我國行政問責反思：成效、問題與改革思路論析

□徐西光

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

我國行政問責反思：成效、問題與改革思路論析

□徐西光

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093）

行政問責的良性運行對于制約公權力和促進經濟社會發展具有十分重要的現實意義。我國行政問責的運行已取得初步成效，但行政問責制尚處于發展初期，在問責主體、問責客體、問責程序、問責范圍、問責效果等方面還需要進一步規范和完善。由于歷史傳統和政治社會現實等方面的原因，深化行政問責制改革將會面臨一定的困難。行政問責的深入發展需要在構建新型問責文化、加強問責制度創新與供給、提升異體問責力度、規范問責過程等方面作出努力。

行政問責；行政問責制度創新；問責文化

建設和發展責任型政府，是現代國家治理的重要內容。當代中國行政問責制自建構與運行以來取得了一定成效，充分證明了踐行行政問責是促使政府治理依法運行和有效運行必不可少的前提條件；其存在問題則表明，行政問責制還需要進一步深化改革和持續完善。

1 我國行政問責發展的成效評析

行政問責是行政權力的委托者及其他合法監督者要求行政機關及其工作人員對其作為或不作為所造成的消極后果作出回應并承擔責任的過程，其實質是為了規制行政機關及其工作人員的行為，防止行政權力的異化。我國行政問責制自建構與運行以來，已取得顯著成效，主要體現在政府責任意識日漸增強、問責制度框架初步構建、問責方式有所改變、問責范圍不斷擴大、問責主體趨向多元化等方面。可以說，行政問責的運行已經在一定程度上提升了政府治理能力、改善了政府形象、增強了政府合法性。

政府責任意識日漸增強。“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。”［1］責任政府建設是當前我國國家治理的重要組成部分。具備高度的責任心和負責精神、完善的責任機制和可問責機制，無疑是一個有效率和有公信力的現代政府所必需的品格及活力的源泉［2］。當前，責任政府的觀念已深入人心，民眾的問責意識日漸增強。自2003年抗擊非典以來，我國各級政府通過行政問責，明顯提升了政府效能，而且在行政意識層面初步形成了問責文化氛圍，極大轉變了政府公務員在工作中不認真負責的思想和態度，也加強了公眾對政府部門及其工作人員行為失當應被問責的預期。

問責制度框架初步構建。從目前已出臺的相關規定來看，我國行政問責制度框架已初步構建。一方面，執政黨進一步健全了黨內監督和責任追究制度；另一方面，我國國務院和地方各級政府已初步建構了行政問責機制。問責制度框架如表1所示。

問責方式有所轉變。行政問責方式涉及問責程序和問責機制。若缺乏合法、規范的行政問責程序與機制，就很難有效問責。瀆職失責者可能逃避責任，或避重就輕，逃脫應有懲治。2003年以前，行政問責缺乏規范程序、責任追究標準與審查機制，致使問責結果難以服眾甚或明顯不公，進而引起更大民憤。行政責任追究主要依據上位者的意見進行，問責焦點與強度受政治氣候影響［3］。 近年來，“權力問責”日趨式微，而“制度問責”逐漸明朗。執政黨和各級政府出臺的行政問責辦法或規定，初步明確了行政問責主體、客體、程序、標準、方式與依據等，盡管這些規定尚存有諸多缺憾，卻標志著行政問責方式向“制度問責”不斷挺進。

表1：行政問責制度框架

問責主體愈益多元化。從問責權的歸屬來看，問責主體包括政治主體、行政主體、司法主體、社會主體等。當前，除了傳統的擁有公共權力的問責主體外，新聞媒體通過掀起輿論問責正發揮著越來越大的作用。而社會公眾則熱衷于通過網絡對政府失當行為展開問責。目前，網絡行政問責越來越常態化，并且影響深遠。

概而言之，行政問責厲行對政府失當行為進行責任追究，促使政府堅守其公共性和服務性，加快實現政府、市場與社會三種力量之間的和諧互動和有效制衡，推進了和諧社會建設。行政問責制加強了對行政行為的規約，促使政府部門及其工作人員積極履行自身職責，在一定程度上促進了各級政府治理能力的提升。行政問責制的運行，獲得了廣大民眾的認可與支持，在一定程度上遏止了政府合法性資源的流失，增強了政府合法性。

