供給側改革中產業政策的國際借鑒與調整

任奇

（西北大學 經濟管理學院，陜西 西安 710127）

供給側改革中產業政策的國際借鑒與調整

任奇

（西北大學 經濟管理學院，陜西 西安 710127）

自我國經濟進入工業化中后期以來，不論是經濟增長趨勢、結構，亦或是動力機制均呈現出新的變化，經濟增長、社會轉型與體制改革高度融合，這預示著產業政策的制定也要從供給側結構性改革的大趨勢出發，通過產業政策的精準設計與有效實施，不斷釋放出制度紅利與供給潛力，以保證“十三五”期間產業結構轉型的實質性突破與經濟社會的可持續增長[1]。實際上，在對供給經濟學派學說進行分析之后就會發現，按照“供給會自動創造需求”等理論，當國家經濟迅猛發展一段時間之后，就會陷入“滯脹”狀態，凱恩斯主義的需求刺激政策就會漸漸失效。而為了走出“滯脹”，供給學派提出通過減稅與國企制度改革最大限度地消除中低端消費品供給過剩的現象，并向著高端制造業進軍，增加高精產品供給，從而糾正由于需求問題帶來的供給失靈[2]。當前，我國供給側改革雖然部分借鑒了供給經濟學派的思想，但更突出中國實際，并非為單獨解決供給失靈而“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，而是借助供給側結構性改革全面深化改革調整經濟結構。

一、供給側改革下我國產業政策調整思路

當前乃至今后一段時期，我國將處在經濟新常態之中，需要面臨的困難與挑戰是之前任何時期都無法相比的。特別是在產業結構調整方面，更是需要對過剩產能加以調整和消減，借助供給側改革提升產業結構的適應性與靈活性，從根本上破除“產能擴張—產能過剩—化解產能過剩—產能再擴張”的惡性循環路徑，重塑國民經濟的生產體系，為我國經濟社會的健康可持續發展提供更為堅實的支撐。以下分別從重工業、現代服務業、先進制造業和現代農業等角度，對供給側改革下產業政策調整的重要性和必要性進行初步分析。

（一）重工業的供給側改革

在我國，產能過剩的產業通常集中在高耗能、高排放以及高污染的產業領域，比如煤炭、石化、鋼鐵等行業。經過測算，在我國目前出現產能過剩的諸多領域中，重工業占到八成以上。更令人擔憂的是，產能過剩的產業種類和范圍呈現出逐漸擴大的趨勢，即便是在得到了國家政策支持的一些戰略性新興產業中，由于資源投入過多、市場逐漸萎縮，也相繼出現了產能過剩的情況。實際上，針對產能過剩的問題，中央已經多次出臺政策對其進行了預防，雖然治理措施不斷出臺，但產能過剩狀況依然不斷擴大，對經濟社會的可持續發展造成十分不利的影響。一些地方政府為了追求GDP政績，對中央的產業調控政策執行力度不夠，導致相關政策的執行效果并不理想，與中央的要求和期望相去甚遠。大量國內外的經驗都表明，產能過剩會增加宏觀經濟的風險，高能低效的產能過剩產業會長期依賴地方政府，導致區域資源低效配置，倘若不對其加以遏制，就會將風險傳遞到金融領域，引發“多米諾骨牌”式的動蕩。因此，重工業領域的供給側結構性改革必須嚴格以中央的產業政策為指導，下大力氣解決存在的問題與弊端，提升整個產業的結構層次與產品水平。

（二）現代服務業的供給側改革

現代服務業能夠借助現代科學技術對傳統服務業進行改造和提升，能夠體現出人力資本與技術資本密集性、高附加值和低污染等特征。但不可否認的是，在經過了多年的發展和變革之后，當前我國服務業還是以傳統服務業為主，即便現代服務業已經對國民經濟有了較明顯的貢獻，但整體水平偏低的情況在可預見的近中期還是難以得到根本改變。這是因為，由于科技與人才等高級要素的缺位，使得社會支撐力度無法滿足現代服務業的發展要求。更為重要的是，現代社會不論對生產性服務業亦或是生活性服務業，都形成了強大的消費需求。但由于我國現代服務起步較晚，市場供給嚴重不足，無法有效匹配第二產業的需求，從而對我國制造業的升級換代造成了實質性的負面影響（楚明欽，2016）。以生產性服務業為例，作為以產品生產與服務提供為主的行業，涉及信息提供、創新創意、金融產品、商務旅游、物流管理、供應鏈服務、產品研發等大量現代社會發展所需要的內容。這類產業的發展通常要依靠制造業之母體，并在社會分工與專業化發展的過程中，逐漸提升了其獨立性。當前，我國制造業對生產性服務業的中間需求較高，但由于制造業的生產性服務投入亟待增加，使得現代服務業面臨嚴重的供給不足。唯有構建良好的社會誠信和信用信息共享平臺，進一步規范與完善市場秩序，才能讓現代服務業最大限度地滿足社會消費訴求。現代服務業的供給側結構性改革亟需破題。

