基于整體性治理的精準扶貧體系優化研究

□樊友凱，周理

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

基于整體性治理的精準扶貧體系優化研究

□樊友凱，周理

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢 430072）

整體性治理要求協調和整合不同層級政府、不同功能性部門以及公私部門形成整體型治理框架，從而破解公共服務中職權分散、政策沖突、功能重疊、組織分割、服務真空等碎片化難題。精準扶貧在治理目標、治理主體結構、治理價值三個層面與整體性治理高度耦合，擺脫扶貧資源碎片化、扶貧主體碎片化、扶貧政策碎片化等困境應在整體性治理理念指導下對精準扶貧體系進行優化。具體而言，通過行政放權擴大縣、鄉政府整合扶貧資源的自主權，向社會賦權以激活市場組織、社會組織、貧困人口等扶貧主體的活力促成多元扶貧主體的精誠合作，增強跨界合作，打破部門、制度、政策之間的壁壘，完善精準扶貧信息系統，為精準扶貧整體性治理模式的構建提供技術支撐。

精準扶貧；碎片化；整體性治理

1 問題的提出：精準扶貧中的碎片化困境

自精準扶貧政策出臺以來，各級政府積極貫徹中央精神，扶貧工作被上升為中心工作，扶貧任務被視為政治任務，扶貧成為當下各級政府甚至整個社會最為關切的問題之一。精準扶貧通過精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核有效保證扶貧的精準度進而提高了扶貧績效。但是，在精準扶貧具體實踐過程中也遭遇到了一系列碎片化困境，一定程度上限制了扶貧效應的最大化。碎片化困境可以大致概括為以下三點：

1.1 扶貧資源的碎片化

第一，扶貧資金的使用分散。自上個世紀80年我國開始有計劃地幫扶貧困人口脫貧以來，扶貧瞄準層級和對象不斷下沉，由區域演變為村莊，再到現階段精準到戶，經歷了不斷細化的過程，精準到戶原則一方面符合貧困人口由區域分布到零散分布的變化規律，另一方面能夠保障扶貧資源的精準靶向，防止扶貧資源的靶向偏移，提高扶貧工作的精準度。與此同時，在精準到戶原則指導下，有限的扶貧資金必須被分割至各個貧困戶，造成了扶貧資金使用的分散化，不利于匯集資金解決部分貧困人口面臨的“集體貧困”問題，在某些情況下會稀釋扶貧資金的使用效果。此外，專項扶貧資金面臨嚴格的管理規定和剛性結構約束，必須專款專用，制度設計上是為了防止項目資金被挪用、侵占，但“管理過死”客觀上造成用于扶貧的財政資金呈現條塊分割的格局；自上而下通過條條下發的行業扶貧資金則過于分散。故“管理過死”與過于分散都不利于扶貧資金通過整合形成“洼地效應”。

第二，扶貧資源的不均衡分配。在扶貧實踐中，扶貧資源不均衡分配的現象比較突出，某些對口支援機構因為擁有雄厚實力或掌握豐厚資源而將大量資源輸入到結對幫扶的村莊或貧困戶，上級領導定點抓包的村莊往往成為扶貧“示范村”，扶貧資源源源不斷地向“示范村”輸入，形成“壘大戶”現象，而結對機構為“清水衙門”的村莊和貧困戶則淪為資源分配的“局外人”。扶貧資源分配的不均衡導致某些村莊和貧困戶因為要消化豐厚的外部資源而無暇或者無心自主脫貧，并造成資源的浪費，而大多數貧困村和貧困戶卻面臨扶貧資源不足的困境，不均衡的資源分配加劇了村莊之間的分化程度。

第三，扶貧項目之間缺乏整合。扶貧項目由不同的部門制定、發包、考核，項目之間相互重疊或互相沖突的現象時有發生，造成扶貧資源的浪費。突出的例子是不同部門擁有相同的項目，譬如提升貧困人口人力資本的培訓項目，農業、扶貧、人社、職教、移民等部門均有這一類項目，還有如道路建設項目，除交通部門以外，發改、扶貧、財政、移民、民宗、林業等沒有道路建設職能的部門也承接此類項目，同一項目多個不相隸屬的部門參與勢必造成管理混亂、效率低下、重復建設、浪費資源等問題。

