的刑法修正案將 “非法使用計算機和損害政府信息資料”的行為認定為犯罪行為，其后的《信息獲取法》《隱私權法》《統一電子證據法》《個人信息保護和電子文檔法》及《安全的數字簽名條例》等一系列法律法規陸續出臺，構建了自己的網絡法律體系［10］。

2.2 技術化治理是網絡輿情治理的支撐

作為信息化的產物，互聯網發展迅猛。因此，通過采取相應的技術手段做好網絡輿情治理，是必不可少的。在這方面，發達國家達成了共識。都把加強網絡輿情管理技術的開發與創新作為網絡輿情治理的基礎支撐。一般都是通過設立“電子守門人”，主動對網絡輿情信息進行內容分級和過濾。

美國目前常見的技術手段是進行內容分級和過濾。內容分級是瀏覽器按分類系統所設定的類目限制網絡內容。而過濾技術中最常見的是通過設置過濾詞攔阻有關內容的進入。如美國過濾軟件的代表CyberPatrol，對CyberLISTS進行更新，用戶可以對名單進行修改。美國通過運用信息屏蔽、信息分級過濾等技術，限制用戶使用某些不良網站或特定網站的內容，政府制訂“互聯網網址清單”封堵用戶訪問，進而實現對不良信息的過濾和篩選。例如：W3C推動的PICS技術標準協議，在設立網絡分級制度標準基礎上，定義網絡分級的檢索方式。RSAC的RSACi分級系統通過網頁內容中的“性、暴力、不雅言論、裸體表現程度”四個方面進行分級。SafeSurf的自我分級系統在保障言論自由的同時使兒童免受成人與色情等網絡內容傷害［11］。

加拿大的國家密碼機構通信安全研究院專門負責測試、審查和評估IT產品和系統，確定其風險、弱點和合適的解決辦法。另外，還有利用公共鑰匙理論和技術建立的公共鑰匙基礎設施，提供信息安全服務，保證信息的安全性、完整性和機密性。

2.3 “多方參與，自律引導與政府管理相結合”是網絡輿情治理的關鍵

發達國家對網絡輿情的治理從最初一貫秉持的“少干預，重自律”，發展為“多方參與、綜合治理”。

美國采用的是“行業自律為主，政府管理為輔，行業與政府協同監管”。政府主要負責制定相關的政策，網絡行業組織制定并實施具體的操作規范。一方面，利用行業協會搭建管理平臺，制定網絡倫理公約，如著名的“摩西十誡”和“網絡倫理八項要求”；建立行業組織的自律模式，如“紐約媒體道德聯盟”主張建立網上道德標準；并通過立法鼓勵網絡行業組織的自律行為，如1998年通過的《網絡免稅法》，對自律行為表現較好的網絡商給予兩年免稅待遇等。另一方面，美國政府并沒有放棄對互聯網的有效監管，美國聯邦通信委員會負責本土的互聯網管理工作。“9·11”事件之后，美國政府陸續成立了 “白宮網絡安全辦公室”“全國通信與網絡安全控制聯合協調中心”等，加大實施了對網絡輿論的監控。

加拿大也倡導政府部門之間的合作和互聯網行業的自律。基于合作原則，加拿大構建了政府機構與民間機構及各利益相關方參與的綜合治理體系，其中各參與方角色和職責分工明確，各司其職。政府機構主要包括加拿大通訊安全院和加拿大網絡事故響應中心、加拿大皇家騎警、加拿大安全情報服務局、加拿大網絡事件反應中心。除了政府機構，加拿大還強調行業的自律作用即“自我規制”。民間機構主要包括加拿大標準委員會、加拿大網絡運營商聯合會等，通過設立行業規范，培養市場自治能力，增強政府監管的效率。同時，加拿大政府也注重公眾網絡安全意識的提高，引導公眾安全上網，并向其宣傳保護措施。

