供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的競爭法實(shí)現(xiàn)

□鐘 原

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的競爭法實(shí)現(xiàn)

□鐘 原

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以發(fā)揮市場主導(dǎo)作用為基本邏輯，而競爭正是市場的靈魂所在，但競爭法及競爭制度在微觀、中觀以及宏觀層面的問題使我國市場機(jī)制不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此在微觀層面，應(yīng)首先轉(zhuǎn)變“保護(hù)競爭不保護(hù)競爭者”的觀點(diǎn)，并通過競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的相互協(xié)調(diào)具體保護(hù)競爭者的競爭利益；中觀層面，為限制公權(quán)力對部分行業(yè)競爭秩序的妨礙，破除行業(yè)內(nèi)競爭不足的困境，競爭法應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮其“創(chuàng)造”競爭的功能，而公平競爭審查制度的落實(shí)能從具體建構(gòu)上完成這一使命；宏觀層面，我國應(yīng)通過確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，改變過去針對某一行業(yè)、企業(yè)單獨(dú)扶持的經(jīng)濟(jì)行為，從而在全國建立起統(tǒng)一、開放的競爭體系，實(shí)現(xiàn)整體競爭。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；競爭法；微觀層面；中觀層面；宏觀層面

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是當(dāng)前全國經(jīng)濟(jì)工作的中心，而對本次改革的理論解讀成為其順利推行的關(guān)鍵所在。事實(shí)上，供給側(cè)改革和管理并不是新鮮事物，以比較研究的視角來看，歐美等國都有過先例，相應(yīng)的供給學(xué)派也有十分成熟的理論體系；從歷史分析的角度著眼，有關(guān)勞動(dòng)力、土地等供給側(cè)方面的變革也伴隨著我國改革開放的全過程。無論是國外經(jīng)驗(yàn)還是我國實(shí)踐，供給側(cè)管理都建立在市場可以自動(dòng)出清的理論前提之上，供給側(cè)改革的核心均在于如何處理好政府與市場的關(guān)系，從而更好發(fā)揮市場機(jī)制的作用，這正是其與需求側(cè)管理的區(qū)別所在，因此本次改革也與十八屆三中全會(huì)確立的“使市場在資源配置中起決定性作用”一脈相承。市場機(jī)制的靈魂在于競爭，穩(wěn)定、完善的競爭制度對于市場機(jī)制的運(yùn)行具有重要意義，而競爭法正是直接以此為調(diào)整對象，并以規(guī)范市場競爭環(huán)境、維護(hù)市場競爭秩序?yàn)樽陨淼幕竟δ苤唬?］。改革要求對舊體制的“破”和新制度的“立”，成功的改革也需要由法治來予以鞏固、實(shí)現(xiàn)，結(jié)合當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略布局，我們不難發(fā)現(xiàn)，學(xué)理邏輯和中央政策精神共同指向的都是將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革置于穩(wěn)定、可行的競爭法律制度中予以實(shí)現(xiàn)。

1 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的競爭法邏輯

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革自提出以來就引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛探討，許多學(xué)者將薩伊定律以及供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派作為本次改革的理論支撐，并認(rèn)為應(yīng)主要參照20世紀(jì)70年代末在英國、美國等發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的供給側(cè)改革實(shí)踐。毋庸置疑，改革過程中可以、也應(yīng)該借鑒國外成熟的經(jīng)驗(yàn)和理論，我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和西方同樣都注重市場競爭機(jī)制的作用，并以此為前提和保障［2］。但我國本次改革中的特殊性同樣不能忽視，比如改革背景的不同，中國并沒有出現(xiàn)西方國家當(dāng)時(shí)十分嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)滯脹現(xiàn)象，相反目前我國無論是通貨膨脹率還是經(jīng)濟(jì)增長率都維持在正常水平，而我國之所以要進(jìn)行改革更多是因?yàn)楣┙o領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域沒有提供給百姓真正需要的產(chǎn)品［3］。再比如，本次改革的主要矛盾盡管集中在供給側(cè)一端，但基本進(jìn)路卻是通過改革推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)供給側(cè)問題的解決，習(xí)近平總書記在講話中也曾強(qiáng)調(diào)供給側(cè)不能少了“結(jié)構(gòu)性”這3個(gè)字［4］，也有學(xué)者循此思路將本次改革大致拆解為“供給側(cè)＋結(jié)構(gòu)性＋改革”，對應(yīng)“問題—原因—對策”［5］。 以上都是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與西方供給側(cè)管理的不同之處，因此盡管二者都強(qiáng)調(diào)競爭機(jī)制的完善和競爭法的作用，但其中的競爭法邏輯卻不盡相同，有必要對我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行競爭法邏輯的梳理。

1.1 市場主導(dǎo)是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本邏輯

我國有關(guān)供給側(cè)方面的改革并非始于現(xiàn)階段，改革開放之初我國便嘗試從要素端和生產(chǎn)端兩方面進(jìn)行供給側(cè)管理的革新［6］，不同的是改革開放初期實(shí)施的供給側(cè)改革主要是為了增加產(chǎn)量，擴(kuò)大產(chǎn)能，解決供給不足的問題，現(xiàn)在更多的是供給無效、高端供給不足的問題。但改革始終沿著從政府主導(dǎo)到市場主導(dǎo)，從政府干預(yù)調(diào)整到市場自主調(diào)節(jié)的基本邏輯演進(jìn)。

