完善我國退休年齡制度的思考

□孔麗霞

（北方民族大學 法學院，寧夏 銀川 750021）

完善我國退休年齡制度的思考

□孔麗霞

（北方民族大學 法學院，寧夏 銀川 750021）

隨著社會經濟的發展，我國形成于20世紀50年代的退休年齡制度弊端叢生，飽受爭議。無論是基于人口平均預期壽命增加的現狀，還是我國目前已經進入人口老齡化事實，延遲退休年齡已是大勢所趨。但是，延遲退休年齡背后涉及的社會經濟問題非常復雜，更因為可能會加劇就業壓力等而受到普通勞動者的反對。應將延遲退休年齡納入法治化的軌道，充分考慮到地區人均預期壽命差異和初始工作年齡差異、勞動力供求變化及其對就業的影響等因素，構建差異化、漸進式的延遲退休年齡制度。

退休年齡；延遲退休；老齡化；平均預期壽命；法治化

1 問題的提出

根據《辭海》的解釋，退休是“職工、干部達到規定年齡或因公致殘而退出工作崗位休養。”［1］《中華人民共和國憲法》第四十四條規定：“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障。”雖然我國法學界對退休有不同的界定，也一直在爭議退休究竟是權利還是義務①參見：鄭尚元.企業員工退休金請求權及權利再造［J］.清華法學，2009（6）；李海明.論退休自愿及其限制［J］.中國法學，2013（4）；夏正林.論退休權的憲法保障［J］.法學，2006（12）；謝增毅.退休年齡與勞動法的適用［J］.比較法研究，2013（3）；林嘉.退休年齡的法理分析及制度安排［J］.中國法學，2015（6）。，但毋庸置疑，退休制度是養老保險制度的重要組成部分，其運行、完善與否不僅與勞動者和企業的利益密切相關，關系著養老保險制度能否順利實施，而且關涉到國家宏觀經濟和社會的安定和諧。退休制度主要包括退休年齡、退休金的給付與退休權及其法律救濟等內容。其中，退休年齡的確定關涉到勞動者勞動權和社會保障權的實現，是退休制度的重要組成部分，對退休制度的其他內容有著重大影響。我國關于退休年齡的規定最早見于1951年頒布的 《勞動保險條例》，其后，雖經過多次調整，但關于退休年齡的基礎性規定仍為男60周歲、女干部55周歲、女工人50周歲。隨著經濟社會的發展，尤其是我國人口平均壽命比20世紀50年代初期提高了20幾歲，已經進入了人口老齡化，且老齡化的程度在持續加深，形成于50年代的退休年齡飽受熱議。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，這一頂層設計為延遲退休年齡政策的制定奠定了堅實的基礎，也為調整退休年齡指出了方向。緊隨其后，人社部便著手制訂延遲退休年齡的方案①。而早在2013年11月12日之前，上海市人力資源和社會保障局出臺的《關于本市企業各類人才柔性延遲辦理申領基本養老金手續的試行意見》（滬人社養發[2010]47號）已經制訂了柔性退休制度，學術界也已經有關于延遲退休年齡的研究，2014年之后，關于延遲退休年齡的學術研究更是欣欣向榮，方案屢屢在網上曝光，真假難辨。有關的機構也作了廣泛的民意調查，但反對聲一片，絕大多數反對延遲退休年齡①“中國青年報社會調查中心通過搜狐新聞客戶端，對25 311人進行的一項題為“你對延遲退休持什么態度”的調查顯示，94.5%的受訪者明確表示反對延遲退休，僅3.2%的受訪者表示支持，2.3%的受訪者表示中立或未表明態度”（見向楠.萬人民調：94.5%受訪者反對延遲退休［N］.中國青年報，2013-8-29（07）。2016年中國青年報社會調查中心聯合搜狐民調所作的一項問卷調查顯示，91.1%的受訪者不愿意延遲退休（見周易.76.8%的受訪者贊成彈性退休［N］.中國青年報，2016-3-4（07））。。