1.2 扶貧主體的碎片化

第一，政府內部的碎片化。首先是部門之間缺乏協作。扶貧工作主要由扶貧辦牽頭和具體實施，其他部門并不負有主體責任，在部門本位的行為邏輯下，其他相關部門欠缺足夠的扶貧動力。而精準扶貧工作是一個系統性工程，涉及多個部門，需要部門之間積極配合，形成多部門扶貧開發的聯動機制。以產業開發為例，扶貧辦能做的是前期的資金投入，但是產業后期的技術指導、管理咨詢等離不開農業、林業、科技等部門的支持，現實是“在很多地方的產業扶貧過程中條塊化、碎片化的治理格局使得產業扶貧只注重前期的資金投入、而在后期的經營過程中缺乏扶貧部門與當地農業、林業、科技、民政等部門的有效銜接”［1］。其次是鄉鎮政府與上級職能部門之間難以有效協調。稅費改革以后鄉鎮一級政府形成“懸浮性”政府或“空殼”政府，自身缺乏經費來源，日常工作的開展依賴條線部門的項目經費，并主要是完成上級條線下達的任務，一方面鄉鎮政府疲于應付上級檢查，所謂“上面千條線，下面一根針”就是對鄉鎮政府工作狀況的生動描述，另一方面鄉鎮政府掌握的財政資源與其承擔的事務和責任極不對稱，其后果是鄉鎮政府扶貧精力不足，可用于扶貧的自主資金十分有限，加上鄉鎮政府與上級職能部門間的不平等地位使得鄉鎮政府難以根據貧困的實際情況與上級職能部門進行協商，在扶貧中，鄉鎮政府的功能往往被壓縮到落實上級職能部門的各類項目，鄉鎮政府在扶貧中的靈活性和自主性受到限制。最后是政府成員在扶貧工作中職責不清。扶貧開發中的政府力量包括縣級以上政府下派的村第一書記、扶貧工作隊、鄉鎮干部，廣泛意義上還包括村級兩委，政府成員各自在扶貧過程中職責不清或者職責交叉容易造成政出多門或者管理缺位的情形。比如，扶貧工作隊的傳統角色是拉項目、找資源，而拉項目、找資源也是鄉鎮政府的重要職責，在當前精準扶貧政策背景下，國家向貧困地區輸入了大量資源，扶貧工作隊的主要職責應該是在村莊內部幫助項目落地、參與產業規劃、提供技術指導，而非向外部爭取資源，扶貧工作隊角色轉變的滯后性就會產生角色重疊和角色缺位。

第二，政府與社會、市場之間合作機制不健全。綜合性扶貧治理體系要求在發揮政府主導作用的前提下，充分利用市場和社會的力量，三者優勢互補、形成合力，在扶貧實踐中，市場力量和社會力量都有一定程度的參與，但是政府主導下的扶貧治理結構中，市場力量的扶貧功能還有待進一步激活，社會組織的獨立性也受到一定壓制。參與到扶貧中的市場力量主要包括合作社、農業企業等龍頭企業和金融部門，但是它們與扶貧都有一定程度的脫嵌。合作社、農業企業等龍頭企業往往自身力量就比較薄弱，難以承擔起幫助一定數量貧困人口脫貧的責任，充分發揮龍頭企業的扶貧功能需要國家在資金、技術、管理、風險承擔等方面給予更多的扶持［2］。金融部門則面臨扶貧動力不足的困境，盡管中央在十八屆三中全會中提出了發展普惠金融的目標，在部署精準扶貧戰略時，也明確要求金融部門發揮積極作用，由于地方政府未能建立健全針對金融扶貧的風險分擔機制和利益補償機制，金融部門缺乏足夠動力積極扶持農業這一弱質產業和幫扶風險承擔能力不足的貧困人口穩定脫貧。在農業扶貧貸款中普遍出現了金融排斥的現象，扶貧貸款傾向于村莊內經濟基礎好、有風險承擔能力的人群而非貧困人口；而貼息貸款扶貧項目往往需要國家公職人員作為擔保。參與到扶貧中的社會性力量則十分有限，當然，這與我國公民社會本身發育不成熟相關，但是有限的社會力量在扶貧過程中的自主性卻受到限制，參與到扶貧中的社會力量主要是一些公益性組織，公益組織在扶貧過程中往往演變成落實政府項目的執行方，限制了其專業優勢的發揮，并導致社會組織在扶貧過程中作為第三方應有的監督、評價功能式微。