德國在確立和維護政府的主導地位的基礎之上，分三個層級在聯邦、州和行業設立相應的監管部門或機構［12］。首先，多層次的政府監管。互聯網信息安全與監管由德國聯邦內政部負責；信息技術安全局提供安全技術支持，同時向社會發布安全預警；聯邦刑警局負責實時跟蹤網上可疑信息內容；數據網絡無嫌疑調查中心負責監控有害信息的傳播。而且，德國家庭部設立的青少年有害媒介聯邦檢驗局，州政府層面設立的青少年媒介保護委員會與青少年保護網絡有限公司，也共同對德國網絡實施監管。其次，在政府監管以外，也有大量的非官方組織參與互聯網的“自治”管理。如德國五大網絡運營商與政府簽訂“自律條款”，屏蔽和刪除互聯網上不良信息［13］。

英國是一種政府、行業、國家安全部門與民眾相互結合的模式。成立了互聯網監察基金會，主要職責是負責搜索互聯網上的非法信息，將發布非法信息的網站通報給網絡服務商，以便阻止網民訪問。并制定了《從業人員行為守則》，要求網絡提供者負有保證內容合法的責任。而且，重視社會監督，網絡監察基金會建立接待公眾舉報和投訴的熱線。

法國建立了以政府、網絡技術開發商、服務商和用戶多方協商基礎上的“共同調控”模式。一方面，政府積極普及推廣互聯網使用，同時通過嚴格的法律對其進行管理，成立了“互聯網國家顧問委員會”。另一方面，網絡運營商們成立了 “法國域名注冊協會”“互聯網監護會”和“互聯網用戶協會”等網絡組織，同網絡用戶一起積極參與管理。而且，政府采取控制與引導相結合的做法，在打擊互聯網犯罪的同時，廣泛開展網絡文明教育，通過頒發信息與網絡資格證書、制定并實施良好行為憲章、普及校際網絡實用法律指南等加強學生網絡安全教育，引導學生、特別是未成年學生防止不良網絡內容的侵害。

3 對于提升我國網絡輿情治理水平的啟示

上述的主要歐美發達國家的治理思路呈現出多元化態勢，各有特點，雖然存在差異，但都具有諸如完整的法律體系，強大的網絡技術后盾，重視行業自律和社會參與等特點。網絡輿情治理是一項系統工程，必須多措并舉、全面謀劃、系統推進，可以借鑒歐美發達國家的成熟經驗，提升我國網絡輿情的治理水平。

第一，構建完善的網絡治理法律體系。習近平主席在第二屆世界互聯網大會開幕式上的講話中明確指出：“網絡空間不是‘法外之地’。網絡空間是虛擬的，但運用網絡空間的主體是現實的，大家都應該遵守法律，明確各方權利義務。要堅持依法治網、依法辦網、依法上網，讓互聯網在法治軌道上健康運行。”［14］法治化是中國網絡輿情治理的重要方向，也是中國互聯網治理的必由之路。

我國先后頒布了 《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》（2000年）、《中華人民共和國電子簽名法》（2004年，2015年修訂）、《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的決定》（2012年）共3部法律，還有《計算機信息系統保護條例》（1994年）、《計算機病毒防治管理辦法》（2000年）、《互聯網安全保護技術措施規定》（2005年）等7部行政法規，30多部部門規章以及5個司法解釋。應當說，我國在網絡立法方面取得了一定的成績，對加強互聯網治理發揮了重要作用。但與歐美發達國家相比，我國的網絡立法仍存在著諸如：缺少網絡基本法；網絡立法層次較低，效力低下；部分領域立法存在空白和漏洞；網絡監管分散，責權不明；法律法規還存在著執法難、操作性差等問題［15］。從發達國家的治理模式和經驗中我們看到，無論是美國、加拿大、德國還是英國、法國，都構建了適合本國國情的網絡法律法規體系。因此，我國也要構建和完善一整套科學完備的法律法規體系，進一步加強對網絡輿情的治理以及對互聯網的有效監管和保護。首先，網絡社會的法律規范不應只包含網絡安全法或者信息網絡立法，現實社會的法律規范也應適用于網絡，即包括刑法、民法、行政法等其他法律同樣也應該適用于網絡空間。因為網絡已發展成為整個社會的公共平臺，其具有顯著的社會屬性。網絡立法不應該把網絡社會虛擬化，而是必須明確網絡秩序屬于公共秩序，網絡公共空間屬于公共場所。其次，整合目前現有的涉及互聯網的相關法律法規，適時出臺《互聯網治理基本法》。而且，要實現一般法與互聯網專門法的有機對接。再次，要強調依法治理，注重法律的合理和實用性，既能保障信息的相對自由，保障各主體的廣泛參與，又有助于營造良好的網絡環境。