（三）先進制造業的供給側改革

在市場經濟體制下，產業在一定程度上具有“自愈機制”，即依靠供需兩端優勝劣汰，保持產業某種程度的平衡。但是，產能過剩的問題雖然可以借助這一機制達到一定的“自愈”，但先進制造業的供給不足卻無法借此“自愈”。近年，我國先進制造業發展迅猛，在很多領域都已經走在了世界前沿，但部分制造業中的核心零部件以及關鍵技術還嚴重依賴進口，成為先進制造業進一步提升發展的短板。為了提升先進制造業的核心技術與自主創新能力，就要求大量生產性服務業的參與。而事實上，自新中國成立以來，我國長期形成的加工貿易模式已經將先進制造業和生產性服務業分離開來，兩者之間的關聯效應和溢出效應無法得到充分體現，致使我國的先進制造業缺少統籌發展導向。從這個角度講，對我國先進制造業進行供給側改革十分緊迫，需要在強化核心零部件與關鍵技術自主創新的同時，要進一步促進生產性服務業和先進制造業之間的融合與發展。

（四）現代農業的供給側改革

為了提升我國農業現代化進程，除了要優化農業產業結構外，還應借助降低成本的方式提升農產品的市場競爭力。一個時期以來，在多種因素的影響下，我國農村土地租金不斷增高，加之農藥、化肥等生產資料價格不斷增高，使得農業生產成本長期處于高位。尤其在2016年年末，我國部分農產品擺脫了“政府保護價”和“國家指導價”，其價格在市場力量的作用下，跌至多年來最低。較低的價格嚴重挫傷了農民種糧的積極性，由此造成的糧食產量波動也在情理之中，短期內勢必在某種程度上影響我國的糧食安全。此外，雖然我國很多地區都在推行“農村合作社”的規模化經營方式，但是由于家庭聯產承包責任制的影響，農業長期分散經營的局面無法在短時間內得到改變，規模經營還面臨著亟待解決的各類問題。從這個角度講，對我國現代農業進行供給側改革十分必要，唯有提升我國農業供給的質量與效率，才能實現我國現代農業跨越式的發展[3]。

二、國際范圍內產業政策的爭論與主張

供給側改革，說到底是對供給進行產業政策的改革。只有推行積極穩妥有效的產業政策，才能消除供給過剩和供給不足兩個極端。2016年8月，我國兩位著名經濟學者林毅夫與張維迎對產業政策的爭論，引發了社會公眾對這一問題的關注。由此可見，通過何種方式充分發揮政府產業政策的能動優勢，通過協調市場和政府之間的關系，斧正市場失靈與政府失靈，一直是人們普遍關心的問題[4]。

（一）各學派對產業政策的爭論

自產業政策提出以后，無論是理論界還是實務界，都對其給予了廣泛而深入的關注。當然，對政府是否該推行產業政策、推行何種政策社會各界一直爭論不休，從屬于不同學派的學者對產業政策的合理性與有效性都各執一詞。比如，在亞當·斯密看來，政府在經濟發展中不過扮演“守夜人”的角色；但是，在凱恩斯學派眼中，任何市場都是不完全的，都是有缺陷的，其中蘊含著多方面的不足，任何試圖單純依靠市場實現經濟自主、有效運行的做法都是荒唐的，缺少了政策的干預，任何產業乃至市場都將“淪陷”并處在無序狀態之中。需要指出的是，在有關產業政策的研究中，無論被劃成何種學派，主流經濟學都承認市場失靈的存在，這一“事實”就成了產業政策擁護者的“有力武器”，但產業政策的出現能否有效解決“市場失靈”卻受到很多實證研究的質疑，其中最為直接的挑戰源自Beason和Weinstein （2016）的研究。他們通過大量實證研究證明了缺少了產業政策的市場依舊能夠對“犯下的錯誤”“自動修復”。他們認為，任何政府都是“不完全政府”，在產業發展問題上都缺乏足夠的信息與能力，加之對權力監督和控制的有限性，尋租與腐敗勢必會消弱產業政策的有效性。Naud（2014）通過對大量案例的研究發現，并無經驗表明政府制定的產業政策一定有效，尤其隨著技術進步與全球化的推進，會對產業政策效果的發揮產生一定的抑制作用，使之難以充分發揮有利潛力。Block等（2015）對產業政策合理性質疑和反對態度也是十分強烈的。在他們看來，任何政策都不是最好的政策。