第三，基層政府與貧困人口的隔閡。扶貧攻堅作為當前最重要的政治任務，為順利完成上級考核任務、增加自身政績，基層政府行政干預代替貧困人口自身意志的現象比較普遍。盡管精準扶貧政策要求充分發揮貧困人口的主體性作用，但是在實際運作過程中貧困人口的參與往往只是形式上的參與或者是被動參與。為了在有限的時間內取得扶貧績效，政府官員傾向于將扶貧資源投入到周期短、見效快的項目或者打造“政績工程”“形象工程”，不僅與貧困人口的意志相悖，而且背離精準扶貧政策的初衷，諸如整體搬遷、修葺房屋等短、平、快的項目所需配套資金往往加重了貧困人口的經濟負擔，其結果不是有效消除貧困而是誘發或加深貧困。造成基層政府與貧困人口隔閡的另一方面原因是部分貧困人口缺乏公民精神，自身欠缺脫貧積極性，靠、等、要等思想嚴重，并不愿意從事生產發展型扶貧項目，甚至為了長期占有貧困補助而拒絕脫貧。

1.3 扶貧方式、制度、政策的碎片化

第一，扶貧方式的碎片化。精準扶貧要求根據致貧原因精準幫扶無疑將極大地提高扶貧效率，但是，現階段貧困人口往往呈現結構性貧困特征或表現為多維貧困，貧困不僅是經濟資本匱乏的表現，而且是經濟資本、人力資本、社會資本等多種資本的欠缺，很難將貧困原因歸結于是某一種資本的缺失，從而給精準幫扶提出了更高的要求。幫助貧困人口穩定脫貧需要多維度去改善貧困人口的生活狀態，但是扶貧實踐往往局限于改善貧困人口某一方面的困難，未能實現多種扶貧方式的有效整合。

第二，扶貧制度之間銜接不夠緊密。在制度銜接上存在銜接不夠與銜接不暢的問題。2009年，我國實施了《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作的指導意見》，簡稱為“兩項制度銜接”，要求兩項制度實現信息互通、資源共享進而形成扶貧的整體效益，現實操作層面表現為民政部門為扶貧開發部門提供詳細低保信息，由扶貧部門對具有勞動能力的低保戶進行幫扶。從綜合性扶貧治理體系來說，兩項制度的銜接是遠遠不夠的，扶貧績效的提升需要扶貧開發政策、最低生活保障制度、醫療制度、養老保險制度等多項制度有效銜接。另外，已經推行的兩項制度銜接也遇到銜接不同步的困境，根據“兩項制度”要求，扶貧資金必須“打卡到戶”，但是產業扶貧的內在要求是資金聚合，在產業扶貧實踐中往往通過分紅、利潤或獲得生產資料等形式讓貧困人口受益，但是這與“打卡到戶”的原則要求是相悖的，在監管部門看來，這是違規使用資金［3］。

第三，扶貧政策之間存在相互矛盾或沖突。以“連片開發”和“扶貧到戶”政策為例，“連片開發”要求從整體出發，“扶貧到戶”要求從個體出發，在扶貧資源有限的情況下，并不能兼顧兩者，將資源分配傾向于一方造成另一方資源輸入的減少，在政策執行過程中還有可能發生抵牾，如產業開發需要大面積的土地整治、生態保護可能會暫時犧牲一部分貧困人口的利益，這就與“扶貧到戶”的理念背道而馳了。

