收費公路產業規制政策執行研究

馮建麗

（1.長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064；2.山東交通職業學院，山東 濰坊 261206）

收費公路產業規制政策執行研究

馮建麗1，2

（1.長安大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710064；2.山東交通職業學院，山東 濰坊 261206）

政府規制政策在收費公路產業管理中具有重要作用，然而政策執行失靈卻給規范收費公路產業發展帶來一系列問題。深化收費公路行政管理體制改革的關鍵在于持續推進政府職能轉變,將簡政放權、放管結合、優化服務三者有機結合，實現收費公路管理機構設置和運行機制向科學化、規范化、法定化的根本轉變，確保政府全面履行職能，依法行使收費公路行政權力。

收費公路；利益集團；公共選擇

一、引言

收費公路產業具有明顯的自然壟斷性，其發展過程中離不開政府規制。天下之事，不難于立法，而難于法之必行。自2004年《收費公路管理條例》頒布到2013年5月份發布了《收費公路管理條例（征求意見稿）》，回顧收費公路政策執行情況，我們不難發現收費規制在具體政策實施過程中常會發生背離，使得政策目標無法實現、從而導致政策執行失靈。世界銀行在“2020年的中國”的報告中也對我國的政策執行情況表示了擔憂，認為中國當前的情況不是缺少制度和法律，而是執行不到位。因而，政策執行是政策過程的核心。政策的成功與否，很大程度上取決于政策執行是否徹底。在交通運輸業面臨著調結構、轉方式的重要時期，克服政策執行失靈，對于交通部門貫徹執行黨的十八屆三中全會、四中全會精神，深化體制改革、推進依法治國、提升執政管理能力，具有重要的現實意義[1][2]。

二、收費公路產業規制政策執行的相關概念解析及系統分析

政策執行是指政府機關及其人員組合各種必要要素，為了實現政策目標，將政策內容轉變為政策現實的動態優化過程，是一切政府行政工作的核心。而政策執行失靈則是指某項政策設計合理,但執行結果卻與政策目標相去甚遠[2]。

政策代表了一定的利益，才使得人們去遵守或違反它[3]。因而，收費公路產業規制政策的執行也可以看作一種利益博弈，即在當前體制下執行主體與目標群體之間基于利益得失而進行的博弈[4]。

（一）收費公路產業規制執行主體。

政策主要用來規范社會利益結構，而其執行的最終結果就是穩定與調整對象利益。政策執行主體是指主要執行政策的機構和人員，是政策執行的核心。在收費公路產業規制管理中，國務院交通主管部門（即中央政府）和各個省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門（即地方政府）是主要的執行主體。從政策制定角度，中央政府制定政策的本意在于解決全局性的政策問題，主要是通過確立與調整社會利益結構，最終實現促進社會健康發展的目的。但是作為政策制定主體的中央政府與地方政府有可能在政策上存在利益矛盾和利益沖突。在監管過程中，由于信息不對稱，可能會出現以下問題：一是中央政府在制定產業規制政策時，從社會整體利益出發，通過強制命令形式，地方政府積極響應，實現高效率、低成本的政策推廣，也使中央政府獲得較多贊譽，而地方政府則要損失部分利益，但卻提高了其在消費者和中央政府中的信譽[5]。2012年國務院下發《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，要求各省份針對7座及以下小型客車在春節等四個法定節假日實行免費通行，這一政策使得經營管理高速公路的地方政府及企業的合法利益受到一定影響。二是中央政府沒有采取強制性的監督手段，由于信息不對稱的存在，某些地方政府為謀取利益，鋌而走險，在公路上亂設卡、亂收費，更有甚者，擅自改變公路性質，將政府還貸公路私自轉為經營性公路等。一方面使地方政府收入增加，有利于增加其他項目投資，也利于財政經費的彌補；另一方面，通過各種收費公路投資，稅收額得以增加，甚至有些部門或單位把收費公路項目當作養人養車，甚至是為本單位謀取小團體利益的“唐僧肉”[6]。這種做法影響了政策目標的實現和效果，加大了社會負擔。