“現在法定退休年齡是在中華人民共和國成立初期制定的，隨著人口預期壽命的增長，目前我國老齡化趨勢嚴重，60歲以上老人占比超過16%。所以無論是從開發人力資源，還是保持養老、醫療基金的持續健康運行，都需要對法定退休年齡進行調整，這也是世界各國通行的做法。”［2］但是，關于漸進式延遲退休年齡的問題，社會上認識并不統一，分歧很大。延遲退休年齡背后涉及的社會經濟問題非常復雜，牽扯到廣大職工的切身利益，牽扯到年輕人的就業問題，牽扯到彌補或者緩解養老金缺口問題等等，不能為解決其一而傷及其他，更不能為了解決養老金缺口問題而傷及年輕人的就業，損害社會公平。在嚴重分歧情況下，如何統一思想，體現社會公平正義，兼顧平衡各方的利益和訴求，力爭取得改革最大的公約數，并為今后的改革發展留下空間，仍是需要深入研究的問題。

2 我國關于退休年齡的規定及存在的問題

2.1 我國退休年齡的規定

我國關于退休年齡的規定最早見于1951年頒布的《勞動保險條例》。1951年2月26日，政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》（政務院1951年2月26日政秘字134號命令），并于1953年、1956年兩次修訂（政務院1953年1月2日（53）政財申字11號命令），全面確立了適用于各類企業工人的正常退休年齡并一直沿用至今，即男60周歲，女50周歲。關于機關、事業單位干部的退休年齡，最早規定于國務院1955年12月29日頒布、1956年1月1日執行的 《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》。根據該暫行辦法第二條的規定：工作人員具有下列條件之一的，可以退休。（一）男子年滿六十歲，女子年滿五十五歲，工作年限已滿五年，加上參加工作以前主要依靠工資生活的勞動年限，男子共滿二十五年、女子共滿二十年的；（二）男子年滿六十歲，女子年滿五十五歲，工作年限已滿十五年的；（三）工作年限已滿十年，因勞致疾喪失工作能力的；（四）因公殘廢喪失工作能力的。

之后，經過多次調整，包括國務院國發［1978］104號的 《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，以及《關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》（國發［1983］141號）、《關于延長部分骨干教師、醫生、科技人員退休年齡的通知》（國發［1983］142 號）、《中央組織部、勞動人事部關于女干部離休退休年齡問題的通知》（勞人老［1987］2 號）、人事部《關于高級專家退（離）休有關問題的通知》（人退發［1990］5 號）、中央組織部、人事部《關于縣（處）級女干部退（離）休年齡問題的通知》（組通字［1992］22號）、中組部和人社部聯合發布的《關于機關事業單位處級女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員退休年齡問題的通知》（組通字〔2015〕14號）等，現行的退休年齡為：

2.1.1 正常退休。公務員（含參照公務員法管理的機關〈單位〉工作人員）：男年滿60周歲；女年滿55周歲（正、副縣處級及相應職務層次的女干部年滿60周歲，如本人申請，經組織同意，可以在年滿55周歲時自愿退休）。

事業單位工作人員：男年滿60周歲；女干部年滿55周歲（擔任黨務、行政管理工作的相當于正、副處級的女干部和具有高級職稱的女性專業技術人員年滿60周歲退休，如本人申請，經組織同意，可以在年滿55周歲時自愿退休）；女工人年滿50周歲（受聘在管理崗位或專業技術崗位滿10年并在所聘崗位退休的，可按所聘崗位規定的退休年齡退休，如本人申請，經組織同意，也可按原規定的年齡退休）。

2.1.2 提前退休。公務員（含參照公務員法管理的機關〈單位〉工作人員）：工作年限滿30年；距國家規定的退休年齡不足5年且工作年限滿20年；完全喪失勞動能力。

事業單位工作人員：男年滿50周歲、女年滿45周歲，完全喪失勞動能力；因公（工）致殘完全喪失勞動能力；男年滿55周歲、女年滿45周歲，從事特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作達到國家規定的年限。

2.2 現行退休年齡規定存在的問題

2.2.1 法定退休年齡偏低。我國現行退休制度中的法定退休年齡是依據新中國成立初期社會發展水平和人均壽命規定的，當時的人均壽命在50歲左右。2015年 《世界衛生統計報告》顯示我國平均預期壽命74.8歲，其中男性74歲，女性77歲，與新中國成立初期僅50歲的平均預期壽命，增長了24.8歲。而我國的退休年齡一直未進行較大調整，目前平均實際退休年齡僅為54歲。目前世界男女性的平均退休年齡分別為61．08歲和59.48歲，而我國目前退休年齡的規定低于世界平均水平，尤其是女性職工的退休年齡遠低于世界平均水平。人均壽命長短是制定退休年齡政策的重要因素，60年來我國人口預期壽命增長了近30歲，用20世紀50年代確定的退休年齡作為現在的退休年齡，顯然不符合我國當前經濟發展和社會進步的特點。