第二，加強網絡信息控制技術的研發。歐美發達國家都非常重視“技術治網”，并且都一直不遺余力地增加投入用于研發網絡信息控制技術，比如為了加強對網絡輿情監控技術的開發與創新，保障網絡的安全運行，美國政府每年都在財政預算中設網絡安全技術研發的專項經費。美國的網絡輿情監控系統較為完善，主要包括信息收集、處理、熱點發現、跟蹤和輿情上報。如美國聯邦調查局的“食肉動物”信息監控系統，可以監控用戶的所有網絡活動［16］。又如，“話題檢測與跟蹤”系統通過對新聞媒體信息流進行新話題的自動識別和已知話題的持續跟蹤，一方面可以及時清理已有的網絡謠言，另一方面又可以預先控制輿論導向。而英國“科波拉軟件公司”的輿論分析軟件是通過快速檢索網絡信息，自動分析網站、報紙等媒介所發表文章的基本觀點、社會心態等內容，為政府和社會提供輿情參考［17］。

為了實現網絡輿情的科學治理，我們更要加強互聯網技術建設。一是要從國家的角度加大投入和支持，并提供政策支持。二是要注重技術手段的應用和普及。各級政府要構建包括輿情計劃、采集、加工、發布等主要模塊的互聯網輿情研判平臺。三是要重視人才的培養，國家應加大資金投入，培養高素質的網絡技術人才。

第三，樹立正確的政府信息公開理念，實現透明治理。美國的《信息自由法》限制了政府機構自由決定不公開信息的權力，其規定，所有的政府信息均應公開，除非涉及國家安全、商業秘密、公民隱私等可豁免提供信息以外。美國政府信息公開制度的靈魂和核心是“公開是原則”理念。對于我們國家，應該樹立新的政府信息公開理念即權利公開理念，而非傳統的辦事制度公開理念。政府部門應當明確政府權力與公眾權利的關系，尊重和保護公眾的知情權，由政府權力壟斷型的政府信息公開轉變為公眾權利利益型的政府信息公開［18］。政府務必做到信息公開，通過完善預警機制，構建即時發布機制，建立快速通報機制，更好地實現網絡輿情的治理。

第四，形成網民和行業組織自律機制。多數國家在法律層面加強網絡管理的基礎上，也都大力提倡網民與行業組織的自律。“9.11事件”后，美國通過了《愛國者法案》《國家安全法》等法規，旨在加強對網絡輿論的管理，但同時也在實行行業自律結合市場調節的管理方式。美國的行業協會與民間組織是推動網絡信息自律的重要力量。為創造良好的網絡空間，一方面政府通過向互聯網的成員宣傳呼吁，另一方面通過社會組織來保證行業自律的有效性。如1998年的《互聯網免稅法案》中規定自律性強的網絡商免征兩年新稅。我國目前雖然制定了 《中國互聯網行業自律公約》《中國互聯網行業版權自律宣言》《網上交易平臺服務自律規范》《互聯網站禁止傳播淫穢、色情等信息自律規范》等行業自律規范，但實施效果并沒有達到預期。可以借鑒發達國家經驗，首先在道德、法律和獎懲機制等方面，制定行業自律規范，加強網民和行業組織的自律性；其次，推動行業自我監管；再次，促進行業與政府密切合作，協同治理。

［1］中國互聯網絡信息中心.第39次中國互聯網絡發展狀況統計報告［EB/OL］.［2017-01-22］.http://www.cac.gov.cn/wxb_pdf/39CNNIC.pdf.

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責任編輯 楊 幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.07.028

G203

A

1004-0544（2017）07-0150-05

吉林省社科基金項目（2014B133）。

常銳（1979-），男，吉林四平人，社會學博士，吉林師范大學馬克思主義學院副院長、副教授。