這是因?yàn)椋环矫妫┙o側(cè)管理本身以市場調(diào)節(jié)為前提。在宏觀經(jīng)濟(jì)管理中，供給側(cè)是與需求側(cè)相對應(yīng)的概念，二者在管理方式上也有顯著的不同。供給側(cè)管理思想以市場可以自動(dòng)出清為前提，認(rèn)為市場可以通過競爭機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，并最終實(shí)現(xiàn)供需平衡。它源于著名的“薩伊定律”，經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊針對當(dāng)時(shí)認(rèn)為產(chǎn)品過剩是因?yàn)槿鄙儇泿诺睦碚撎岢龇磳σ庖姡J(rèn)為貨幣只是一種交易媒介，如果出現(xiàn)產(chǎn)品過剩的情況一定是一種產(chǎn)品生產(chǎn)過多，或者另一種產(chǎn)品生產(chǎn)太少，但這種情況不可能出現(xiàn)，因?yàn)樵谟行У氖袌鰴C(jī)制下供給會(huì)創(chuàng)造需求［7］，所以薩伊極力主張經(jīng)濟(jì)自由，反對政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)，并認(rèn)為國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理應(yīng)從供給側(cè)著眼。該理論提出以后引發(fā)了西方國家經(jīng)濟(jì)管理方式的變化，直到之后經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，凱恩斯提出的需求側(cè)管理理論取代它成為西方經(jīng)濟(jì)理論主導(dǎo)。但在20世紀(jì)70年代末，由于西方經(jīng)濟(jì)滯脹問題的暴露，加上當(dāng)時(shí)普遍出現(xiàn)的對凱恩斯“大政府”理論的批判［8］，使得重視市場作用的供給側(cè)管理理論重新得到認(rèn)同。當(dāng)時(shí)供給經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物拉弗、吉爾德等人在原薩伊定律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出一系列減少政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的措施，美國里根、英國撒切爾夫人等領(lǐng)導(dǎo)人采納了這些措施，并在80年代初掀起了以“私有化”、利率市場化、稅負(fù)降低等為重要表現(xiàn)的供給側(cè)改革。

需求側(cè)管理由著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出，該理論更為重視通過政府財(cái)政、貨幣等政策刺激來增加總需求，最終實(shí)現(xiàn)供需調(diào)節(jié)的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)和調(diào)節(jié)。它與供給側(cè)管理的區(qū)別可以通過舉例說明，如果某一行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品積壓的情況，供給側(cè)管理強(qiáng)調(diào)通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)供需，降低產(chǎn)品價(jià)格，或者直接將落后企業(yè)、產(chǎn)品從市場中淘汰出去，而需求側(cè)則強(qiáng)調(diào)通過寬松的貨幣政策或者擴(kuò)張性的財(cái)政政策來刺激社會(huì)總需求的增加，從而使需求量能迎合供給，最終消化掉過剩的產(chǎn)能、積壓的產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)供需調(diào)節(jié)。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期重視需求側(cè)管理，由投資、消費(fèi)和出口“三駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長也早已成為社會(huì)各界對中國經(jīng)濟(jì)的共識，這在2008年金融危機(jī)后尤為明顯，當(dāng)年的4萬億投資以及之后寬松的貨幣政策都是從經(jīng)濟(jì)總需求方面進(jìn)行宏觀調(diào)控。不可否認(rèn)，這些調(diào)控措施很大程度上緩解了金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，使我國在世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的時(shí)期仍然能保持穩(wěn)定的高增長率。但是過度注重政府投資、經(jīng)濟(jì)政策刺激也出現(xiàn)了負(fù)面影響，并且導(dǎo)致其成效不再顯著，例如2014年之前的需求側(cè)改革并沒有達(dá)到預(yù)期效果，反而使我國城鄉(xiāng)差距、行業(yè)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，企業(yè)負(fù)擔(dān)日益加重［9］。與此同時(shí)，我國在供給領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域日益暴露出生產(chǎn)成本不斷上升、產(chǎn)品供需錯(cuò)配、杠桿率高等問題［10］，也正是在此背景下，我國經(jīng)濟(jì)管理的重心開始從需求轉(zhuǎn)移到供給，而供給側(cè)的管理正是以市場為主導(dǎo)。

另一方面，從政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)到通過市場競爭實(shí)現(xiàn)資源配置也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。事實(shí)上，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)之所以能在改革開放以來取得舉世矚目的偉大成就，也正是自1980年國務(wù)院頒布《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競爭的暫行規(guī)定》，30多年來逐步正視并踐行市場競爭的結(jié)果［11］。尤其是在1992年社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系正式建立之后，黨中央和國務(wù)院多次進(jìn)行生產(chǎn)端和要素端的改革，將國有企業(yè)以及以往由政府掌控的行業(yè)領(lǐng)域推向市場，積極引入競爭，并通過《反不正當(dāng)競爭法》《反壟斷法》等法律法規(guī)予以保障，這些改革舉措為現(xiàn)如今我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、健康發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，也進(jìn)一步驗(yàn)證了競爭政策的實(shí)施可以有效推動(dòng)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的結(jié)論［12］。