第四，扶貧政策缺乏長效機制。上文已經指出，在考核壓力和政績沖動的驅使下，政府傾向于上馬短期項目，側重短期效果和片面發展，導致扶貧政策缺乏長期性、系統性、完整性。針對周期比較長的項目如產業扶貧，各個職能部門考慮的是產業落地的一系列前期工作，對于產業的后續發展則缺少持續性扶持，而產業的順利成長需要多個部門長時期在技術、資金、管理上協同、追蹤幫扶。此外，扶貧政策并未與區域發展政策、農村長期經濟、社會建設規劃充分結合。

2 整體性治理：精準扶貧的理論底色和優化路徑

整體性治理的興起源于對新公共管理運動衍生的碎片化現象的反思和回應，新公共管理運動倡導分權化、市場化、私有化，造成了政府行政過程碎片化、服務分散化，進而導致職責不清、目標重疊、效率低下、公民需求得不到及時回應等問題，為此，英國著名學者佩里·希克斯對新公共管理運動引起的“碎片化”現象進行了系統性分析，并率先提出了“整體性治理”這一新的行政范式，以破解公共行政中的“碎片化”困境。他認為碎片化的治理會帶來以下問題：成本轉嫁、項目沖突、項目重復、目標沖突、缺乏溝通使得缺乏干預或干預結果不理想、各自為政、服務真空、服務差距等［4］。要避免碎片化治理的問題，必須重塑治理方式，引入整體性治理，不同于新公共管理旨在提高行政效率，整體性治理更加關注解決公眾問題，堅持以公共問題為導向，核心機制是協調與整合，實現不同層級政府的整合、不同功能主體的整合、公私部門間的整合，以提供無縫隙的公共服務。實現整體性治理的技術條件是現代信息技術的發展，通過數字協同為協調和整合提供信息資源。在治理價值層面，要求公眾的回歸，改變新公共管理運動視公眾為消費者、納稅者、顧客的角色假設，強調公眾在治理過程中的積極參與。

考察精準扶貧政策背景及其主要內涵，可以發現它帶有鮮明的整體性治理色彩，精準扶貧與整體性治理高度契合。現階段，我國貧困人口的分布主要集中在少數自然條件異常艱苦的片區或者零星散落在某些村莊或社區，受艱苦的自然條件、天賦的不平等、教育資源的匱乏、自然災害或身體疾病等因素的影響而致貧或者受其制約而不能脫貧，呈現結構性貧困的特征，貧困的復雜性決定了扶貧任務的艱巨性，要幫助這些貧困人口穩定擺脫貧困，靠單一的政府力量是遠遠不夠的，需要在政府主導下，積極引入多元扶貧力量，并注重提高貧困人口自身的脫貧能力，實現多個主體的協同、聯動幫扶；貧困的深度向扶貧的精準性提出了要求，必須充分挖掘貧困人口的真實需要，進行有效幫扶。基于此，《中共中央、國務院關于打贏扶貧攻堅戰的決定》明確要求“堅持政府主導、增強社會合力。強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富。構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局”，“堅持群眾主體，激發內生動力……增強貧困人口自我發展能力”，“堅持精準幫扶，提高扶貧績效”，“堅持因地制宜，創新體制機制。突出問題導向，創新扶貧開發路徑……創新扶貧考評體系，由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變。”從《決定》的具體內容可以看出精準扶貧與整體性治理在以下三個方面高度契合：（1）在治理目標上，精準扶貧要求以解決貧困人口的現實難題為導向與整體性治理強調解決公眾關心的問題相契合；（2）在治理主體結構上，精準扶貧要求形成政府、市場、社會大扶貧格局與整體性治理強調協調和整合不同部門的理念相契合；（3）在治理價值上，精準扶貧要求充分發揮貧困人口的主體性，與整體性治理強調公眾參與相契合。從一定程度上說，精準扶貧政策蘊含了整體性治理的底色。

所以，構建精準扶貧的整體性治理模式既符合精準扶貧的理論底色，也是解決扶貧實踐中碎片化難題的現實需要，具體而言，就是要在精準扶貧體系中實現不同層級政府的整合、不同功能的整合以及公私部門的整合，并充分借助現代信息技術實現信息共享、信息互動，為有效整合提供信息資源。