2.2.2 男女退休年齡差距過大。由于男性和女性生理機能和結構的差異，退休年齡存在一些差異是正常的現象，世界上也有不少的國家采取男女不同的退休年齡。我國對男女采取不同的退休年齡規定，其初衷也是對女性的照顧,是保障婦女權益的象征。但是，據有關資料統計，全球采取男女不同退休年齡的國家和地區中，男女平均退休年齡差為4.41年，而我國男性與女性工人的退休年齡差為10年，男性和不具有正、副縣處級及相應職務層次的女干部，不具有高級職稱的女性專業技術人員的退休年齡差為5年。很顯然，我國男女退休年齡差要比世界平均值高。

本來是根據女性的生理特點，為了照顧女性而制定的男女不同退休年齡政策，不僅引發了河南省平頂山市女干部周香華以“單位讓其55周歲退休屬性別歧視、違反《憲法》規定為由，要求男女同齡退休”的勞動爭議仲裁和訴訟，也由于違反《中華人民共和國憲法》第三十三條第二款 “中華人民共和國公民在法律面前一律平等”以及第四十八條第一款“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利”的規定，也因而引發北京大學法學院婦女法律研究與服務中心向全國人大常委會提起違憲審查建議，值得立法部門反思①參見：杜承銘，戴激濤.論工作權的憲法保障：從男女退休不同齡規定被提請違憲審查說起［J］.廣東社會科學，2009（3）：176.。

除了男女性別不同在退休年齡上有較大差距外，女性因職業身份的不同也有較大的差別。同樣是女性，但女工人和女性公務員或女性專業技術人員也存在著5-10年的差別。

2.2.3 退休制度缺乏彈性。勞動者包括工人、農民、腦力勞動者、個體勞動者、從事流通和服務的人員等不同群體，每個群體的情況各具特點，差異很大。同時，就平均預期壽命而言，我國不同地區差異也很大。但是，我國的退休年齡，除特種行業規定可以提前退休外，其他的，不分受教育程度、行業、職業的區別，規定了全國統一的退休年齡，且退休年齡是法定剛性的，達到法定年齡的人必須退休。這種缺乏彈性的退休年齡制度，不僅不能很好反映個體差異，而且也缺乏人性化。

2.2.4 退休制度法治化程度低。退休制度是依法建立起來的，發展到今天，它已成為當代各國法律體系的重要組成部分。綜觀世界各國退休制度的建立和發展，無一例不是立法先行。而我國關于退休年齡的規定，主要是國務院條例、規范性文件、部門規章和地方規定，層級不高，規范性不夠。同時，這些條例、規章等大都缺乏法律責任條款，因而無法確保退休制度的有效實施，也無法有效控制違法現象的產生和嚴厲制裁違法行為。

3 延遲退休年齡的利弊分析

針對上述我國退休年齡存在的問題，正確的選擇應該是延長退休年齡。但是，這一制度建議一經提出，即引發了社會各界的廣泛討論，形成了反對和支持兩種截然不同的觀點，而且反對的觀點占絕大多數。