因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革無論是從學(xué)說理論，還是從我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢來看，市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用都應(yīng)是其基本邏輯，而用供給管理政策替代長期實(shí)行的需求管理政策也標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)治理思路的重大調(diào)整［13］。

1.2 競爭制度不健全影響我國市場機(jī)制作用

市場機(jī)制之所以能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置源于統(tǒng)一開放、競爭有序的競爭秩序和競爭制度，但我國當(dāng)前的競爭制度尚不健全，這很大程度上影響了我國市場機(jī)制作用的發(fā)揮，缺少有效競爭也進(jìn)而導(dǎo)致供給領(lǐng)域出現(xiàn)過多無效、低端供給，落后的企業(yè)、產(chǎn)能也無法通過退出機(jī)制被淘汰出市場，這些最終導(dǎo)致我國供需結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。鑒于使市場在資源配置中起決定性作用不僅是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本邏輯，更是我國全面深化改革的基本要求，競爭制度的完善顯得尤為重要。而以競爭法為視角分析，我國競爭制度至少存在以下幾個(gè)方面的不足：

首先，從競爭者的角度來看，也即從微觀層面分析，競爭者的競爭利益沒有得到很好維護(hù)。這里的競爭者主要是指中小企業(yè)。壟斷企業(yè)憑借其壟斷優(yōu)勢排除、限制相關(guān)市場上其他經(jīng)營者的合法競爭，為市場設(shè)置不合理的進(jìn)入壁壘等情形在現(xiàn)實(shí)中屢見不鮮，反托拉斯法最初產(chǎn)生也和保護(hù)中小企業(yè)利益密切相關(guān)［14］。這點(diǎn)在我國尤其體現(xiàn)在國有企業(yè)上，市場競爭中國有企業(yè)極易濫用市場支配地位損害其他競爭者的合法權(quán)益［15］。經(jīng)營者自由進(jìn)入市場開展公平競爭，這是競爭法所要實(shí)現(xiàn)的目的之一，盡管對于經(jīng)營者而言，競爭本身是否屬于一種權(quán)利尚有爭議，可它應(yīng)作為競爭法上的利益受到保護(hù)卻達(dá)成了共識［16］。但與之相對的是，反壟斷法學(xué)界曾長期流行的“保護(hù)競爭而不保護(hù)競爭者”觀點(diǎn)，認(rèn)為反壟斷法乃至于整個(gè)競爭法體系保護(hù)的是競爭秩序而非競爭者，在我國的《反壟斷法》第1條①《反壟斷法》第1條：“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場公平競爭，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。”中也并沒有將經(jīng)營者的合法權(quán)益列入立法宗旨之中。因此可以說，我國經(jīng)營者競爭利益的保護(hù)尚缺乏競爭法上的依據(jù)。

其次，從生產(chǎn)行業(yè)的角度來看，也即從中觀層面分析，部分行業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然為政府所干預(yù)，市場機(jī)制被公權(quán)力所妨礙，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)競爭不足。中觀層面問題的出現(xiàn)與我國特殊國情直接相關(guān)，我國當(dāng)前仍然是一種二元經(jīng)濟(jì)體，即包括受到監(jiān)管的子經(jīng)濟(jì)體以及開放競爭的子經(jīng)濟(jì)體，而本次改革所要解決的諸如結(jié)構(gòu)失衡、產(chǎn)能過剩等問題主要集中在前者［17］。在這些行業(yè)和領(lǐng)域中，市場并沒有實(shí)現(xiàn)完全開放，我國《反壟斷法》通過設(shè)立行政壟斷專章，對政府濫用行政權(quán)力實(shí)施排除、限制競爭行為予以了規(guī)制，一定程度上限制了政府對市場競爭機(jī)制的扭曲。但與此同時(shí)，第7條②《反壟斷法》第7條：“國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動(dòng)予以保護(hù)，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費(fèi)者利益。”卻又通過類似宣誓類的語言對關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全等特殊行業(yè)實(shí)行國家干預(yù)建立了框架性條款［18］。

最后，從整個(gè)國家的角度來看，也即從宏觀層面分析，我國沒有在各行各業(yè)建立起統(tǒng)一的競爭體系，也即競爭政策并沒有落實(shí)到各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)。這點(diǎn)在本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程中尤為明顯，許多地區(qū)仍然在針對某一企業(yè)給予補(bǔ)貼，就某一行業(yè)制定特殊的扶持政策，而這種以行政手段而非市場主導(dǎo)的方式并沒有起到很好的效果，例如國務(wù)院要求5年內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的粗鋼產(chǎn)能壓縮1.5億噸，2016年壓縮4500萬噸等具體目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，相反卻是2016年粗鋼產(chǎn)量增加了1.2%③吳敬璉在2017年2月15日北京舉行的“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革——產(chǎn)權(quán)、動(dòng)力、質(zhì)量”論壇上的嘉賓發(fā)言。。同時(shí)，由于競爭政策在部分行業(yè)、部分地區(qū)未能落實(shí)，導(dǎo)致我國市場處于割裂狀態(tài)。這并不符合我國市場經(jīng)濟(jì)的基本定義，更不符合本次改革的根本目標(biāo)，只有形成全國統(tǒng)一、開放的市場才能最終實(shí)現(xiàn)不同生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，使市場機(jī)制真正發(fā)揮作用，平衡不同供需關(guān)系，從根本上解決我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的問題。