2 行政問責發展中的主要問題與困境

行政問責自啟動以來，成效顯然，但在運行過程中仍面臨諸多難題：如由于異體問責薄弱以至于問責效果不佳，“虛有實無”的情況時有出現；問責客體不明晰，在追究具體行政責任的時候，難以找到問責對象；還有問責程序不規范、問責范圍過窄、問責效度不高等。

第一，異體問責比較薄弱。當前，開展行政問責的主體主要是執政黨黨委和政府，人大、司法機關、民主黨派、社會團體、新聞媒體、社會公眾等尚未有效施行其行政問責權力。雖然我國憲法規定了立法機關有對行政機關問責的權力，如質詢、罷免等，但現實是我國人大機關很少行使這些權力，致使這些權力大多處于虛置狀態。另一方面，基于行政權在社會生活中日益膨脹和主導地位的不斷增強，權力機關難以對行政權實施進行完全有效監督，這已是一個世界性難題，“不管國會及其成員如何強有力，立法機構對官僚機構的控制只可能是特例，而不是常規（常規是指，以普遍一般的社會和政治利益為目標的行為）”［4］。此外，考察近年來諸多行政問責案件，司法問責主要是事后懲戒，其作用有待進一步發揮。新聞媒體展開的輿論問責雖然呈現增多趨勢，但其效用仍待加強。在我國目前政治生態下，新聞媒體是執政黨和政府的“喉舌”，需要和黨委政府保持一致。政府希望媒體聽話，成為貫徹黨和政府意志的輿論工具，而不是向政府展開挑戰［5］。當政府部門運用公權力謀求封鎖和屏蔽失責信息時，新聞媒體往往難以有所作為。而公民個體面對強大且高效組織化的政府部門，處于弱勢博弈地位并缺乏有效制衡力量，難以對政府部門展開問責。

第二，問責客體需進一步明確。實施行政問責的關鍵是客體清晰。唯有如此，才可能有效避免事故發生后互相推脫責任的現象。問責客體主要包括：上級黨委和政府及其主要領導干部、本級黨委和政府及其主要領導干部、具體責任部門及其工作人員等。當前問責客體不明晰主要表現在：（1）執政黨黨委和政府之間權責劃分不明晰。執政黨在我國是事實上的最重要公共權力主體，公共行政中的重大政策通常由黨委研究決定。同時，執政黨各級黨委也具有政策執行功能，它表現為黨委在完成政策制定以后，會繼續控制或參與這些政策的執行，或是直接取代政府機關行使執行功能，或是通過行政決策干預政府機關的執行活動，或是與這些政府機關共同履行政策執行功能［6］。（2）集體責任與個體責任之間界限不清。各級黨委和政府按照民主集中制的原則實行集體領導與個人分工負責相結合的制度。倘若集體決策出現重大失誤，則按現行決策規則，比較難以確定直接責任主體和個人應負責任大小。（3）政府縱向層級之間、政府橫向部門之間在權責劃分上均存在交叉重疊現象。出現責任事故后，上級部門和下級部門之間、不同部門之間的責任區分有時比較困難。

第三，問責程序尚待進一步規范。行政問責程序主要包括啟動程序、執行程序、救濟程序等。科學規范的行政問責程序是保障行政問責有效運行的重要前提。當前行政問責程序不規范主要表現在：（1）在啟動程序上，缺乏全國統一標準。各地在行政問責啟動程序操作上存在一定隨意性，缺乏嚴肅性和規范性。（2）在行政責任調查程序、處理程序上規范性不高。行政問責缺乏對責任標準的界定，究竟在什么標準下進行追責，未有明確規定，極易出現同過不同罰現象。在已出臺的行政問責制度中，尚未明確規定各種責任追究所對應的問責緣由、處罰部門、監管部門等。（3）缺乏有效問責救濟。對于被問責官員的抗辯申訴權需進一步明確，目前只是簡單要求其在一定期限內可提出行政申訴。若是不當問責，卻沒有明確規定對其進行相應補償，也缺乏對問責主體行為失當的處理規定。

第四，問責范圍還需進一步拓寬。問責范圍是公共行政部門及其工作人員在行政過程中應負的責任范圍。從邏輯上來講，行政問責范圍應該包括決策責任、執行責任、領導責任和監督責任等。當前我國行政問責主要集中于執行責任領域，而對于影響更加深遠的決策責任領域，則較少被納入行政問責范圍。另一方面，行政問責主要表現為一種事后懲罰，通過事后懲罰來回應社會公眾訴求和對行政機關及其工作人員起到警戒作用。而事后懲罰則實際上體現了事前監督與事中監督不力，卻鮮有對監督機關的問責。