3.1 延遲退休年齡的有利之處

3.1.1 延遲退休年齡是適應人口預期壽命增長的需要。如上分析，我國現行的退休年齡政策是在20世紀50年代制定的，當時人口的平均壽命是50歲左右。幾十年來,中國的人口預期壽命顯著增加。預期壽命的提高為延遲退休年齡提供了生理基礎，在20世紀50年代，人到70已是古來稀，由于人口平均壽命的增加，而現在60歲仍是相對年輕的人。50—60歲，尤其是女性，家庭穩定了，也沒有孩子需要照顧，正是干事業的好時段，但由于“一刀切”的退休政策而不得不退休。“許多專業技術崗位，50—60歲也正是經驗豐富、技藝純熟的階段，這種高端人力資源替代彈性比較低，如果這部分人過早退休，是對人力資本的巨大浪費”。“如今人們受教育的年限越來越長，人力資本參與工作的時間呈現下降趨勢，如果還按照現行的退休年齡，則學歷越高，可工作的年限越短，這顯然是不合理的”［3］。實踐中，退休后拿著養老金的同時，有的被返聘，有的到處打工，即退而不休，退休人員的再就業已經成為普遍現象。“第五次人口普查數據顯示城鎮居民再就業率高達33%”［4］。雖然退休人員再就業的原因不盡相同①據筆者調查分析，老年人退休后再就業，有的是因為不愿在家里蝸居而打工，希望通過不太繁重的工作找到生活的更多意義；有的是為延續自己的專業；有的是為了改善家庭經濟條件，補貼甚至供養經濟條件不好的子女；有的是為了減少對兒女的依賴，直接增加自己生活中的可支配資金。，但是，“大規模的退休后再就業，一方面違反了發放養老金的初衷，使得退休金變成了工作中的額外福利，造成社會效益受損；另一方面由于退休后再就業的人員與單位簽訂的不是勞動合同，兩者不屬于勞動關系，易引發法律糾紛”［5］。由于2007年我國《勞動合同法》第四十四條將“勞動者開始依法享受基本養老保險待遇的”作為勞動合同終止的條件，2008年國務院頒發 《勞動合同法實施條例》規定“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止”，且現行法律規定認定工傷需要以勞動關系存在為前提，對于已經超過法定退休年齡的勞動者再就業在勞動過程中造成的職業傷害則不能認定為工傷。這些已經達到法定退休年齡而被返聘、打工的勞動者在工作過程中受到職業傷害，本應得到工傷保險的人文關懷，卻因年齡而不能認定為工傷，這對勞動者本人極其不利。

3.1.2 延遲退休年齡是應對人口老齡化的選擇。國家統計局2017年2月28日發布的數據顯示，“2016年年末，全國總人口138 271萬人。其中，60周歲及以上人口數為23 086萬人，占總人口比重16.7%，65周歲及以上人口數為 15 003 萬人，占比 10.8%”［6］。“在國際上，一般認為如果一個國家的人口中，有10%的人口年齡超過60歲，或有7%的人口年齡在65歲之上，則認為這個國家已經進入了人口老齡化階段。”［7］人口多、底子薄、人均資源相對不足，是我國的基本國情。40多年來，為了控制人口數量，我們付出了艱辛的努力，目前人口增長過快趨勢已得到根本扭轉。但是，人口老齡化的到來，也給勞動力的供給帶來了極大的壓力。“綠皮書預測，我國老年人口規模和占比持續增長，其中60歲及以上人口將從2015年的2.22億左右一直增長至2050年的4.92億，占總人口的比例也從16.16%升高至37.88%；65歲及以上老年人口則從2015年的1.45億增長至2050年的3.75億，占總人口的比例從10.52%增長至28.81%。勞動力人口持續下降也成為我國面臨的現實人口問題，預計到2035年，我國勞動力人口將從現有的9.25億降至8億以下。”［8］雖然 “當前和今后一段時期發展的總趨勢仍然是勞動力供大于求，……但是我們也看到另外一個非常重要的信號，2012年我國的勞動力資源總量首次出現了絕對下降的情況，比前年勞動力的供給減少了345萬，這一重要信號預示著勞動力無限供給的時代已經要結束了”［9］。2021 年之后，隨著 1982 年后的 0—14 歲人口大幅減少及二十世紀六七十年代第三次人口高峰出生勞動力的陸續退出，勞動力供給將急劇下降。“隨著勞動力供應數量降低，勞動力成本會上升，削弱了制造業產品的成本優勢，將使很多出口企業利潤下降，影響企業對科研、技術進步的投資，抑制了企業競爭力的提高。”［10］從這個角度講，延遲退休不僅是開發人力資源特別是老年人力資源的重要途徑，也能更加充分有效地利用勞動力資源，在一定程度上能夠緩解人口老齡化對勞動力短缺的問題。