2 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革競爭法實(shí)現(xiàn)的基本路向

2.1 微觀層面的基本路向：保護(hù)競爭者

競爭法應(yīng)以競爭秩序?yàn)槠渲饕獌r(jià)值目標(biāo)，但這并不意味著微觀層面競爭者的競爭利益就應(yīng)為法律所忽視。反壟斷法學(xué)理中“保護(hù)競爭不保護(hù)競爭者”的觀點(diǎn)并不符合其立法宗旨和基本價(jià)值，同時(shí)也不為其具體制度相容。

2.1.1 不符合立法宗旨和基本價(jià)值。有關(guān)反壟斷法立法宗旨的討論眾多，尚無哪一學(xué)說可奉為圭臬，但相較于單一目的主義，多元目的論如今已逐漸成為通說，美國、歐盟、澳大利亞等大多數(shù)國家在競爭法立法實(shí)踐中都秉承了該原則［19］。反壟斷法和競爭秩序本身也包含自由、公平、效率、秩序等法的基本價(jià)值［20］，自由和公平是反壟斷法產(chǎn)生之初所重點(diǎn)維護(hù)的價(jià)值，反壟斷法本身也是在資本主義發(fā)展至壟斷資本主義階段后，由于市場障礙的出現(xiàn)致使多數(shù)市場主體無法自由進(jìn)出市場而逐漸確立的。效率價(jià)值是反壟斷法發(fā)展至今所日益重視和維護(hù)的基本價(jià)值，有學(xué)者甚至認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率的實(shí)現(xiàn)是其唯一價(jià)值［21］。秩序價(jià)值則更多地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)個(gè)體自由競爭與政府公權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)行為的過程中。這些價(jià)值在不同歷史時(shí)期既有各自側(cè)重，也有不同的體現(xiàn)，因此有學(xué)者認(rèn)為反壟斷法以及競爭秩序的價(jià)值問題屬于一種“歷史范疇”的概念［22］。但無論反壟斷法在特定歷史時(shí)期更注重維護(hù)何種價(jià)值，其最終都體現(xiàn)在一次又一次對市場主體的法律保護(hù)上。因?yàn)榉ㄊ冀K通過對權(quán)利義務(wù)的分配來具體實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)秩序［23］，而作為競爭法律關(guān)系的主體，市場中的競爭者擁有進(jìn)入市場參與競爭的權(quán)利，卻也同時(shí)負(fù)擔(dān)不得違法實(shí)行不正當(dāng)競爭，排除、限制競爭等損害競爭秩序的義務(wù)，當(dāng)某些具有壟斷力量的競爭者違背了該義務(wù)，作為受侵害的其他競爭者得依法律尋求救濟(jì)，這本身便是反壟斷法立法宗旨和基本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的手段，因此反壟斷法不保護(hù)競爭者無疑忽視了抽象價(jià)值目標(biāo)最終須通過對具體權(quán)利主體的保護(hù)才能得以實(shí)現(xiàn)［24］。

2.1.2 與反壟斷法具體制度不相容。反壟斷法具體制度主要由壟斷協(xié)議規(guī)制、濫用市場支配地位規(guī)制以及經(jīng)營者集中三個(gè)部分組成，而這三大制度都與保護(hù)競爭者競爭利益密切相關(guān)。壟斷協(xié)議是市場競爭中存在歷史最久、最隱蔽的限制競爭形式［25］，它主要是規(guī)制部分經(jīng)營者通過達(dá)成某種協(xié)議來實(shí)現(xiàn)其排除、限制競爭目的，而其保護(hù)的對象除消費(fèi)者之外，正是相關(guān)市場中其他競爭者。濫用市場支配地位同樣如此，其可分為剝削性濫用和排斥性濫用，后者主要是為排擠競爭對手或排斥競爭，具體表現(xiàn)為掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限制其他競爭者進(jìn)入相關(guān)市場等行為［26］，反壟斷法對排斥性濫用的規(guī)制也體現(xiàn)了其保護(hù)競爭者的特點(diǎn)。正常的市場競爭允許部分經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、先進(jìn)管理等手段創(chuàng)造競爭優(yōu)勢，擊敗其他競爭對手從而獲得更多市場份額和更高市場地位。但如果是通過壟斷協(xié)議或者是濫用目前已有的市場支配地位非法排擠競爭對手，則與競爭制度乃至市場經(jīng)濟(jì)的初衷相悖，反壟斷法顯然需要對其予以規(guī)制，保證在該市場內(nèi)所有競爭者都可以，并且只能憑借上述優(yōu)勢獲得應(yīng)有的利益。

