加大我國統籌城鄉發展力度的思考

□高海燕

（陜西學前師范學院學科建設與科研處，陜西 西安 710100）

加大我國統籌城鄉發展力度的思考

□高海燕

（陜西學前師范學院學科建設與科研處，陜西 西安 710100）

為了保障城鄉社會穩定發展，重點在于提高對農村經濟發展的重視程度，使之與城市協調發展，削減城市和農村之間的差距，激勵經濟資源在城市與鄉村之中實現流通，并且實現城市和鄉村的一體化。加大統籌城鄉發展力度應以城鎮發展、產業生產和非公有制經濟發展為重心，以城鎮化、工業化和民營化為導向，通過加快行政區劃革新、農地體系改革、戶籍體系改革，著力推進城鄉一體化。

統籌城鄉發展；耕地紅線；城鎮空間

21世紀以來，統籌城鄉發展火速席卷全中國，引發了一場熱潮。但不同的地方對這個概念的理解存在著一定的差異，導致了認識上的一些誤區。這些認識誤區影響了城鄉統籌戰略的實施及其作用的發揮。全面正確理解城鄉統籌發展，合理制定和實施統籌城鄉發展戰略，是一個值得深入探討的現實問題。

1 統籌城鄉發展概述

1.1 統籌城鄉發展的基本概念

統籌城鄉發展指的是在關注城市發展的同時重視農村經濟發展，將二者共同納入國家綜合發展的統籌規劃之中，以促進經濟資源在農村和城市之間自由流動，減小城市和鄉村之間的差距，向城鄉一體化邁進。有人認為，統籌城鄉發展就是“城市具備的東西，農村也會出現，實現農村向著城市的基礎設施去發展。”［1］但目前我們還不具備這樣的現實條件，我們要從實際情況出發，實事求是。縱觀我國經濟發展實際，各項經濟指標相對落后，與世界發達國家相比尚有一定的差距。準確把握我國城鄉發展實際，立足當前國情，才能合理布局統籌城鄉發展戰略，消除城鄉差距。

1.2 統籌城鄉發展的歷史演進

2002—2003年，我國對統籌城鄉發展設計了許多建設性的方案，2010年出臺了關于統籌城鄉發展的文件，對統籌城鄉發展作了全方位的規劃。黨的十八屆三中全會審議通過了與統籌城鄉發展相關的決定，習近平同志對新時期統籌城鄉發展的重要意義和完善城市和農村統一化的體制機制的改革方案作了詳細說明。2016年，“城鄉統籌發展”問題成為全國兩會熱點。目前，城鄉發展失衡是影響我國發展與進步的主要障礙之一，相關問題已經引起黨和政府的高度重視，加大了統籌城鄉發展的力度。

新中國成立以來，體制改革與結構改善是我國經濟發展的重要線路，在區域經濟范疇的表現主要是城鄉關系的不斷調整，大致經歷了三個階段：第一個階段是城鄉二元體制的產生階段（從新中國成立到1978年）。在這一階段，我國依據具體國情，提出了高度重視重工業發展的戰略，將重工業發展置于發展的首要位置。在具體實施過程中，國家在充分了解與掌握工業發展實際情況的基礎上，制定了相應的保護措施，例如：城市與農村戶口有區別制度、糧食供給制度，以及有差別的教育制度和就業制度等，以此限制農村人口流入城市，形成了差異明顯的城鄉二元體制。第二階段是城鄉二元體制的松動階段（1978—2002年）。在這一階段，我國一步一步地打開了農產品市場的大門，批準勞動力的轉移，取消城鎮糧食供應制度，城鄉二元體制有所松動。但是城市與農村戶口有區別制度、糧食供給制度、教育制度等雖有各不相同的變化，但并未撤銷這些制度，農民并沒有享受和城市市民一樣的待遇，城市與鄉村的收入差距一年比一年加大。第三階段是城鄉一體化的實現階段（2002年以后）。這一階段，我國在認識到城鄉一體化發展重要性的基礎上，對城鄉發展進行了規劃，實施了有利于農村經濟發展的計劃。但實際數據表明，城市和鄉村的收入差距仍然在加大。到2016年，雖然城鄉居民收入比由2015年同期的2.83：1下降為2.80：1。但教育、醫療、基礎設施等方面的城鄉差距依舊很大。

改革開放以來，我國的城市和農村的經濟都得到了巨大的發展，兩者的關系得到了很大改善，但是城鄉二元體制依然存在，“三農”問題日益突出，影響了社會主義和諧社會的構建，所以加大統籌城鄉發展力度，逐步消除城鄉差距是當務之急。