不可否認的是，在眾多市場主會主義者質疑產業政策有效性的過程中，大量產業政策支持者們卻對產業政策的制定與實施寄予厚望。在后者看來，產業政策的制定和推行雖然存在值得質疑的問題，但僅僅表現為“可能性”而不是“必然性”。Criscuolo等（2015）就認為產業政策和產業成長之間存在正相關關系。比如，在政策上對產業進行一定程度的投資補貼，就會產生正的成本效益。Aghion等（2014）通過研究發現，一旦政府制定了“競爭友好型”的產業政策，就會對產業成長與效率的提升產生積極作用。Johnson（2012）認為，產業層面的自由競爭理論的現實性不足，任何產業政策的出發點均非出自自由競爭的愿望，政府在制定產業政策時會出于維護民族主義而采取有利于產業發展的態度。

在世界范圍內產業政策廣泛存在，這是不爭的事實。針對產業政策制定與實施的問題，國內學者大多主張以“功能性產業政策”為主，建議政府提供更多具有公共性質的“軟政策”，以對供給側進行漸進式改革。張澤一（2015）認為，我國產業政策的轉型是必然的，唯有如此才能彌補“選擇性產業政策”的諸多缺陷。王安琪（2014）指出，越來越多的理論研究和實踐經驗表明，支持功能性產業政策的推行大有裨益，不但能夠對創新、人才、機制等軟環境予以定向干預，還會兼顧市場機制的自由運行。張鵬飛與徐朝陽（2014）在對以往產業政策研究爭論進行回顧之后認為，產業政策需要將注意力集中至人力資源、產權保護與公平競爭等領域，這些應當是產業政策調整和扶持的重點。

（二）有代表性的觀點與主張[5]

1.約什·勒訥與丹尼·羅德里格。在約什·勒訥看來，政府扮演著特殊角色，這一角色為產業政策的失靈埋下了伏筆。首先，他將政府視作“風險投資商”，政府的產業政策便是一種“風險投資行為”。他做出了這樣的假設：政府行為的最終目的在于追求投資效益最大化；企業家精神只在新興行業中存續，政府是催生新興行業外部效應的催化劑。此外，勒訥對于產業政策的核心觀點主要體現為：政府對產業發展的干預行為存在明顯不足，不但產生了錯誤的產業引導方向，還會因政府的尋租行為而讓產業政策方向發生偏移[6]。而之所以會產生這樣的結果，是由于政府官員缺少企業家所具備的對市場機會的敏感性與目的性導向。在現實世界中，成功的、能夠借助產業政策發展起來的企業家數量十分有限，政府通過產業政策取得了較好的干預效果，只是因為“恰好”聚焦到了少數成功企業家身上。更為重要的是，政府對產業投資的預期并不科學——政府并不關注潛在成功企業的投資回報；相反，將規避投資風險視作推行產業政策的最終目的，而結果是很多政府投資項目在極短時間內就宣告失敗。反方代表丹尼·羅德里格認為，政府對產業發展（尤其是新興產業）進行適度干預能夠起到無法替代的關鍵作用。當然，在這一過程中，政策失靈和市場失靈都有可能出現，甚至在某種程度上是無法避免的。同時，羅德里格還通過大量實例給出了產業政策的存在有利于產業發展的證據。他強調，無論是市場失靈還是政府失靈，這樣的例子并不難尋，即便是精心選擇的產業政策，其投資行為也可能難以產生實效；但更不能否認的是，產業政策發揮積極作用的現象同樣是十分普遍的。他還列舉了美國硅谷、韓國浦項鋼鐵、阿聯酋迪拜杰貝阿里港、智利三文魚產業、巴西航空產業以及中國臺灣和新加坡電子產業等作為例證。