因此，在每一件競爭法司法案件中，在競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)每一次執(zhí)法過程中都體現(xiàn)了對競爭者競爭利益的保護(hù)，而從立法的角度看，當(dāng)前競爭法也為競爭者保護(hù)提供了較為完整的救濟(jì)渠道，無論是實(shí)體法規(guī)還是程序規(guī)范都有相應(yīng)法律規(guī)定，配套的司法解釋、執(zhí)法指南等法規(guī)也正在進(jìn)一步完善。

2.2 中觀層面的基本路向：“創(chuàng)造”競爭

我國反壟斷法除了具有其他國家保護(hù)競爭秩序的基本目標(biāo)之外，還有“創(chuàng)造”競爭的任務(wù)在其中。所謂“創(chuàng)造”競爭，就是通過競爭法限制公權(quán)力對市場經(jīng)濟(jì)行為的不當(dāng)干預(yù)，擴(kuò)大市場機(jī)制作用的發(fā)揮［27］。由于我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府包辦一切的“制度慣性”仍然存在，這突出體現(xiàn)在前文所述的部分行業(yè)競爭不足現(xiàn)象中，所以從中觀層面來看，競爭法“創(chuàng)造”競爭的作用應(yīng)得到充分發(fā)揮。

2.2.1 “創(chuàng)造”競爭是對我國政府與市場關(guān)系的重構(gòu)。有關(guān)政府與市場的關(guān)系，理論界長期存在著兩種截然相反的觀點(diǎn)，一種是以亞當(dāng)·斯密為代表的“自由放任”模式，另一種則是由卡爾·馬克思為代表的“中央經(jīng)濟(jì)體制”或者是“指令經(jīng)濟(jì)”模式［28］。 但歷史證明，無論單獨(dú)采取哪一種模式都會(huì)造成以競爭不足或者競爭無序?yàn)橹饕憩F(xiàn)形式的競爭失范［29］。因此經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)理論發(fā)展至今，政府與市場的關(guān)系更多體現(xiàn)為以何者為主的問題，而如前文所述，本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)充分尊重、并重視市場機(jī)制的主導(dǎo)作用。

但在我國經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期的當(dāng)下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端仍然在多個(gè)行業(yè)不同程度的存在，其最為主要的特征便是政府對經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)。改革開放之前，政府包辦了所有經(jīng)濟(jì)行為，但經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率之低下以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后狀況一直為人們所詬病，改革開放之后，國家開始允許和鼓勵(lì)私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的決定性作用，并使政府以及國有企業(yè)從競爭性領(lǐng)域有序退出，一舉扭轉(zhuǎn)了之前的經(jīng)濟(jì)頹勢。然而時(shí)至今日，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力依然十分強(qiáng)大，更為嚴(yán)重的是，政府公權(quán)力對市場的干預(yù)，使相關(guān)市場內(nèi)自由、公平競爭無法實(shí)現(xiàn)，企業(yè)經(jīng)營者不得不花費(fèi)更多原本可投入到產(chǎn)品研發(fā)、科技升級的時(shí)間和精力來與政府機(jī)關(guān)打交道，而現(xiàn)如今各種尋租、腐敗等問題也無不和政府占據(jù)過多經(jīng)濟(jì)資源有關(guān)，可以說這已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板［30］。

我國競爭法“創(chuàng)造”競爭的任務(wù)正是針對這一特殊國情，通過限制公權(quán)力在市場領(lǐng)域的不當(dāng)行使，使更多企業(yè)進(jìn)入市場自由競爭，進(jìn)而能在公平的市場環(huán)境中實(shí)現(xiàn)公平競爭，讓市場競爭機(jī)制充分發(fā)揮作用的同時(shí)，重塑政府與市場關(guān)系，明晰政府權(quán)力與市場調(diào)節(jié)的界限。

2.2.2 “創(chuàng)造”競爭重點(diǎn)在于規(guī)制政府限制競爭行為。競爭法產(chǎn)生之初是為了規(guī)制企業(yè)的反競爭行為，但相較于私人，政府限制競爭行為對競爭的危害更甚［31］。理論通說認(rèn)為，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的形式有國家壟斷、行政壟斷和行業(yè)管制三種類型［32］，行政壟斷相較于其他兩種類型不僅缺乏法律依據(jù)，更為我國反壟斷法所明文禁止［33］，公權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要表現(xiàn)也即為行政壟斷，因此競爭法“創(chuàng)造”競爭功能的實(shí)現(xiàn)首先便應(yīng)著眼于行政壟斷規(guī)制。

我國競爭法在制定之初也充分考慮到了這一特殊國情，《反壟斷法》對行政壟斷也設(shè)有專章予以規(guī)制。但客觀來看，當(dāng)前條款對于防止行政壟斷尚顯不足。這主要體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限有限，目前 《反壟斷法》并沒有授予執(zhí)法機(jī)構(gòu)以處罰權(quán)，而只賦予了對上級機(jī)關(guān)的建議權(quán)，并且沒有規(guī)定當(dāng)上級機(jī)關(guān)不接受反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建議時(shí)應(yīng)如何處理，可見該規(guī)定并沒有多大的效力［34］。也正是由于法律規(guī)定不夠完善，我國行政壟斷并沒有得到十分有效的規(guī)制，而行政壟斷的屢禁不止也正是中國反壟斷與其他市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的區(qū)別所在［35］。