2 城鄉統籌發展策略

2.1 統籌城鄉發展應做到城鄉互補，平衡發展

要加大我國統籌城鄉發展力度，以原有城市為中心建立城市群，合理控制城市產業用地，促進城鄉合理分工，實現功能互補、平衡發展。

第一，合理用地，守住耕地紅線。人多地少是我國的基本國情。《國土資源“十三五”規劃綱要》劃定了我國18.65億畝耕地紅線。在中國，糧食作物和經濟作物的種植面積很小，大大低于外國的種植面積，中外差距懸殊。因此，在城市化的過程里，必須加大城市建設用地的使用效率。必須制定縝密細致的方案，優化產業布局，有計劃地拉升城市建設用地的集約度。紅線總的來說包含了數量，也包含了質量，農田紅線必須保持。城市建設用地，尤其是三大城市集聚區，要立足于盤活存量市場，科學規劃，鄉鎮發展要適度合理。為了滿足生態環境對生產發展的各項要求，要合理制定各項措施，削減在產業方面的土地使用頻率，合理增添一些住房用地，恰當增加居住面積，減少產業用地。一定要保護好農業用地，規劃生態紅線。根據堅持底線、超前試點的規定，全面落實城鄉統籌的土地保護方針。

第二，推進農業現代化要切合實際。人多地少背景下，將傳統農業轉變為現代農業存在較大難度。從某種程度上說，農業現代化指的是農業機械化。但我國農業勞動力充足，因此農業發展不能單純借助機械減少勞力投入；另外，由于土地較少，每個農戶分得的土地有限，運用農業機械，反而會增加成本，影響農民收入，甚至會出現虧損。為此，絕大多數農民都會放棄農業機械，用手工勞動取而代之。可見，人多地少的實際才是影響現代農業發展的主要原因。

第三，農村城鎮化是解決人多地少問題的重要措施。針對我國人多地少的基本國情，要想增加農民平均占地數量，就要不斷減少農民數量，實現農業的產業化經營和農業的機械化生產。而要減少農民數量，就要不斷發展城市經濟，提高農民工的收入，就要鼓勵和吸引農民工進城，實現農村人口的城鎮化。從城市化進程看，關鍵的問題在于解決農業轉移人口移居城市后的就業問題，盡最大努力提高農民工進城的適應能力和就業質量。我們應按照每個城市特有的資源，開發獨特的城市產業，要大力發展以原有城市為龍頭的城市群，建立龐大的產業體系，帶動中小城市的發展。實踐中要把產業重心放在服務業上，有效吸納農村剩余勞力的轉移人口。要保證公平正義，使農村轉移人口能夠在城市安居樂業。

第四，把城鎮發展放在首要位置，推動農村城鎮化發展。與城市相比，我國農村村莊規模不大，村莊相距較遠，村民居住相對分散，發展環境較差，這些無疑影響了農村投資效率，導致農村資源不斷向城市流動。在近年的城鄉發展進程中，農村成為國家戰略發展中心，國家投入了大量資金，改善農村居住環境，但并沒有從根本上改變鄉村的狀況，人多地少的現象依然存在，村民收入依舊不高，很多村民為了生計還是會選擇進城務工，導致農村空置的住房和閑置的土地越來越多，農民財產遭受損失，財政資金浪費，而進城務工的農民卻面臨著住房困難等問題。因此，要大力推動農村城鎮化，從根本上改善城市基礎設施。

2.2 統籌城鄉發展應重視產業發展

首先，國民經濟涉及多個產業，城市發展也涉及多個產業。在城鄉一體化進程中，產業發展與城市發展有著密切的關系。實踐證明，缺乏產業特別是主導產業支持的新型城市難以得到充分發展，并會拖延我國城鎮化的進程，最終導致統籌城鄉發展成為一句空話。因此，統籌城鄉發展一定要重視產業發展。其次，要促進農業人口市民化。推動新型城鎮化是實現農業人口轉移的主要途徑。要合理地實施城市產業發展和城市產業規劃，充分展現城鎮化優勢，使得農民主動進城。要為進城農民提供良好的就業機會，保障農民進城后有工作可干，有工資可賺。從全國的情況來看，大凡區域經濟發展總體落后的地區，缺乏若干個具有較強競爭力的優勢產業是主要原因。另外，在城市化發展中，如果沒有根據各個城市特有的資源區發展產業，形成產業體系，那么這些城市之間的各行各業的分工就會弱化，協作能力和產業的承辦和接受能力也會極低。因此，加快統籌城鄉發展，一定要加快城市企業的發展，建立發達的產業體系。