2.林毅夫與張夏準。與勒訥和羅德里格之間的爭論不同，林毅夫與張夏準之間的爭論主要集中在互相質疑方面，而最終目的在于幫助彼此構建和完善產業政策的主張和相關理論。在林毅夫看來，產業政策的謀篇布局需要從本國的比較優勢出發。他指出，在最近的幾十年中，東亞國家之所以表現出震驚世界的生產率和生活標準的持續增長，與其充分利用比較優勢直接相關，而與此形成鮮明對照的是，其他發展中國家雖然經過了多年的努力卻依然深受經濟停滯的困擾[7]。同時，林毅夫還對市場失靈的原因進行了重新論證，認為對發展中國家來說，經濟滯后于發達國家不僅體現在技術水平和產業結構層面，還與其人力資本結構、基礎設施建設規模以及社會制度的有效性存在一定關聯。當產業中的企業或者相關社會組織難以促進教育、金融、法律和基礎設施的進步，無法通過產業結構調整使經濟轉型得以實現，就需要借助外部力量完成生產要素的協同配置。而這勢必加重政府負擔，削減資源配置效率，從市場失靈擴展到了對立面——政府失靈。在張夏準看來，國家功能的發揮在于促進現有比較優勢可以發揮更多效用，以促進與鼓勵新興產業和新興部門的興起。更為重要的是，他認為在產業升級改造的過程中，不應只依靠本國現有的資源稟賦，而是要“挑戰”本國的比較優勢，甚至要將比較劣勢轉化成比較優勢。

三、產業政策的國際實踐

產業政策作為世界范圍內國家層面普遍使用的經濟政策，不論是資本主義國家還是社會主義國家，不論國家的發達程度如何，都會在特定時期借助產業政策的力量對國民經濟發展范式和發展線路進行優化與調整。接下來，筆者將分別針對日本、美國、歐盟和拉丁美洲的產業政策實踐進行回顧和分析，并分析了我國產業政策的績效，以期為我國產業政策的制定和實施提供借鑒。

（一）日本產業政策的實踐

在日本經濟發展的每個時期，政府主導產業政策的特征都表現得非常突出。明治維新后，“殖產興業”得到國家的推崇，日本產業重心趨向了現代化產業。在第二次世界大戰之后，日本以“五年計劃”為主，先后實施了產業復興政策、產業合理化政策以及產業振興政策等。在經過20世紀五六十年代“傾斜式生產方式”之后，日本的經濟高速增長遭遇了瓶頸，此時，日本主張通過高消費的形式完成高積累，通過“產學合作”等方式建立起新型產業結構。在歷經了20世紀70年代的“石油危機”之后，日本開始強調市場機制的作用，對過度的政策干預和對產業的過度保護采取了嚴格限制的措施，產業結構的重點也脫離資本密集的重化工業，轉向了知識密集型的加工裝配和制造業[5]。可以說，在20世紀70年代之后，知識密集型產業結構被視作日本產業政策的內核，并以此為基礎，對落后產業進行了調整和“洗牌”。更為重要的是，在這一階段，日本制定和推行了尖端技術領域的產業扶植政策，這為日本諸多產業的發展奠定了基礎。時至今日，日本許多產業在世界范圍內依舊處在領先地位。通過對日本產業政策的發展脈絡進行分析可以發現，以產業結構調整為主線，以政策手段多樣化為途徑，以貿易往來為載體，同時借助外資政策的密切配合，是日本產業政策的突出特征，這一特征在實踐中也有效提升了產業政策的效率。需要注意的是，日本的產業政策之所以能夠推動產業結構良性升級，與日本特有的社會文化傳統、民族共存意識與危機意識等有著隱性但深刻的關聯。在日本文化體系中，群體文化的特征十分明顯，這也使得日本特有的勞資協調體制和行業協調體制以及“官產學研”協作體制得以實施，為產業政策的成功奠定了堅實的社會基礎。

（二）美國產業政策的實踐

美國的歷史不長，其產業政策的時間脈絡長度也十分有限。在建國伊始，美國制造業的發展就飽受英國等老牌資本主義國家進口商品的影響，只能通過關稅的形式對本國制造業進行保護，也因此開啟了幼稚工業保護的時代。到了19世紀末期，美國聯邦政府為了擺脫大財團對政治和經濟的控制，在世界范圍內率先制定《反壟斷法》，在很大程度上促進了自由競爭。到20世紀30年代的“羅斯福新政”時期，促進全國產業復興的法律開始制定和實施，該法律以產業政策的形式對生產限額、商品價格和工資標準等進行直接限定，希望借此消除企業間的無序競爭，但收效甚微。到了第二次世界大戰之后，美國開始積極制定與農業、能源產業和高科技產業等相關的產業政策，試圖通過雙重標準的貿易政策對本國產業加以保護。期間，凱恩斯主義發揮了重要作用，一直到今天，這種影響依舊存在。由此可以看出，美國產業政策的制定源于對市場機制的充分利用。在這一過程中，沒有對特定產業予以保護或者政策傾斜。可以說，美國與產業相關的政策手段以廣泛的適用性為主，其目的在于提升產業的綜合競爭力。更為重要的是，美國十分看重全球自由貿易，希望借此提升美國產業的出口份額，最大限度地保護本國市場。