收費公路治理過程中，中央與地方兩級政府的利益目標不完全相同，加之信息不對稱，地方政府出于自身利益，利用信息優勢做出有利于自己的行為，而中央政府的監管概率和處罰力度是避免地方政府是否違規操作的有效措施。然而實際應用中，卻難以將有效監管貫穿收費公路從審批、融資、運營到還貸的一系列活動中[7]。

（二）目標群體。

目標群體泛指由于特定的政策決定而必須調整其行為的群體或個人，是政策執行對象。目標群體的態度在很大程度上決定著能否實現政策目標[8]。在自上而下的政策推廣中，目標群體只能是被動接受和服從。這種推廣方式雖然也能使政策得以實現，但執行主體施加的作用目標群體不會只是被動地接受，必然會把他們對政策的不同態度以各種方式表現出來。如果目標群體認同政策和執行主體的做法，就會積極支持和主動配合政策執行，則該政策執行成功的可能性大，否則可能導致政策執行不力。影響政策執行的重要原因是目標群體不認同或者不支持政策。消費者和收費公路經營企業是收費公路產業規制中主要的目標群體，他們從各自的利益出發對政策執行主體施加影響。在執行政策時，執行主體對各利益集團的權重一定的差別，會對組織性較強的利益集團有所偏袒，以獲取物質利益或者其給予的政治支持。

作為利益集團之一的收費公路經營企業，政策反應敏感，他們對規制者有著不一般的影響。它們一般具有較好的組織性，一方面可能借助于信息不對稱逃避或對抗政策執行，另一方面可能通過游說、尋租等行為影響政策制定。特別是國內很多收費公路企業都是由國有或國有控股企業管理，沒有實現政監、政企分開，政企合謀的最突出表現就是在政策執行時明顯偏向這些企業。價格是利益分配的具體體現，而收費公路產業，基于自然壟斷經營，很容易使供需均衡破壞，妨礙效率、公平的實現[9][10]。如某省市的經營性公路，由于批準收費期限過長，獲取的通行費收入高出投資成本數倍乃至10倍以上，成為“高價公路”，帶來較大的社會負擔[11]。

而另一個重要的目標群體——消費者，也就是收費公路的使用者，在收費公路產業，由于自然壟斷，消費者的使用者權益極易受到損害，其只能被動地接受價格，雖然消費者數目龐大，作為政策執行的監督群體之一，本應對政策執行和決策起著重要作用，但在實際中，由于“搭便車效應”，其訴求往往被忽視，規制者常常犧牲對政策反應較弱的大利益集團（消費者群體）的利益，偏袒那些小利益集團（收費公路企業）的利益，只因優惠的規制政策對其具有敏銳反應。這是因為，某個人努力為本利益集團的利益做貢獻，獲利者會波及集團內所有的人，但這個人承擔全部成本。這種成本和收益不對稱的情況下，會抑制每個消費者為群體而努力的積極性。加之由各個消費者平均分擔政策對其造成的不利影響，使得對個人的影響微乎其微，導致消費者個人不愿為本集團的利益而積極努力，因此消費者組織往往比較松散，難以形成有影響力的政治組織。因此在收費公路產業規制實踐中，消費者的地位幾乎可以忽略不計，在制定公路收費標準時很少考慮消費者利益，甚至有些地方政府不經聽證程序，擅自延長收費期限。

（三）執行體制。

執行體制是指由政策執行組織機構和組織人員以及規范政策執行的各項制度的總稱，其核心是組織機構的設立及其職能配置。執行機構方面，收費公路作為公路體系的一部分，目前缺乏全國性的專門的組織機構對其管理。交通運輸部公路局的公路養護與管理職能中提到了收費公路的問題:“承擔收費公路監督管理工作，起草公路有關規費政策，提出有關收費政策建議，并監督實施；”這也導致了諸多收費公路問題的產生。