2.3 統籌城鄉發展應合理布局城鎮空間

在我國人口密集的東部，資源和環境的城市化制約十分突出，而中西部地區有著非常大的城市化發展空間，資源環境承載能力有待我們積極探索；少數特大城市主城區人口壓力在不斷增加，與它固有的綜合承載力的沖突逐漸暴露；小城鎮則具有規模不大、數量較多、公共服務設施較少的特點，這在很大程度上增加了經濟消耗、環境消耗等問題。從全國范圍看，城市群的格局需要重新改造，要大力改變目前城市群內層的協作能力不夠高、團隊不夠和諧的現狀。

3 注重制度創新是核心

從本質上說，統籌城鄉發展便是縮小城市和農村之間存在的差距，實現城市與鄉村統一化。增加改造的力度，把著力點放在改革創新上，創建對實現城市和鄉村統一化有益的體制，是實現城市和鄉村統一化的關鍵。

第一，有序推進農業人口市民化。按照自主自愿、因人而異、因地制宜原則，合理有序轉移農村人口。要為農業轉移人口提供優質服務，要照顧應屆畢業生和就業人口，逐步健全農業轉移人口落戶制度。

第二，促進農業人口的遷移，使他們享受城市的基本公共服務。農村勞動力流動是一個長期漸進的過程。要積極主動為農業轉移人口提供城鎮公共服務，創造條件解決他們的戶籍問題，使其成為常住人口，逐步解決農業遷移人口就業問題，保證他們享有應有的權利和應有的福利待遇，特別是要保證其子女享有相對公平的教育；在醫療衛生方面，要重點加強保障其享有和當地居民同樣的醫療保障福利；要增加社會保障住房的面積，根據實際情況削減他們繳納社會保險費的額度。在這些方面，政府要拓展渠道，發揮主導作用。

第三，建立和完善農業轉移人口市民化機制。加強政府責任意識，要以政府為主體，加大投入、平衡發展，建立以民生為本的農業人口轉移體制。構建經濟分擔體制與農業轉移人口市民化機制，政府和企業共同努力，明確各方責任和義務，按照農業轉移人口市民化的需要分擔經濟責任。健全社會管理與服務的機制，促進農業轉移人口與社會、與城市和諧相處。

第四，構建城市群和諧發展機制。建立功能上滿足大眾需求的區域性友好城鎮發展方案。對于基礎設施、城市環境、城市交通等問題要密切關注，在實踐中不斷探索有效管理城市群的方法，依據實際發展情況對城市群要素市場管控體制進行創新，實施全方位操作，合理優化各種配置，實現城市群之間的密切聯系，使得城市的基礎公共設施得到合理利用，實現共同分享。

第五，促進各類城市協調發展，合理改善城鎮格局。要以中心城市為主促進以龍頭城市為中心、以發達便捷的城際交通為紐帶的城市群的發展。要加快中心城市發展步伐，發揮中心城市輻射作用。要把重心放在扶持小城鎮上，加強大中小城市和小城鎮之間的平衡發展和密切聯系。要把合理改善城鎮格局放在首要位置，有計劃有目標地發展功能多樣的衛星城鎮，優化城市的基礎服務設施，充分利用大城市中心城市的資源，將其自身的特色發揮出來，并且與服務“三農問題”相互聯系，發揮其對廣大農村的輻射作用。

第六，發揮交通運輸網絡作用。利用交通運輸網絡，鞏固城市之間的交通關聯性，加強城市在交通上的密切來往。科學規劃小城市以及鄉鎮的對外運輸，按照城鎮發展總體布局，構建高效連通大中小城市和小城鎮的交通樞紐網，密切城市與鄉村之間，城市與城市之間的聯系，提高重大干線公路建設的效率，使城市和鄉村的交通問題得到改善，各項交通設施逐步完善。

［1］李新平.世界現代田園城市要有現代產業作支撐［N］.成都日報，2010-03-01.

［2］辛逸，高潔.從“以農補工”到“以工補農”新中國城鄉二元體制述論［J］.中共黨史研究，2009（9）.

［3］重慶市發展和改革委員會.重慶市戶籍制度改革基本情況［J］.四川改革，2010（11）.

［4］習近平對農村改革提出明確要求［N］.人民日報，2013-12-25（1）.

［5］陳恬恬，李芳凡，欒先駿.統籌城鄉發展建立健全適應流動性的我國社會保障體系研究［J］.改革與戰略，2017（2）.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.024

F291.3

A

］1004-0544（2017）12-0143-03

陜西省科技計劃項目——軟科學研究計劃一般項目（2017KRM049）。

高海燕（1977－），女，陜西榆林人，陜西學前師范學院學科建設與科研處助理研究員。

責任編輯 李利克