（三）歐盟產業政策的實踐

在20世紀70年代初，歐盟的前身歐共體就提出了“一攬子非正式商業計劃”，希望借此振興傳統工業和老舊產業，以便能夠縮小和美國之間的經濟差距與技術距離。可實際上，這一看似完美而富有決心的戰略計劃并未得到實施，只能表明歐共體有意尋找與制定行之有效的辦法，對各成員國的產業政策加以控制，以便促進歐洲一體化進程向著健康的方向發展（當然，在一些國家看來，這一產業發展構想是在超國家水平的基礎上對政策進行干預的信號）[8]。在20世紀80年代初期產業政策合法化之前，歐共體就已經借助技術政策對戰略性產業予以支持。在當時，技術政策包括永久性框架計劃與臨時性框架計劃兩種。其中，永久性框架計劃能夠在整體上對科學技術的發展目標進行規制，對產業發展的順序與本質要求進行界定。此外，另一個大型的產業政策是“歐洲研究協調組織計劃”。這一計劃是在法國政府的促使下、經由歐共體提出的，其目的在于促進微電子產業和國家實驗室之間展開合作，以便對日本的微電子產業做出競爭性反應。在這一過程中雖然出臺了兩個享受較高補貼的產業計劃，但均以失敗告終。一直到1986年，在歐洲大陸出現了第一部《單一歐洲文件》，至此，對歐共體推行統一產業政策的爭論才逐漸降溫。到了1991年《馬斯特里赫特條約》實施之后，歐盟產業政策合法化的進程終于變得順暢。可以說，從1989年以來，歐洲借助競爭政策對其產業加以支持，對相關產業進行扶持，對那些能夠讓消費者從中受益、又不扭曲單一市場內部競爭的技術與經濟合作進行鼓勵與資助，產生了十分積極的成效，不但推動具有雄厚實力的成員國的產業發展，還為歐盟產業政策的制定奠定了現實基礎。

（四）拉丁美洲的產業政策實踐

在1980—1994年間，因為對外開放力度越來越大，很多競爭力缺失的企業瀕臨破產，讓拉美地區的工業發展呈現出衰退的跡象，這一切都與拉美經濟向資源開發與資源密集型加工產業的集聚有著直接關系。此外，在這期間，拉丁美洲國家的建筑業與商業也呈現出下降趨勢，社會購買力也隨之減弱。而與之形成鮮明對照的是，現代服務業卻借助經濟開放和進出口貿易迅速擴大的契機得到了極大發展。但是，隨著經濟體制的急劇改革與產業結構的加速調整，使得拉美國家工業企業的生存壓力越來越大。而基于經濟基礎的結構性改革和科學技術的作用，以及社會制度的變革，在很大程度上提升了拉美國家部分產業的生產效率。與此同時，一些老舊產業逐漸走向衰退，借助新的科學技術和先進管理理念崛起的新興企業開始進入市場之中，并在國家產業政策的推動下實現了技術與制度層面的革新。需要指出的是，雖然拉美部分產業與企業瞄準了具有較高技術水平的領域，但由于勞動生產率遭遇歷史慣性的瓶頸，只能全面依靠進口技術與設備，產品和服務的附加值長期處于較低水平。更為重要的是，很多拉美國家基于出口服務的產業結構受到國際經濟形勢影響巨大、亟待調整。以上對拉美產業結構變化的分析可以看出，當前拉美地區在經濟增長方面困難重重，究其根本原因就是產業政策無法有效適應經濟發展形勢的變化。相反，在當前拉美產業發展模式下，發達國家跨國公司卻借此獲得了明顯收益，而拉美國家的人民卻未能從中獲得同等益處——產業政策的實施讓拉美地區的貧富差距逐漸擴大，即便借助經濟體制改革與技術創新也難以在短時間內改變這一狀況。比如，自20世紀90年代開始，雖然墨西哥、巴西等部分私人工業企業開始注重對技術的規模化投資，希望以此提升產品質量和市場競爭力，但是，這些企業對整體經濟結構和產業結構的推動作用有限，很多拉美國家在諸多經濟和社會發展領域落后于發達國家和亞洲發展中國家。總的來看，拉美各國產業政策的調整雖然取得了一定成效，但只是在特定領域縮小了與發達國家的差距而已。拉美的產業政策整體效果較弱，沒有取得理想的發展成果。