同時，“據國家應對人口老齡化戰略研究預測，今后20年，我國60歲以上老年人口將以年均近1000萬的速度快速增加，預計2025年突破3億，比重達21%；2033年突破4億，比重達27.7%；2053年達到峰值4.87億，比重達35%。這一史無前例的快速老齡化進程，同時伴隨著家庭小型化、少子化、空巢化、大規模人口城鎮化、長壽不健康等世界少有的人口現象，使未來我國失能、高齡、空巢、無子女老年人等重點養老服務對象大幅增加”［11］。“到2050年老年人口將超過4億，老齡化水平將達30%以上，每3人中就有一位老人。”［12］由此，“中國已經成為世界上老年人口最多的國家，也是人口老齡化發展速度最快的國家之一”［13］。如果按照這個速度發展下去，未來社會老年撫養比將大大提升②老年撫養比是用老年人口數量除以勞動人口數量所得的數字，用來說明毎一名勞動年齡人口要負擔的老年人數量。。“2010年老年撫養比為19%，這說明一位老人的撫養大約需要五名勞動年齡人口來承擔。而根據最新的預測，2020年約3名勞動年齡人口負擔一位老人，2030年約2.5名勞動年齡人口負擔一位老人。”［14］面對我國人口平均預期壽命的不斷延長，如果繼續沿用新中國成立之初較低的退休年齡，政府用于老齡人口的支出將大幅增加，不僅會加重財政、社會的養老負擔，影響發展經濟的能力，也影響著養老保險制度的可持續發展，甚至會有未來國家可能無法負擔好退休人員的基本生活的風險。延遲退休年齡，客觀上可延緩老人撫養比的増長速度，有助于緩解老齡化給我們帶來的社會撫養的壓力。

3.1.3 延遲退休年齡能在一定程度上化解我國的養老金缺口。關于我國養老金是否存在缺口，盡管有關社會機構和人力資源部門的研究結果不一致①“中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文今（2011）年7月披露研究結果，目前我國養老金缺口大約為1.3萬億元人民幣。另據2005年世界銀行測算的中國養老金缺口的報告，以目前的人口與養老模式推測，2001年到2075年，中國養老金缺口達9.15萬億元，這還未考慮貨幣購買力貶值因素”（見葉檀.養老金是未來全球最大債務黑洞［N］.京華時報，2011-8-17（04）；“公開數據顯示，截至2010年底，養老金個人賬戶本應有資產19 596億元人民幣，實際上卻只有2039億元，缺口達1.76萬億元。同時，隨著我國老齡化程度的加劇，受益人增速將明顯快于繳納人，這也將加重養老金制度的負擔。根據最新發布的《化解國家資產負債中長期風險》預測，到2013年，中國養老金的缺口將達到18.3萬億元”（見潘晟.養老金缺口靠延遲退休解決不了［N］.上海金融報,2012-6-15（B02）。“據社科院公布的數據顯示，截止2011年年底，我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶有超兩萬億的‘空賬’”（見連玉明，武建忠.中國民情報告［M］.當代中國出版社，2017：88）。而人力資源和社會保障部部長尹蔚民在出席十二屆全國人大四次會議第二次全體會議前接受《證券日報》記者采訪時表示：“從全國目前的情況看，養老保險基金的運行是平穩的，不存在缺口。去（2015）年，養老保險基金的總收入2.7萬億元，總支出2.3萬億元，當期結余3000多億元，累計結余3.4萬億元。因此，從全國的情況來看，養老保險基金不存在缺口，支付能力能夠達到17個月”（見李超.人社部：養老保險基金不存在缺口 漸進式延遲退休年齡方案將于年內推出［N］.中國證券報，2016-3-1（A02））。通過研究，關于養老金缺口，官方、學者、機構之所以存在如此之大的差距，是因為計算口徑不同：人社部從養老保險基金當期收入與支出平衡，考慮財政補貼因素，認為我國不存在養老金缺口；而學者從我國養老保險制度本身缺陷考慮，養老保險“統賬結合”產生的個人賬戶“空賬”加上制度轉軌成本以及人口老齡化導致的養老金支出的加速增長，認為我國存在養老金缺口，世界銀行則從對“老人”欠債的角度測算我國養老金缺口。，但延遲退休年齡也并不完全是為了彌補養老金缺口，更重要的是均衡代際之間的養老負擔轉移②所謂代際負擔，就是下一代人通過社會保險機制撫養上一代人的繳費負擔。養老保險的基本原理就是社會全體在職者供養社會全體退休者的過程。如果延長退休年齡，就可以減輕全體社會在職者的繳費負擔。。然而，進入老齡化社會，繳費的年輕人越來越少，領錢的老年人越來越多，這必然會導致我國在養老保險上的財政支出負擔越來越重，養老保險的收支也存在有缺口的風險。而退休年齡每延長一年，多收繳養老金40個億，少發放160個億。一正一負，養老保險基金增加200個億，這是不爭的事實，客觀上能在一定程度上提高基金償付能力。當然，“在其他條件不變的情況下，隨著退休年齡的提高，統籌基金出現缺口的時間不斷推遲。當男女退休年齡均為60歲，基金出現缺口的時間是2033年，比目前退休年齡下出現缺口的時間推遲了10年；當男女退休年齡均為65歲時，基金將于2057年出現收不抵支，比60歲退休時缺口時間延遲了24年。當男女退休年齡同時提高到70歲時，養老基金不存在支付壓力。可見延長退休年齡是提高基金償付能力的可行之路。”［15］