第五，問責效度亟待提高。當前行政問責在一定程度上存在簡化與泛化趨向。有的問責是為了平息公眾憤怒情緒，從而成為消解社會怨恨的“遮羞布”；有的問責是為了轉移公眾視線，而對被問責者明降暗升、另委他任。有時問責主體出于淡化事件影響的考慮，常常避重就輕以道德責任追究代替行政責任追究，或是以行政降職追究取代刑事處罰，造成某些官員以 “割發代首”方式避開更加嚴厲的懲罰。另一方面，被問責官員的復出缺乏正當程序和透明機制，致使一部分問責成為華麗的公關作秀。這導致社會公眾對被問責官員的復出十分不滿，進而對行政問責制不滿。當“高調問責”與“低調復出”形成鮮明對比的時候，必然對行政問責制帶來巨大損害，一是減弱行政問責的警示作用，滋長被問責官員的僥幸心理；二是損害行政問責制的公信力，使公眾對行政問責制喪失信心，進而導致政府合法性資源的流失。

3 行政問責存在問題的主要成因探析

深化我國行政問責制改革，需要深入剖析當前行政問責發展中所面臨問題背后的原因，以便對癥下藥，探尋能有效增強政府責任心和完善行政問責制的路徑與方法。一般而言，我國行政問責制的發展受到傳統政治文化、政治與行政體制、制度完善程度、社會發展水平等因素的影響。

高爐冶煉所需的原料主要有燒結礦、球團礦、塊礦、焦炭、輔料(如石灰石)等。其中焦炭既是還原劑也是燃料，在冶煉過程中，焦炭燃燒并與礦石、輔料發生化學反應，釋放二氧化碳。不同選礦廠提供的燒結礦、球團礦、塊礦的顆粒大小和化學成分不同，將其與焦炭、輔料嚴格按照一定比例混合為爐料的工藝稱為配料，在這里，本文將生產單位鐵水(1 t)所需的一定比例的混合爐料稱為“配方”。

首先，問責文化發展比較滯后。“在任何一項事業背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量一定與該項事業的社會文化背景有密切的淵源”［7］。問責文化是廣大社會公眾對于行政問責制及其運行的態度、情感、情緒以及思想的綜合體，是其能夠順利運行之前提。行政問責制的有效建構和良性運行需要一種良好的文化土壤。然而由于封建文化的影響和處于轉型期的現實原因，我國問責文化氛圍還不夠濃郁，已經嚴重阻礙了行政問責制的推行。我國問責文化滯后主要表現在：“官本位”思想根深蒂固；責任意識缺失；道德自律弱化；民主法治意識淡薄等方面［8］。另一方面，在公共行政實踐中，政治責任往往是首要責任，而公共行政責任則出現概括化、籠統化趨向。部分政府部門及其工作人員熱衷于對政治實效性的追求，大大超過了對長期公共利益的關注，對政績工程與形象工程的追求背離了以社會公共利益為指向的行政責任訴求。

其次，政治體制與行政體制改革亟待深化。從邏輯上來講，黨政不分和行政政治化必然會阻礙行政問責制的良性發展。這是因為有效的行政問責必須要科學、合理界分黨政之間的責任。當前我國黨政不分尚未根本解決。出了責任問題，黨委和政府各應負多大責任，有時難以確定。而在行政決策過程中采取集體決策規則時，集體決策錯誤在責任分擔方面也缺乏細致規定。從執政黨與參政黨關系來看，八大民主黨派監督力量過弱。在制度層面上，缺乏法律規定來保障八大民主黨派有效行使其監督權力。同時，我國行政機構縱向層級較多，上下層級之間有時存在權責重疊現象；橫向部門劃分過細，不同部門之間有時存在容易出現職能交叉、職責不清現象。此外，從權力授予來看，公共行政中的民主授權與行政授權相比，民主授權薄弱而行政授權盛行。民主授權薄弱易導致官員對自身權力來源認識錯誤，缺乏向人民負責的意識。