（五）改革開放以來我國產業政策的績效分析

產業政策作為政府為了實現特定的經濟與社會目標，對產業實踐加以干預而制定的政策體系，除了能夠在一定程度上彌補市場失靈外，還能促進資源在不同產業之間的優化配置，實現經濟社會的超常規發展。對發展中國家來說，產業政策一直被視為起主導作用的經濟政策。在我國，產業政策的出臺都與特殊的社會背景和經濟條件有關。由于歷史和現實因素的影響，我國產業政策在實踐過程中還是暴露出了很多缺陷，也產生了亟待消除的負面影響。

自1989年國務院頒布《中國產業政策大綱》和《關于當前產業政策要點的決定》以來，在中央層面上我國制定與實施了大量與產業結構調整有關的行政性文件。從已有的產業政策來看，可以將其劃分為產業結構政策、產業組織政策與產業技術政策等不同種類；在內容層面上，又有規劃、引導、調整、扶持和限制等多種措施。這些政策的制定是“有理有據”的——只要是出現市場失靈或者市場機制有待完善的環節，就會通過政府“看得見的手”對其進行調整，借助產業政策發揮市場無法發揮的作用。甚至可以認為，產業政策是連接市場經濟與政府干預的有力工具，在過去的幾十年當中，這一措施確實發揮了不可替代的作用。但與此同時，無論是學術界還是實務界，都對基于政府干預行為的產業政策存在質疑，并且與之相關的討論一直持續至今（前文提到的林毅夫與張維迎、張夏準等學者對產業政策的爭論就能夠說明這一點）。許多學者的實證研究表明，在現實層面上，早些年我國產業政策的效用處于較低水平，甚至在某些領域表現出了無效用和負效用[9]。2009年國際金融危機之后，我國針對當時相關產業發展滯后的現狀，相繼頒布和實施了鋼鐵、汽車、船舶、石化等重點產業調整和振興規劃，相關的實施細則近200項。這一時期的產業政策呈現出以下特征——強調對大型企業集團、支柱產業和戰略性新興產業的扶持，并借助財政、稅收和金融等政策工具，促進產業結構向著更加優化和效用更高的方向調整。比如，2009年1月，國務院針對鋼鐵產業盲目投資和產能過剩的現狀，提出了十項配套措施，借此控制鋼鐵產業的規模。在此之后，中央和各地方政府又相繼制定和出臺了新的產業政策，以期對過剩產能的產業進行及時調整，以便彌補前期產業政策失誤所產生的負面后果。這就進入了前文所說的“產能擴張—產能過剩—化解產能過剩—產能再擴張”的惡性循環路徑。在這樣的惡性循環中，缺乏前瞻性的產業政策實際上并未達到預期的效果，有些政策甚至最終以失敗而告終。由此會引發這樣的思考——政府規劃產業政策雖然能夠解決產業發展滯后的問題，但也會導致產能過剩。在這一過程中，產業政策失效的原因是因為產業政策的有效性缺失，還是政府在制定產業政策時未能論證其是否具有合理性，或是合理、科學的產業政策沒有得到有效執行，這些都可能成為影響因素。