3.2 延遲退休年齡的弊端

延遲退年齡休傷害了大多數人的利益。從有關機構、媒體所作的民意調查結果看，反對延遲退休者基本都是普通勞動者，而他們恰恰是構成我們這個社會的大多數。這些普通的勞動者，辛辛苦苦工作了大半輩子，好不容易“熬得”退休年齡，期望通過退休、領取養老金安度晚年，但政府一聲令下延遲退休，他們不得不為了領取養老金而繼續工作，這不僅讓這些普通的勞動者難以接受，而且也將損害政府公信力。更為重要的是，延遲退休會加劇年輕人的就業壓力。

雖然從長遠的角度看，隨著人口老齡化的不斷加速，未來可能會出現勞動力短缺③“如果和國際接軌，勞動年齡人口算到64歲，則我們正處在勞動力比較充裕的時期，到2030年我們國家還有約9億的勞動年齡人口，到2050年仍然還有8億的勞動年齡人口，就是說再過三四十年我們國家的勞動力仍然是比較充裕的”（參見周浩，劉平.中國人口老齡化對勞動力供給和勞動生產率的影響研究［J］.人口學刊，2016（3）：106。。盡管有關的專家、機構的研究結果表明，老年和青年在就業上不存在替代性，相反，存在一定的互補性④參見：鄭東亮.延遲退休對青年就業影響小［N］.人民日報，2016-8-10（005）；蘇春紅，張鈺，李松.延遲退休年齡對中國失業率的影響：理論與驗證［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2015（1）：11-22；鄭杰潔.延遲退休對青年就業影響有限［N］.中國組織人事報，2016-7-25（002）；楊馥，鄭麗.延遲退休、家庭代際轉移與青年就業［J］.西安財經學院學報，2017（2）：111；郭晉暉.專家稱延遲退休不搶年輕人就業飯碗.［N］.第一財經日報2014-2-7（A03）。。更有學者在利用27個OECD的面板數據，實證考察了退休年齡與青年失業率之間的定量關系后指出：“延遲退休可以增加勞動力供給，提高社會生產率，降低工薪稅率，從而降低勞動力成本，有利于提供更多就業崗位。”［16］但不容回避的是，當前和今后一段時期發展的總趨勢仍然是勞動力供大于求。雖然從2012年開始，我國勞動人口達到峰值開始下降，但勞動力總量仍高位運行。“人社部預測，‘十三五’期間，每年需要在城鎮安排就業的人數將維持在2500萬人，其中約1000萬人是登記失業人員；其余1500萬人中，高校畢業生700多萬；中職以及初高中畢業后不再升學的700多萬；其余是軍隊轉業人員等。人力資源和社會保障部副部長胡曉義表示，每年離退休人員在600萬至700萬人。‘斷崖’式的大幅度延遲退休年齡政策必然使得600萬至700萬適齡就業人員面臨失業。根據人社部2011和2012年的數據，中國新增就業人口分別為1221萬人和1266萬人。‘斷崖’式的延遲退休每年將吃掉至少五成的新增就業崗位。”因此，延遲退休對就業的短期沖擊肯定是繞不過去的。一旦延遲退休，大學畢業生群體將受到沖擊。而這部分人群的就業向來是政府最為關注的，這也成為制定延遲退休政策必須考慮的因素。“因為大齡勞動力會因為就業、收入的不穩定同時還要繳納養老保險費而心生怨恨，青年勞動力則會因為就業機會缺乏同時體面的工作更難覓而滿腹憤懣。顯而易見，這會超出經濟社會的范疇，形成政治問題，造成社會的不穩定乃至動蕩，其實這是絕大多數中國人不愿意看到的結果。”［17］