3 精準扶貧“逆碎片化”的優化路向

3.1 不同層級的整合：行政放權以擴大縣、鄉（鎮）政府的自主權

在扶貧體系中，縣、鄉兩級政府是責任主體，但是縣、鄉兩級政府卻沒有足夠的權力整合扶貧資源，所以不同層級的整合關鍵是要保障縣、鄉兩級政府充分的自主權，實現扶貧權責統一。在現階段的扶貧管理體制中，省市兩級政府主要負責扶貧資金和項目監管，扶貧項目審批管理權限下放到縣，實行目標、任務、資金和權責“四到縣”制度，“四到縣”改革增強了縣級政府的自主權，但是，縣級政府自由裁量權仍然有限，按照規定可以對扶貧資金和扶貧項目進行整合，實際上，各個部門的扶貧資金都是“條線管理”，各個部門在考慮自身利益的前提下安排扶貧項目和資金，縣級政府審批的項目大多是預先規定的“帶帽項目”，難以進行修正和更改［5］。在各種扶貧項目仍然由各個條線決定的情況下，縣級政府實際上是在做選擇題，在既定的項目范圍內進行選擇、搭配，扶貧資源的整合權限并沒有完全落地。

相對于縣級政府而言，鄉鎮政府在扶貧中的主要角色是執行者而非決策者，實際上鄉鎮政權作為政府的神經末梢，對貧困和貧困人口有著更加清晰、深刻的認識，提高扶貧資源的使用效益需要充分發揮鄉鎮政府的自主性和靈活性。現在鄉鎮政府可以更改資金分配比例，但是局限于既定的項目之間，并且更改幅度必須限制在一定范圍內，在強大的審計和問責壓力下，鄉鎮政府把遵守資金使用規定放在首位，是否充分發揮扶貧資金的效益放在第二位［6］。為此，提高基層政府對扶貧資源的整合能力，必須在加強省、市監管責任的情況下，要進一步擴大縣、鄉（鎮）政府的自主權，賦予基層組織更大的資源支配權。一是要完善縣級政府的項目審批權，落實縣級政府的項目決定權；二是要增強鄉鎮政權的靈活性，切實保障其自主使用扶貧資金的權限，實現“所有投入到某一地區的資源由基層組織牽頭，會同各投入主體進行統一的使用安排，以發揮資源的整體效應”［7］。此外，還必須強化縣、鄉（鎮）扶貧開發領導小組職能，增強其協調和統籌能力，進而能夠有效整合扶貧資源。

3.2 公私部門的整合：社會賦權以激活多元扶貧力量

精準扶貧要求積極引入市場力量和社會力量進入扶貧工作領域并充分激發貧困人口脫貧積極性，形成多元主體分工協作、有機結合的扶貧大格局，在強國家弱社會的結構條件下，激活多元扶貧力量就必需進一步向社會賦權。從宏觀制度上講，迫切需要制訂《扶貧法》，厘清政府與市場在扶貧工作中各自的邊界，明確和規范政府、市場、社會組織、貧困戶等各類扶貧脫貧主體的責任與義務，在發揮政府主導作用的同時，對其他扶貧主體的扶貧功能、合法地位、合法權益給予法律確認和保護。在扶貧功能定位上，政府的主要功能應該是制定目標、整合資源、工具創新、監管監督等，市場組織決定扶貧資源的具體去向，對資源進行優化配置，社會組織發現貧困人口的真實需要，發揮第三方評價、監督的功能。從微觀機制上講，要優化市場力量、社會力量、貧困人口積極參與扶貧工作的動力機制，增加對合作社、農業企業等龍頭企業的優惠和獎勵，如稅費減免、涉農補貼等；完善金融扶貧政策，建立健全金融扶貧風險承擔機制和補償機制；在扶貧工作中放開對社會組織的限制，并保障其獨立地位；發揚基層協商民主，尊重和保護貧困人口在扶貧決策中的話語權，為貧困人口參與扶貧工作創造條件，培育貧困人口的公民精神，激發貧困人口參與扶貧工作的熱情。