事實上，由于產業政策的制定和推行與市場準入、項目審批、商業貸款以及強制淘汰等直接相關，我國產業政策無論是在政策目標設定還是在政策手段使用方面均體現出較強的對政策的依附性、受國家力量的管制性以及較強的替代性和選擇性[10]。而造成這一狀況的原因在于，政府并非抽象的概念而是實體存在，在不同層級和部門中間，基于組織利益的考量，政府本身也會產生自身利益訴求。因此，那些認為產業政策的制定與政府作用無關的想法是站不住腳的，政府受自身利益的驅使對產業發展的影響并非可以“忽略不計”。我國產業政策的制定過程，一直受到中央相關部門與地方政府的雙重制約，它們作為本地區、本部門利益的“代言人”，為了自身發展的要求推行既定的產業政策，即便這些政策被證明不具有前瞻性和系統性，也會在短期內得到認可。此外，政府在信息獲取方面并不比市場具有更多優勢。因此，在產業政策的制定過程中，紛繁復雜的市場信息會對政策的制定者造成持續性困擾。尤其在部分特殊領域，決策者會因為專業知識和專業技能的缺乏，無法對復雜的產業發展狀態進行準確的評估。這樣一來，產業政策的制定者和決策者就會將決策權間接交與相關領域的專家，通過對他們意見與建議的匯總和商討，最終制定出一定時期內的產業政策。同時，在產業政策的執行過程中，政策是否真的有效需要經過時間的檢驗，而這是一個更加復雜的過程。由此可以看出，我國產業政策的特色在于要經過一個多層次的架構，并在動態演變與博弈之中體現中央和地方兩級的意志。在國家層面上的產業政策具有明顯的時效性傾向，但在地方層面上，產業政策的實施效果卻并不理想。究其原因，與地方政府有多大決心實施中央產業政策有關。比如，一些地方政府為了GDP目標進行重復建設和過度投資，為了保護本地區的產業發展不惜進行產業分割和市場阻斷。如在一些戰略新興產業中，產業政策在不同地區的執行情況就存在較大差異，地方政府甚至會拋棄成本收益分析，單純從主觀上對其經濟效益進行評判，繼而做出政策選擇。可見，很多產業政策到了地方政府層面就有了“政治色彩”，尤其得到地方官員的“重視”（以政績與政治晉升為資本）后，相關產業就會得到深入發展；相反，如果缺少了這種“實質性”的激勵，產業發展就會從“實動”轉到“偽動”和“緩動”，產業政策的推進表現得更具形式化和表面化，實質性的投入與落實會長期缺位。

四、供給側改革視角下我國產業政策與對外經濟調整分析

在以往的產業政策設計過程中，由于全局視野、全球視野的缺位，使得我國產業政策的制定很少從全球價值鏈的角度出發，在對外經濟聯系中所取得的成果十分有限。因此，當前我國產業政策的制定和推行，需要從供給側改革的視角，充分考慮我國國家戰略和對外經濟調整的尺度與方向，提升產業政策執行效果。比如，可以全面思考產業政策與國家戰略的契合，以“一帶一路”為背景對產業政策進行模塊化和網絡化構建，實現我國與其他國家或地區的雙邊或多邊產業的聯動升級。同時，要注重產業發展和國際貿易格局之間的關系，充分考慮互利共贏的大局方略，以兼容并蓄和合作共贏的態度謀求共同發展。當然，還應重新搭建TPP、FTA下我國產業發展的國際新布局，以包容增長的理念全面促進產業合作[11]。更為重要的是，無論是何種產業政策和與之相關的產業戰略，都應在供給側改革的新要求下進行設計，為提升我國在全球市場中的產業競爭力提供系統支撐。

（一）產業政策與國家戰略的契合

1.強調區域間產業的協同發展

“一帶一路”對于開放型產業政策的設計是十分重要的，它為我國產業政策與沿線國家產業的聯動升級創造必要的政策保障。同時，要從全球價值鏈的角度出發，積極探索我國相關產業發展和沿線國家聯動升級機制，借助產業政策的作用對企業發展進行引導，同時還要借助貿易和投資的機會，與沿線國家在更廣闊的空間里展開更深層次的合作。在這一過程中，還應通過西向開放的契機，為我國基礎設施建設、制造業和現代服務業的發展創作更多市場機會，進一步打開面向西北亞、西亞和歐洲地區的市場，以此深化我國中西部地區的對外開放水平，讓中西部地區的產業結構與國際市場更加契合，充分發揮其地緣優勢，全面釋放其產業發展和區域經濟的潛力。同時，要通過省際間的交流與合作，構建良性競爭的市場秩序，全面探索區域內產業的協作與合作模式，在原有功能分區的前提下，對原本分散和功能單一的產業區域進行整合，繼而形成特色鮮明和高度關聯的產業布局。更為重要的是，要緊緊圍繞區域內的主導產業，以產業鏈合作的模式，對本地區關聯產業進行優化和調整，實現區域內相關產業和生產要素的優化配置[12]。

2.進一步拓展陸上貿易通道，為我國東中西部的產業轉移創造可行的路徑

為了能夠破除過去陸路通道不發達的狀況，消除對中西部地區經貿與產業發展的制約，實現產業政策與國家“一帶一路”戰略的完美契合，需要不斷推進以基礎設施建設和互聯互通為先導的發展思路，借助國際大通道勾連國際經濟合作的諸多新平臺。為此，我國中西部地區應不斷提升交通、通信、電力和管道等基礎設施建設水平，強化“一帶一路”沿線國家和地區的經濟聯系與城市群之間的連接性，最終構建起連接東中西、輻射南北方的對外開放新格局，為生產要素的集聚與產業政策的實施創造更為優質的條件。同時，為了促進相關產業的有效轉移，中西部區域還應強調科學技術和現代服務理念的引進，借助東部沿海地區在創新發展方面的優勢，通過帶動與輻射使我國傳統產業進行升級換代，以實現上下游產業一體化和集約化發展。