除行政壟斷之外，《反壟斷法》第7條也為國家干預(yù)提供了保護(hù)性框架，并為豁免國有企業(yè)壟斷行為留下了空間［36］。而國有企業(yè)作為本次供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，正逐步推行混合所有制改革，通過法律制度的修正掃平非公資本進(jìn)入特殊行業(yè)的障礙正是“混改”的核心性框架［37］。因此，就競爭法“創(chuàng)造”競爭的任務(wù)而言，打破部分行業(yè)的進(jìn)入壁壘，使更多私營企業(yè)能夠進(jìn)入市場參與競爭也是其應(yīng)有之義。

2.3 宏觀層面的基本路向：實(shí)現(xiàn)整體競爭

所謂整體競爭，是指將競爭政策基礎(chǔ)性地位落實(shí)到各個(gè)領(lǐng)域，去掉針對某一企業(yè)、某一行業(yè)的扶持政策，去掉針對國有企業(yè)的隱形擔(dān)保，以競爭政策為統(tǒng)領(lǐng)，形成多層次、多角度、多方面的政策體系。這是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為全國經(jīng)濟(jì)改革的應(yīng)有之義，也是以整體觀全面推進(jìn)本次改革的具體體現(xiàn)［38］。在之前的理論研究中，整體競爭較少為人提及，但本文認(rèn)為，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，整體競爭是必要的，也是可以為競爭法所實(shí)現(xiàn)的。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并非針對某一企業(yè)、某一行業(yè)或者某一地區(qū)，它本身是一項(xiàng)涉及全國所有領(lǐng)域的改革，它的目標(biāo)也是通過解決供給側(cè)積累的問題，從而實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)的整體好轉(zhuǎn)。就單一企業(yè)、單一行業(yè)實(shí)行特殊的扶持擔(dān)保政策會(huì)使相關(guān)市場內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)公平競爭，導(dǎo)致競爭機(jī)制無法發(fā)揮作用。正如前文反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，供給側(cè)問題的解決以市場機(jī)制的主導(dǎo)作用為基本邏輯，競爭的缺位只會(huì)使該行業(yè)供給側(cè)一端的矛盾不能得到化解，這顯然與本次改革的初衷不符。

整體競爭意味著在全國范圍內(nèi)落實(shí)競爭政策，這也與世界各國越發(fā)重視競爭政策基礎(chǔ)性地位的趨勢相契合。最為明顯的例證便是2008年金融危機(jī)中，歐美等發(fā)達(dá)國家在這次堪比20世紀(jì)“大蕭條”的危機(jī)中，并沒有一如既往地通過政府全面干預(yù)的方式化解，而是注重運(yùn)用競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)以應(yīng)對本次危機(jī)［39］。競爭法是競爭政策最為重要的組成部分，也只有法律才能使競爭成為可能，并促進(jìn)和塑造競爭［40］。通過競爭法確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位不僅具有法律權(quán)威性，能從根本上建立通行全國的整體競爭體系，更符合當(dāng)前全面依法治國的基本方略，保證了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在宏觀層面的扎實(shí)推進(jìn)。

3 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革競爭法實(shí)現(xiàn)的具體建構(gòu)

3.1 微觀層面的具體建構(gòu)：競爭執(zhí)法與私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)

競爭法不止保護(hù)競爭，也保護(hù)競爭者，而對于競爭利益的保護(hù)則應(yīng)落實(shí)到具體制度的實(shí)施上來。競爭執(zhí)法是目前我國最為主要的競爭法規(guī)制方式，以反壟斷法三大支柱壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位以及經(jīng)營者集中為核心的競爭執(zhí)法已日趨常態(tài)化，執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)也有了很大程度的提升。但競爭執(zhí)法的力量畢竟有限，以反壟斷法實(shí)施為例，由于我國并沒有建立起獨(dú)立、統(tǒng)一的競爭法機(jī)構(gòu)，三大執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)改委、工商總局以及商務(wù)部在反壟斷執(zhí)法方面的人員配置均十分有限，因此僅僅依靠競爭執(zhí)法顯然不能全面實(shí)現(xiàn)競爭法的目標(biāo)。而在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，競爭者競爭利益的保護(hù)將被進(jìn)一步重視，當(dāng)競爭者因反競爭行為被侵犯時(shí)，應(yīng)允許其能夠通過自身力量，也即通過私人執(zhí)行的方式維護(hù)其競爭利益。