3.3 構建漸進式延遲退休年齡制度的思考

自2013年的十八屆三中全會 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”至今已近四年，社會各界關于延遲退休的討論一直不斷，爭論的內容也從一開始的延遲退休的必要性、合理性、合法性轉向了延退政策的可操作性及如何在具體政策上體現其公平性，以及延退的步驟、時機、措施等具體操作層面、何時延退，怎樣延退的問題。筆者認為，雖然目前我國仍存在一定的就業壓力，也盡管延遲退休不能成為化解養老金缺口的理由，但是，無論是基于人口平均預期壽命增加的現狀，還是我國目前已經進入人口老齡化事實，延遲退休年齡已是大勢所趨。

關于延遲退休的方案，流傳的版本很多，較具代表性的有以下幾種：一種是男女65歲同齡退休。2013年8月12日，以楊燕綏為代表的清華大學公共管理學院就業與社會保障研究中心在《清華方案：中國養老金頂層設計》中提出：“根據精算原理，在平均壽命75歲的條件下，領取養老金的年齡應為60歲，約在2030年中國人均壽命可能達到80歲，領取養老金的年齡將為65歲。……具體計劃和實施步驟如下：第一，從2015年開始，1965年出生的女性職工和居民應當推遲1年領取養老金，1966年出生的推遲2年，以此類推，到2030年實現女性65歲領取養老金。第二，從2020年開始，1960年出生的男性職工和居民推遲6個月領取養老金，以此類推，到2030年實現男性職工和居民65歲領取養老金。艱苦崗位的男女職工可以提前10年領取養老金。總之，從2015年開始，到2030年之前完成這項工作。”［18］但這一方案一經提出即遭到有關學者的反對①參見唐鈞.“延遲退休”：“清華方案”有硬傷［J］.中國經濟周刊.2013（8）：19。 商灝.清華方案”引發熱議；李實：簡單延長退休年齡不可取［N］.華夏時報 2013-9-9（034）。 唐鈞.再議“清華方案”：經濟理性過甚 人文關懷欠缺［J］.中國經濟周刊，2013（8）：26等。。另一種是男女差異退休年齡分歧。袁磊模擬72種假設下三種延遲退休方案對緩解養老金缺口的效果，指出男女退休年齡從2016年開始，每3年遲延1年至男性65歲退休，女性60歲退休的方案最優②參見袁磊.延遲退休能解決養老保險資金缺口問題嗎？——72種假設下三種延遲方案的模擬［J］.人口與經濟，2014（4）：82-93。。楊忠慶、秦森以河南省為例，從制度運行、基金收支、勞動力變化等角度對延遲退休的三種改革路徑進行精確測算，提出從2015年開始，用20年時間使我國男性退休年齡提升至65歲，女性退休年齡提升至60歲的方案最優③參見楊忠慶，秦森. 關于延遲退休年齡的方案比較［J］.中國社會保障，2013.（1）：43-45.。西南財經大學的 “應用生命表技術分析了2005和2010年我國勞動力預期壽命、健康預期壽命、工作壽命和健康工作壽命的變動情況，得出如下結論：……我國當前可適當延遲退休年齡，女性延遲退休的空間比男性大，但男女65歲同齡退休的時機還未成熟。我國男性可健康工作至62歲，女性可健康工作至58歲。因此建議，我國延遲退休的目標年齡應以男性62歲退休、女性58歲退休為上限。”［19］

上述方案，孰優孰劣，由于專業關系，筆者不敢妄加評論，但是，延遲退休年齡牽扯到廣大職工的切身利益，牽扯到年輕人的就業問題，牽扯到彌補或者緩解養老金缺口問題等等。其政策的出臺既要考慮到政府的承受能力，同時要考慮到社會的承受程度，更要考慮到利益相關群體自身的利益，這樣才會使政策獲得較高的支持度，并得以順利實施。筆者建議，國家在制訂延遲退休政策時應充分考慮以下方面的因素：

第一，填補養老金缺口不能成為延遲退休年齡的理由。延遲退休、延遲領取養老金的政策，從表面上看確實是解決養老金缺口問題的一種措施，但在現行制度下，“延遲退休實際上是要求大多數企業職工在作出更多貢獻的同時，卻只能享受到更少的福利，這顯然并不公平。而正因為不公平，推行延遲退休很可能使得更多的參保人在累計繳納滿15年后不愿繼續繳納，進而導致征繳率進一步降低”［20］。而且，“總量不夠、個人帳戶空轉和收益率低下，是我國養老金的三大頑疾，推遲退休年齡可以暫時解決燃眉之急，但不是治本之術”［21］。因此，通過延遲退休年齡解決養老金缺口不但有違民意，有損人民的幸福，而且，即使真如有關機構的研究結果我國養老金存在缺口的話，每延遲退休年齡一年雖然一正一負能彌補基金缺口200億元 （其中增收40億元，減支160億元），但是，靠延遲退休的200億來解決幾萬億元的巨額空賬難題屬于杯水車薪，并不是解決問題的最有效措施，而且還犧牲了絕大多數人的利益。客觀地講，普通人群之所以對延遲退休年齡抵觸情緒大，與“延遲退休能緩解養老金缺口”“延遲退休是和國際接軌”等提法有很大的關系。