職能配置方面，我國《公路法》中規定：國務院交通主管部門（交通運輸部）主管全國公路工作（中央）；縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門（地方）確定[12][13][14][15]。權力設置從縱向來看，存在著分配問題。總的來看，在權限劃分和制約層面，中央與地方政府之間的職權關系的界定太過籠統，由于中央政府享有分權主導權，地方能爭多少，爭什么權，很大程度上取決于中央愿意放多少權。因缺乏法律保障，交替收放權的，造成地方政府短期行為，阻礙中央政策在地方的執行。

另外，某些交通主管部門同時承擔著政府管理和企業生產經營職能，而后者本該由企事業單位來承擔；同時，企業也承擔了某些政府職能。如某些省區在高速公路建設中，工程指揮部既擁有行政權力，又承擔籌集資金的責任。某些收費經營權轉讓項目建成后，收費公路公司又承擔著路政執法、養護管理等政府職能，既充當“裁判員”，又當“運動員”，并且規制機構與被其管理對象——企業之間關系密切，規制機構很難確保獨立性，政策執行易產生不公平現象[4]。

另一方面，從橫向上看，各級公路管理機構在行政隸屬關系上，“條條管理”“條塊結合”“塊塊管理”并存，更多的是條塊結合制：即各級地方政府的職能部門既要向同級和上級兩級政府職能部門負責。如運行得當，可使該制度充分發揮作用。但是，在實際中，要理順系統間的復雜關系，使其相互配合、正常運轉難度較大[16]。

我國收費公路管理主要由交通運輸部門和公安部門分別管理，由于法律法規的滯后，各地管理模式五花八門，并未形成統一合理的模式，不同職能部門不能明確配置執行權力時:若有利而為，政策制定權和執行權將會成為各部門相互爭奪的目標，結果可能是政出多門；若無利可圖，則會推諉扯皮，監管缺位，缺乏執行力。

三、完善收費公路產業規制政策執行的具體建議

深化收費公路行政管理體制改革的總體目標，就是建立精簡高效、事權清晰、分工合理、權責一致、運轉協調、執行順暢的收費公路行政體制。持續推進政府職能轉變,將簡政放權、放管結合、優化服務三者有機結合，實現收費公路管理機構設置和運行機制向科學化、規范化、法定化的根本轉變，確保政府全面履行職能，依法行使收費公路行政權力。

（一）改革政策執行主體。

1.依法履行政府職能。

完善收費公路相關法律法規制度，嚴格規范相應規制機構、權限、職責等的制定，強化機構的獨立性。保證權力運行體系能夠決策科學、執行徹底、監督有力,建立完善公共政策智庫，健全決策咨詢制度。堅持依法行政，堅持法定職責必須為、法無授權不可為；增強政策執行的透明度、完善信息披露機制，加大力度推進決策公開等各項公開制度，各級收費公路規制組織依據清單，向社會全面及時公開規制依據等重要事項。

2.提高地方政府政策執行力。

增強政府執行力，基礎在基層，工作重點在基層。地方政府之所以不合作，主要是因為某些政策與當地經濟增長的矛盾，因此要重視矛盾，不能以狹隘的部門利益代替國家利益。一方面，中央政府要完善現行的政策和評價方法，綜合評價經濟結構、社會發展和環境質量，使地方政府不再過于重視短期利益[18]。一方面中央政府應對包括考核方式在內的政策進行改革，考核中重點考查環境質量、經濟結構、社會發展等綜合指標，使得地方政府不再局限于短期利益；并且，給予地方各級政府自由裁量權是必要的，通過“制約激勵”機制設計，促使地方政府由“被迫行為”到“自愿行為”的轉變，加強地方政府法治機構建設，強化法治隊伍，改善基層基礎設施和裝備條件，增強地方政府干部執政為民的意識，提高依法辦事能力。對收費公路行政執法人員嚴格要求，必須持證上崗，未經考試合格人員，不能執法。