3.3 不同功能的整合：實現部門、制度、政策之間的有效銜接

一是加強部門之間的合作與協調，在扶貧辦的牽頭下，建立多部門參與的扶貧治理聯動機制，發揮信息技術的優勢，實現部門之間的信息互通、資源共享，避免項目重疊、沖突。二是擴大制度銜接范圍，在“兩項銜接制度”基礎上，擴大制度銜接范圍，涵蓋農村新型合作醫療制度、養老保險制度、教育救助制度、災害救助制度等，形成制度合力攻堅“多維貧困”。三是做好政策之間的銜接工作，在扶貧中制定的具體政策應與區域發展戰略、產業布局、城鄉一體化、公共服務均等化等宏觀政策相對接，通過強化不同政策之間目標的協同性產生扶貧的整體效益，推進貧困人口脫貧進程和鄉村社會的長遠發展。

3.4 數字協同：建立健全扶貧信息共享機制

精準扶貧要求建檔立卡并錄入全國性扶貧信息監測系統，提升了中央的監管能力，為具體扶貧舉措的制定提供了一定量的大數據支持，但是現代信息技術在精準扶貧工作中還有巨大的可為空間，應進一步推進扶貧信息公開和扶貧信息共享機制建設，為精準扶貧的整體性治理模式提供技術支撐。一是要進一步擴大扶貧信息系統的涵蓋范圍，也即擴大扶貧信息公開范圍，不能僅僅局限于貧困戶的具體信息，應囊括整個扶貧進程的決策、實施、驗收等全程信息，并以信息公開為民主監督提供條件，防止扶貧資源的浪費，及時發現和查處扶貧中的腐敗現象，確保扶貧的公平性和正義性；二是建立統一的門戶網站和數據庫，實現充分信息共享，避免重復統計和“信息孤島”現象，節省行政成本，以有效信息溝通協調部門決策，避免重復決策或決策沖突；三是建立扶貧信息網絡互動平臺，將其打造為上級與下級、政府與貧困人口信息交流的重要窗口，保障民意的暢通，保證扶貧工作中的問題和不足能夠得到及時反饋，從而為扶貧工作科學決策、民主決策提供依據。

總之，現階段我國貧困人口呈現結構性貧困特征，即多維貧困，貧困問題的復雜性決定了必須構建扶貧大格局，引入多元扶貧力量，實現多種制度、政策的協同，精準扶貧的政策理念與整體性治理理念高度契合；同時，精準扶貧實踐面臨一系列碎片化困境，精準扶貧的政策底色和現實困境決定了必需借鑒整體性治理理論的有益養分，對精準扶貧體系進行優化設計，形成扶貧的整體效益。

［1］［2］李博，左停.精準扶貧視角下農村產業化扶貧政策執行邏輯的探討:以Y村大棚蔬菜產業扶貧為例［J］.西南大學學報（社會科學版），2016（4）：70，71.

［3］廖小東，滕湘君.精準扶貧的現實難題與方略要務［J］.華僑大學學報（哲學社會科學版），2016（2）：51.

［4］竺乾威.從新公共管理到整體性治理［J］.中國行政管理，2008（10）：52-53.

［5］許漢澤.貧困治理轉型與“治理型貧困”的興起:以滇南南縣調查為討論中心［J］.中國延安干部學院學報，2016（3）：121.

［6］徐加玉.農村基層精準扶貧實踐問題分析:基于云南鄧鎮的調查［J］.中國延安干部學院學報，2016（3）：134.

［7］許源源，彭馨瑤.基于系統思維的精準脫貧實施機制：一個分析框架［J］.行政論壇，2012（3）：18.

責任編輯梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.027

C913.7

A

1004-0544（2017）05-0150-05

國家社科基金重大項目（105-210800005）。

樊友凱（1990—），男，湖北潛江人，武漢大學政治與公共管理學院博士生；周理（1988—），男，貴州貴陽人，武漢大學政治與公共管理學院博士生。