再次，行政問責制度有效供給不足。根本而言，制度是 “為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德的行為準則”［9］。行政問責制度的完善與否直接影響著問責效果。合法合理的行政問責制度設計與科學技術的有效支撐將有利于確保行政問責目標的實現。從表面上看，目前有關行政問責的條例、法規似乎比較多，其制定主體涉及到執政黨黨中央、國務院和地方政府。由于制定主體性質和權限的不同，行政問責范圍、責任標準和懲罰尺度等方面存在一定差異，致使行政問責在實際操作中缺乏統一標準，隨意性較大，極易影響問責效果，甚至出現違法問責現象。因此，目前亟需全國人大以立法形式對目前各種行政問責規定予以整合提升，在此基礎之上出臺一部《行政問責法》。

最后，我國公民社會發展還比較稚嫩。毋庸置疑，現代公民社會的順利成長是民主政治發展的重要基礎，這是因為“公民社會天生就具有監督政府和執行者的作用”［10］，公民社會的強大必然會加強對政府權力的監督和制約。雖然我國公民社會的發展前途一片欣欣向榮，但目前“強國家弱社會”的局面并未根本改變，國家與社會也沒有完全分開，公民社會力量仍然十分薄弱。無論公民社會的結構還是功能都需要進一步提升，公民社會的自治性、獨立性、自組織性等特征還不夠明顯。有許多因素制約著我國公民社會的健康發展，比如傳統文化、社會心理、政治制度、經濟發展水平等。但在所有制約因素中，最重要的是制度因素。當前制約我國公民社會發展的制度因素有：（1）政府對公民社會存在著認識和判讀上的誤差和錯誤。（2）政府對民間組織的定性誤解，定位模糊。（3）政府對公民社會的立法不足、規章混亂、政策矛盾或缺失。（4）政府對民間組織的審批登記門檻過高過嚴。（5）政府的多部門主管導致民間組織無人管理、無所適從的局面。（6）民間組織面臨經費短缺、國家對其優惠稅收體系不完善。（7）各民間組織管理人員的編制所隱含的經濟地位和社會保障之間的巨大差別，影響著民間組織吸引優秀人才，進而影響管理人員的穩定和公民社會整體素質的提高［11］。

4 深化我國行政問責制度改革的基本思路

問責理念是一種與民主、自由、公平、效率、法治密切關聯的先進政治理念。深化行政問責制改革牽涉到政府理念轉變、體制革新、機構改革、制度設計、流程再造、科技支撐等方面，是一項十分艱巨的系統工程，需要從諸多方面進行長期鍥而不舍的努力。

第一，要構建新型問責文化。適應時代需求的問責文化是行政問責制的靈魂。構建先進的問責文化包括重構問責文化理念和提升問責文化內涵等方面。問責理念需要以善治和法治理念為核心重新建構。善治要求政府與市場、社會三種力量對社會問題進行合作共治，政府行為有自己的邊界，必須處理好與經濟市場和公民社會的關系［12］。法治要求政府所有行為必須依法依規，必須依法行政，違法行政必被問責。無論是善治還是法治，都強調政府是有限政府而非全能政府。

在問責文化內涵提升方面，要努力構建人民本位、服務本位和責任本位的行政問責文化。人民本位和服務本位要求構建對公民負責、為公共利益服務的行政問責文化。“無論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規、還是法令，最終，所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾利益為標準來衡量是否負責。”［13］責任本位要求政府部門及其工作人員必須積極履行職責，出了問題必須被嚴格追責。積極履行職責是指政府部門及其工作人員在公共行政中必須“盡職盡責”完成其本職工作，這是一種基本要求。反之，倘若政府部門及其工作人員在公共行政中未能有效履行其職責，或者明顯違法違規，應被嚴格追究相應責任。只有嚴格追究責任才能起到威懾作用，促使政府部門及其工作人員積極履行其職責。

第二，深化行政問責制改革必須進行科學有效的行政問責制度創新。誠如諾思所言，“制度在社會中具有更為基礎性的作用，它們是決定長期經濟績效的根本因素”［14］。健全、正當的行政問責制會使行政部門及其工作人員對其施政行為之后果產生某種預期，而這種預期會促使其積極行政。倘若希望行政問責制在社會生活中發揮比目前更大的功效，必須克服當前制度供給不足的困境，不斷進行制度創新，加快行政問責各種配套制度供給。

行政問責制度創新包括：（1）明確界定政府部門及其工作人員的權力和責任的制度；（2）明確規定政府部門及其工作人員行使權力和履行職責的條件與方式的制度；（3）明確界定行政問責主體，問責方式的制度；（4）明確規定對政府部門及其工作人員實施問責的原則和方式的制度。