私人執(zhí)行以訴訟為最主要方式，它相比公共執(zhí)行具有救濟(jì)功能方面的比較優(yōu)勢［41］。這是因?yàn)楦偁幷邆€(gè)人對于競爭利益的損害能夠最先發(fā)現(xiàn)，同時(shí)由于其受到反競爭行為的直接損害，經(jīng)濟(jì)利益促使私人原告盡最大努力提起訴訟。在案件調(diào)查和證據(jù)收集中，其作為當(dāng)事人有一定的便利條件，并且成本也更為低廉。當(dāng)然，由于競爭者個(gè)人本身不具有執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威地位，可能部分案件核心證據(jù)（如壟斷協(xié)議案件中共謀證據(jù)）的收集存在困難，這要求執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其相互配合。與此同時(shí)，反壟斷訴訟舉證責(zé)任的分配也應(yīng)科學(xué)合理。從另一方面來看，除了人員配置的限制之外，我國競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)由于隸屬于我國行政系統(tǒng)內(nèi)部，接受統(tǒng)一的財(cái)政撥款，用于競爭執(zhí)法的經(jīng)費(fèi)預(yù)算可能同樣受限，這時(shí)更需要私人執(zhí)行作為公共執(zhí)行的補(bǔ)充來共同實(shí)施競爭法。

當(dāng)前，我國《反壟斷法》第50條①《反壟斷法》第50條：“經(jīng)營者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。”就私人執(zhí)行作了原則性規(guī)定，最高人民法院也以該條為基礎(chǔ)于2012年出臺了司法解釋 《關(guān)于審理壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》。該司法解釋就反壟斷訴訟中特殊的舉證責(zé)任作了詳細(xì)規(guī)定，第8條就濫用市場支配地位的案件規(guī)定由原告對被告市場支配地位及其濫用行為舉證，遵循了民事訴訟“誰主張，誰舉證”的原則，同時(shí)對壟斷協(xié)議案件實(shí)行了舉證責(zé)任倒置，也即第7條規(guī)定的“被告應(yīng)對該協(xié)議不具有排除、限制競爭的效果承擔(dān)舉證責(zé)任”。隨著司法解釋對私人執(zhí)行程序的細(xì)化，私人執(zhí)行得到了有效保證，而為在微觀層面進(jìn)一步保護(hù)競爭者，可以考慮在未來 《反壟斷法》修改過程中引入懲罰性損害賠償機(jī)制，以更好鼓勵(lì)競爭者通過私人執(zhí)行維護(hù)自身競爭利益。

3.2 中觀層面的具體建構(gòu)：公平競爭審查制度的落實(shí)

從中觀層面來看，由于部分行業(yè)仍未擺脫政府的干預(yù)，市場競爭機(jī)制不能發(fā)揮作用，直接表現(xiàn)為行業(yè)內(nèi)競爭不足，因此“創(chuàng)造”競爭成為競爭法在中觀層面的基本路向，而對包括行政壟斷在內(nèi)的政府限制競爭行為予以規(guī)制成為“創(chuàng)造”競爭的重點(diǎn)所在。行政行為有具體行政行為和抽象行政行為之分，我國當(dāng)前《反壟斷法》對前者導(dǎo)致的壟斷行為，即具體行政壟斷設(shè)有專門條款，對后者卻只有第37條②《反壟斷法》第37條：“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定。”的原則性規(guī)定。但事實(shí)上，通過抽象行政行為實(shí)施的限制競爭行為對競爭的破壞要更為嚴(yán)重，因?yàn)樗軓母旧洗_認(rèn)某種行政壟斷的合法性，使破壞行業(yè)競爭秩序的行為披上“合法”外衣。例如在2013年河北省出現(xiàn)的行政壟斷案件中，河北省交通廳聯(lián)合其他兩個(gè)主管部門出臺了省內(nèi)的通行費(fèi)優(yōu)惠政策，該政策規(guī)定本省客運(yùn)班車通行費(fèi)半價(jià)，外省車輛則無法享有此優(yōu)惠，這無疑破壞了河北省內(nèi)客運(yùn)班車市場內(nèi)的競爭秩序，國家發(fā)改委最終也以濫用行政權(quán)力排除、限制相關(guān)市場競爭為由發(fā)出了執(zhí)法建議函。但從本案可以看出，本質(zhì)上屬于政府限制競爭的優(yōu)惠政策，經(jīng)過法定頒行程序“搖身一變”成了合法的規(guī)范性文件，有關(guān)部門依此文件執(zhí)行限制競爭行為不僅不會(huì)遭受懲處，反而是一種合法行政行為，為行政法規(guī)所認(rèn)可，抽象行政行為限制競爭的危害性由此可見一斑。

公平競爭審查制度的建立，也即國務(wù)院2016年6月出臺的 《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)［2016］34 號，以下簡稱《意見》）很好地解決了這一問題。《意見》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在制定涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施時(shí)，必須對照“市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)”“商品和要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)”以及“影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)”等四大類總共18項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我審查，具有排除、限制競爭效果的政策不能出臺，或者需修訂至符合相關(guān)要求才能正式頒行。而其對存量政策文件進(jìn)行有序清理的明確規(guī)定，也為打破《反壟斷法》第7條中政府對特殊行業(yè)設(shè)立的進(jìn)入壁壘提供了政策依據(jù)。它也因此與《反壟斷法》中禁止濫用行政權(quán)力的法規(guī)一道，成為規(guī)制政府反競爭行為的兩翼［42］。