（二）保障和維護目標群體利益。

1.加強收費公路規制政策宣傳和輿論引導。

運用“兩微一端”等多種傳播媒介將收費公路政策目標、相應法律法規、相應經濟學原理等向社會公眾宣傳，使被規制企業和消費者能充分認知。

2.引導并保障目標群體參與政策實踐。

積極引入目標群體參與政策制定與實施，使其與執行主體平等協商、討論和對話。首先確保目標群體參與前、參與中的信息公開，采取各種方式提供收費公路政策信息，不只是公開審批單位、管理單位、收費站點、收費期限等基礎信息，還要定期公開管理信息,如通行費收支運營情況、收費公路監管政策的實施效果,績效評估和企業受到的處罰、整改措施等。優化參與環境，拓展參與內容，創新參與方式。完善聽證制度，拓寬聽證范圍，探索網絡聽證。

3.完善收費公路經營企業管理制度，一方面要加強監督機制，另一方面對企業的違法、違規行為嚴格處罰，加大對被規制企業違法、違規行為的處罰力度，提高被規制企業的違法成本，而且不僅要嚴格執法，更要善于管理，防止以罰代管，不僅要對違法行為依法查處，更要事前預防，實現懲防結合。

（三）建立健全收費公路政策執行體制。

有效的政策執行制度是收費公路產業健康發展的保證。按照十八屆三中、四中全會的精神，深化收費公路管理體制改革的總體目標就是建立事權清晰、權責一致、精簡高效、運轉協調、分工合理、執行順暢的收費公路行政體制。

1.借鑒國外經驗，創建收費公路產業專門管理機構。

堅持、完善《收費公路管理條例》關于“依法設立專門的不以營利為目的的法人組織”的規定，許多國家的收費公路都設立一個專門的全國性管理機構[17]，負責規劃、建設、運營和管理收費公路。像日本高速公路管理課設在國土交通省道路局，該課下設收費公路調整室，它的職責是制定高速公路規劃、建設和資產管理；設計公路收費制度、收費標準和審查方案,制定民間融資的計劃與調整,等等。我國可以借鑒日本的做法，為適應機構精簡的需要，可將專門機構兼設在中央與省政府交通運輸行政主管部門[18]。

2.優化權力配置機制。

在縱向上，一方面是要正確界定各級政府在收費公路管理上的職責，嚴格規范各級政府事權及相應法律制度,加強中央政府的宏觀調控,適當情況下,可建立相應的執法體系,省級政府管理重點著眼于促進基本公共服務領域的責任均等化,在各級政府執法隊伍中，大力減少市縣兩級的隊伍種類，加強市縣政府行政執法，使地方政府這一責任主體相對獨立，使其能更多考慮整體和長遠利益。加強各部門綜合執法，強化統一領導和協調，提高執法水平和服務水平。

（3）監督和問責機制。

首先，設置獨立的監管機構（相對于被監管對象和消費者是獨立的，至少是在事權和財權上的獨立），以保證其中立性和公正性。由國務院設立收費公路監督管理委員會，并在全國各地設立收費公路監管機構，行使收費公路的監管職能。

其次，完善地方政府內部層級監督和專門監督[19]。對收費公路財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資等權力集中的部門和崗位應當按照事權、崗位、等級分別授權，加強內部過程控制來防止權力濫用。制定政府權力清單，防止權力尋租。上級機關應當對下級機關實行常態化監察制度，定期檢查政策執行情況，推進地方政府的治理法治化。完善審計監督制度，嚴格落實收支兩條線和罰繳分離制度，杜絕與部門利益直接或間接掛鉤的有償性罰款。發揮行業協會在收費公路政策建設中的積極作用。實現行業協會與行政機關真正脫鉤。建立健全其參與收費公路管理的制度化渠道，支持行業協會發揮行業自律和專業服務功能。

再者，完善糾錯問責機制。將行政問責與政府績效管理結合起來，健全問責方式和程序。貫徹執行本政策實施過程中的行政問責和責任追究。對重大決策貫徹執行終身責任機制和問責機制。監管企業可以通過法律渠道監督監管機構的決定，并且監管機構應及時回應企業的監管質疑,以促進問責機制的實施。

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F540

A

1003-8477（2017）09-0088-05

馮建麗（1977—），女，長安大學經濟與管理學院博士研究生，山東交通職業學院講師。

責任編輯 郁之行