第三，深化行政問責制改革，必須進一步提升人大、政協、司法機關、民主黨派、媒體、社會公眾等的問責力度。

一是要強化我國人大機關問責力度。“一個有效率的、被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，而且還應該領導民眾最終實現其目的，做民眾意見的代言人，并且做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”［15］提升人大機關問責力度，一方面要加強人大問責的獨立性和權威性，另一方面要通過法律使人大問責范圍更明朗，問責渠道更暢通，問責方式更有可操作性。要加強和完善人大對政府部門及其工作人員的質詢、調查、不信任投票、罷免、違憲審查等權限。從長遠來看，可考慮建立人大專門問責機構，逐步推進人大代表職業化，以便人大機關更好地行使其問責權力。

二是要強化司法機關問責。司法問責是依法行政的保障，加強司法問責是保障依法行政的關鍵。這需要加快司法改革，提升司法獨立性。另一方面，要盡快修訂《行政訴訟法》，加強司法機關對各種行政行為的審查力度，強化司法機關對行政權力的監督與制約。

三是要強化社會問責。政府要加快還權于社會，促進公民社會盡快成長。我國是人民當家做主的國家，要保障公民行政問責權的實現，必須明確公民的行政問責權限及其保障手段，加快暢通公民行政問責渠道。要保障媒體的知情權、新聞自由權等，以法律規定其輿論監督權，保障其能獨立開展輿論問責。還需要以法律形式進一步細化八大民主黨派的參政議政權和互相監督權，以促使其更積極地向不當行政行為展開問責。

第四，深化行政問責制改革需要要進一步明確問責客體。明確問責客體就是明確責任的承擔者。明確問責客體需本著誰主管誰負責原則來劃分責任邊界，確定責任對象。具體而言，需要著重處理好以下幾個問題：（1）界分黨政領導責任，要把執政黨干部和行政干部的責任區分開來。（2）規范民主集中制和行政首長負制的關系。民主集中制是我國的根本組織原則，而行政機關實行首長負責制。在進行行政問責時，需要進一步界定行政首長負責制下其他參與人員的責任。（3）規范行政部門縱向層級之間以及橫向部門之間的責任。要進一步界定直接責任和領導責任的邊界。

第五，深化行政問責制改革需要進一步規范問責程序。程序正義是實現實質正義的有力保障。任何一項健全的制度都需要有其施行的正當程序，而這種正當程序可以說是區分法治與人治的基準。有了明確規范的程序保障，行政問責制才能避免掉入人治陷阱。為有效推行行政問責制，必須進一步規范行政問責程序，對行政問責過程進行細化、具體化以使其更具有可操作性。規范行政問責程序包括：（1）行政問責啟動程序。規范行政問責啟動的時間、場所、方式等。（2）行政問責調查程序。規范對問責對象調查的方式方法等。（3）行政問責處理程序。根據調查結果，規范處理的依據和處罰方式。（4）行政問責救濟程序。規范問責對象的申辯與聽證程序，完善行政申訴、復議、訴訟等程序。

第六，深化行政問責制改革還需要拓寬問責范圍。問責范圍應涵蓋公共行政全過程和政府部門及其工作人員的所有職責。也就是說，問責范圍應該包括決策過程、執行過程、監督過程以及官員的道德品行等領域。行政問責不應僅局限于在社會上造成不良影響的行為，要把政府部門及其工作人員的所有職責納入其中。一是要對行政決策失誤問責。對于決策失誤造成資源浪費、人員傷亡或環境破壞的事項應嚴厲問責。二是要對政策執行不力進行問責。對于不盡心盡力、歪曲執行等行為要嚴厲問責。三是要對行政監督不力進行問責。上級部門對下級部門監管不力、用人失察等都應啟動問責。四是要對政府工作人員的道德失范進行問責。政府工作人員的品行關乎政府形象，凡是明顯有悖于公務人員職業操守的行為，也要被問責，以向公眾有一個明確交代。

總體而言，只有不斷深化行政問責制改革，才能更好地推進當前責任型政府與服務型政府建設，提高政府效能，服務經濟發展，促進社會和諧。深化行政問責制改革涉及的內容很多，而要從根源上減少政府部門及其工作人員的失責問題，還需要進一步考慮在權力制衡與監督方面進行持續的制度創新與制度供給。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.029

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A

］1004-0544（2017）12-0171-06

徐西光（1974－），男，山東諸城人，南京大學政府管理學院博士生。

責任編輯 楊 幸