公平競爭審查制度目前在我國是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，但法治化卻是它的必然發(fā)展軌跡［43］，未來無疑應(yīng)將它納入到競爭法的調(diào)整范圍中來。當(dāng)然，由于該制度頒行時(shí)間不久，多項(xiàng)規(guī)定尚不夠成熟，有關(guān)自我審查是否合適、第三方評估如何開展等問題仍存在相當(dāng)大的探討空間，在日后的實(shí)施過程中仍應(yīng)結(jié)合理論發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善。但它的有效實(shí)施不僅能有效規(guī)制抽象行政壟斷，打破部分領(lǐng)域的進(jìn)入壁壘，促進(jìn)特殊行業(yè)的競爭開展，更能防止公權(quán)力對競爭秩序的破壞，使競爭法“創(chuàng)造”競爭的功能得以完全實(shí)現(xiàn)，保證供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在中觀層面的成功推行。

3.3 宏觀層面的具體建構(gòu)：競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立

宏觀層面整體競爭的實(shí)現(xiàn)要求我國確立并推行競爭政策的基礎(chǔ)性地位，就現(xiàn)階段情況來看，競爭政策與其他經(jīng)濟(jì)政策，尤其是產(chǎn)業(yè)政策的沖突和協(xié)調(diào)是問題的關(guān)鍵所在，而協(xié)調(diào)競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策正是本次改革的重要保障［44］。

相較于競爭政策，產(chǎn)業(yè)政策在我國有著更重要的地位，這首先體現(xiàn)在其確立時(shí)間較早，發(fā)展也更為迅速。早在七五規(guī)劃時(shí)“產(chǎn)業(yè)政策”一詞就已正式出現(xiàn)在我國官方文件之中，之后國家計(jì)委也專門成立了產(chǎn)業(yè)政策司，在20世紀(jì)90年代國家又先后頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，規(guī)范了農(nóng)業(yè)、汽車等專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策［45］。而競爭政策則是在2007年《反壟斷法》正式出臺之后才逐漸引起重視，但自2015年國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》中明確提出競爭政策基礎(chǔ)性地位以來，我國正穩(wěn)步推行并在經(jīng)濟(jì)政策中積極予以落實(shí)，前文所提及的公平競爭審查制度正是其關(guān)鍵一步［46］，可以說，競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立已成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢［47］。

隨著我國經(jīng)濟(jì)政策的不斷發(fā)展，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策的沖突將愈發(fā)明顯，二者盡管最終目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)我國市場經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，保障社會(huì)整體效益的實(shí)現(xiàn)，但具體實(shí)現(xiàn)手段和作用機(jī)制卻大相徑庭，競爭政策主要是排除市場障礙，真正使市場在資源配置中起決定性作用，而產(chǎn)業(yè)政策則主要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，由政府根據(jù)其認(rèn)知水平選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)內(nèi)應(yīng)重點(diǎn)扶持的企業(yè)，這是政府對市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，體現(xiàn)了其在資源配置中的基礎(chǔ)作用。毫無疑問，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策都是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可缺少的經(jīng)濟(jì)政策，二者協(xié)調(diào)尤為重要。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革由于其市場主導(dǎo)的基本邏輯，應(yīng)通過競爭法將競爭政策置于優(yōu)先地位，同時(shí)在改革過程中進(jìn)一步增加產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性，發(fā)揮其引領(lǐng)作用，真正實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”［48］的要求。

4 結(jié)語

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對于我國經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，本文就改革如何通過競爭法律制度實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了大致的梳理。改革要求競爭法將自身所包含的多項(xiàng)功能予以充分發(fā)揮，微觀層面競爭者的保護(hù)，中觀層面的“創(chuàng)造”競爭，宏觀層面的整體競爭都在其中。同樣不能忽略的是，為了順利實(shí)現(xiàn)本次改革，競爭法也應(yīng)不斷進(jìn)行自我完善和修正，競爭政策基礎(chǔ)性地位的確立、公平競爭審查制度的落實(shí)等也都是其應(yīng)有之義。客觀來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個(gè)十分宏大、復(fù)雜的問題，并不是競爭法，亦或是法學(xué)一門學(xué)科能夠完全涵蓋的，其成功推行還有賴于財(cái)稅制度、國企改革等多方面政策措施的配合。但正如本文在宏觀層面整體競爭所提出的，改革不能將眼光只著眼于一家企業(yè)、一種行業(yè)亦或是一個(gè)地區(qū)，而應(yīng)從整體著眼，在通過競爭法確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位、建立國家整體競爭體系之上，再結(jié)合其他財(cái)政、金融、產(chǎn)業(yè)等多種經(jīng)濟(jì)政策從各個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)方向共同、全面推行改革，只有這樣才能最終完成改革的目標(biāo)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.11.017

D922.294

A

1004-0544（2017）11-0102-08

最高人民法院司法研究重大課題（ZGFYKT201603）。

鐘原（1991-），男，湖北宜昌人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生，武漢大學(xué)競爭法與競爭政策研究中心助理研究員。

責(zé)任編輯 趙繼棠