（二）產業發展與國際貿易格局的關系

1.應使國際貿易對產業政策產生正面效應

隨著我國經濟結構越來越趨向開放，國內相關產業發展中出現的制約因素會逐漸被破除，一些閑置的產能會被重新利用。在這一過程中，應借助國際貿易的開展對現有產業政策進行動態調整，以緩解產業發展中出現的結構性障礙。尤其對于我國產能過剩的產業和產出不足的產業，應借助國際貿易延伸供給側改革的影響力，使產品的生產和服務的提供能夠滿足市場的需求和消費者的訴求。這樣一來，不僅能夠滿足國外市場對產品和服務的需求，還能降低國內市場因產出過剩而造成的產能閑置損失。

2.最大限度地消除國際貿易對我國產業結構升級的局限

按照比較優勢理論，我國可借助專業化的生產為全球市場提供具有比較優勢的產品和服務，使我國的相關優勢產業得以全面強化。同時通過產業政策的制定、執行與優化，推動我國知識密集型、資本密集型產業的發展；通過有利國際貿易格局的構建，推動我國制造業向高精尖方向發展。在這一過程中，我們可以借鑒日本、韓國和美國等的產業發展經驗，借助政府和貿易市場之間的協調與互助，帶動產業結構持續升級。

3.TPP、FTA和RECP下我國產業發展的國際布局

（1）滿足與TPP協議相關的高標準應是我國產業發展的大趨勢。為此，我國應加快調整產業結構，轉變經濟增長方式和發展模式，最大限度地提升我國的整體實力，以應對以TPP為代表的新的貿易發展趨勢。為了保證中國經濟實現健康可持續的發展，需要我國各產業盡早適應高標準的國際貿易規則，以便能夠全面降低類似TPP等協議對我國對外貿易與經濟基本面的負面影響。這樣一來，即便中國不參與類似TPP協議，仍然會具備強大的國際貿易競爭力，進而推動產業政策的有效實施和經濟社會的平穩發展。

（2）推進現有FTA進程，積極落實RECP。為了積極應對國際貿易可能產生的負面沖擊，我國除了要積極推進和落實已簽訂的FTA協議外，還應以中國產業發展為主導構建RECP，借助示范效應讓更多國家、地區參與我國的貿易往來。要通過雙邊、多邊FTA談判的開展，使我國產業政策能夠在RECP等談判中發揮更為積極的作用，讓以中國為主導的發展中國家的訴求得到國際社會的積極回應。此外，還應搭建能夠平衡各方利益的高標準的國際貿易新范式，借助產業發展和進步，爭取和發達國家之間建立起高水平FTA協議，為我國相關產業創造廣闊的國內外發展空間，為經濟社會的發展提供更多政策支撐。

五、結語

供給側改革預示著經濟社會發展理念的重大轉變。供給側改革能夠有效提升供給體系的質量與效率，促進產業結構的全面優化升級。對我國來說，產業政策的演化一般按照以下規律進行——從簡單的產業分工向復雜的產業合作轉變、從粗放的產業經營向集約化產業經營轉變，從低級產業形態向高級產業形態轉變——這是產業經濟發展的客觀要求，也是我國產業政策制定和推行的必然選擇。當前，我國產業發展已經完成了從“三期疊加”向經濟新常態的轉變，供給側結構性改革如火如荼。而面對我國當前經濟發展中出現的新形勢、新問題和新變化，需要對投資、消費、出口這“三駕馬車”的拉動作用進行重新評估，并進一步對市場失靈、政府失靈與結構失衡等問題進行全面研判，通過有效的、具有前瞻性的產業政策的制定，在有限的時間內消除產能過剩、改變供給不足等問題。基于這樣的思路，本文針對供給側改革下我國產業政策的國際借鑒與對外經濟調整問題進行了系統分析，得出了一些可供借鑒的結論。希望能夠在一定程度上解決困擾我國產業發展的難題和現實阻礙。

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2016-11-15

陜西省重大理論與現實問題研究項目（2015Z137）

任奇，男，西北大學經濟管理學院博士研究生。