第二，遵循差異化和小步漸進的原則。“作為一項戰略選擇，延遲退休不是立即要采取的政策，也不是在短期內大步邁進的政策，不是單一因素可以決定推進的政策，也不會是完全不顧不同類型勞動者差異性的政策，而是一個需要長期漸進的過程。”［22］因此，延遲退休年齡不能一蹴而就，而是要遵循差異化和小步漸進的原則。

差異化是指在設計、實施延遲退休年齡制度過程中不能一刀切，應該針對不同的群體有不同的方法。勞動者包括工人、農民、腦力勞動者、個體勞動者、從事流通和服務的人員等不同群體，每個群體的的情況各具特點，差異很大。如果一刀切，不分職業實行統一退休年齡，必然會引起那些工作時間長、勞動力強度大、工作環境不好的群體的不滿。而且，我國人口平均預期壽命在不同省份差距較大。“根據最新數據，上海人均預期壽命最高，為80.26歲，而人均預期壽命最低的西藏僅68.17歲，兩者相差12歲，若全國統一延遲退休年齡到65歲，顯然不利于西藏等人均預期壽命較低地區的利益，這些地區的人口將處于“一生都在繳納養老保險，卻幾乎未領取養老金”的狀態。與此同時，這些地區勞動力的身體狀況也不足以支撐60歲以上仍正常工作，進而影響企業的正常運行，加大企業的運行成本。”［23］同時，受教育程度不同，博士畢業生和高中畢業生開始工作的年齡相差很大。參加工作初始年齡不同，相同的退休年齡對雙方都不公。應充分考慮到不同類別、不同壽命預期、不同教育的實際情況，針對不同群體的特點制定相應的政策。

小步漸進是指政策在實施過程中循序漸進，分步走。一方面在時間的把握上可以分段逐步推行，如一次延長幾個月，用一段時間來完成平滑過渡，最終在一定時間內到達預期年齡。在這里，關鍵點是何時實施延遲退休、何時達到法定退休年齡，有關部門在制度設計時應充分考慮勞動力供求變化及其對就業的影響。另一方面可以選擇不同區域、不同行業、不同城市先行試點，效果好再推開，效果不好總結經驗，改進完善，逐步推廣。

第三，逐步縮小男女退休年齡差距，最終實行男女同齡退休。我國現行的男女不同退休年齡制度，其立法初衷是對婦女的照顧和保護，在當時是合理且必要的。但是，隨著社會的變遷，全民平均壽命的增加，女性平均壽命又長于男性，這項保護性制度已演變成對女性的性別歧視，不僅是對國家人才資源的極大浪費，而且也過早地剝奪了女性的工作權利，并直接影響到其經濟利益與福利待遇。因此，延長退休年齡，首先應逐步縮小男女退休年齡差距，而且，女性延遲退休的空間也大于男性，需要先行或快行，最終實現男女同齡退休，以實現男女平等的工作權益與福利權益。

第四，將延遲退休年齡納入法治化的軌道。退休年齡問題是一個涉及每一個公民勞動權、社會保險權益的重要制度，許多現行法律制度實施都依賴于退休年齡的確定。根據《立法法》的規定，該類問題應由全國人大或全國人大常委會制定。習近平2014年2月28日在中央全面深化改革領導小組第二次會議強調：“凡屬重大改革都要于法有據，在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關立法工作的協調。”［24］同樣，延長退休年齡也應當于法有據。因此,應將延遲退休改革納入法治軌道，按照《立法法》的規定、程序，由全國人大常委會就此作出專門規定或制定專門法律，以提高退休年齡立法的層級，確保漸進式延遲退休年齡的制度的規范性。

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C913.6

A

］1004-0544（2017）12-0151-08

孔麗霞（1965-），女，漢族，河北武安人，北方民族大學法學院副教授。

責任編輯 楊 幸