試論我國農業生態補償制度之完善

鄭清賢 ，陳永輝

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試論我國農業生態補償制度之完善

鄭清賢 ，陳永輝

為了破解農業生態環境惡化問題，我國已經開展了一些農業生態補償試點。但在實踐中，我國農業生態補償暴露出法制化程度不足、內涵外延不清、補償資金來源過于單一、公眾參與不足等問題，影響了其作用的發揮。為此，應盡早著手，推動農業生態補償制度完善，服務我國生態文明構建。

農業生態補償；法制化；不足；完善建議

雖然多年來一直強調要發展高產、高質、高經濟效益的農業，但是，迄今為止我國農業面源污染擴大的趨勢尚未得到有效控制，農業發展環境的狀況尚未取得明顯好轉，以致于2016年12月31日作出的《中共中央?國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》（即2017年中央“一號文件”）不得不坦承，我國農業發展處于“資源環境壓力大”的狀況。為了改善農業發展環境，政府出臺了諸多措施，但效果均不甚理想。這種狀況促使人們向外尋求良策，希冀引進“他山之石”，通過積極借鑒國外的先進做法，遏制我國農業環境惡化的情況，提升農業清潔生產水平，破解農業發展賴以為存的生態環境持續惡化境況，進而促進農業可持續發展。為此，農業生態補償機制這一在國外廣泛應用于維持農業生產環境良好運轉的措施自上個世紀90年代起被引入我國，并逐步在一些地區和部分農業生產領域推行。但由于缺失必要的“頂層設計”，農業生態補償在實施過程中還存在不少問題，亟需通過立法，保障農業生態補償得到有效推行，并促其規范化、制度化。

一、我國農業生態補償機制之演進

所謂農業生態補償，是指運用市場、財政、稅費等經濟手段激勵農民維持、保育農業生態系統服務功能，調節農業生態保護者、受益者和破壞者之間的利益關系，以內化農業生產活動產生的外部成本，保障農業可持續發展的制度安排。①進行農業生態補償的目的是通過保護植被和動物物種資源的多樣性，確保農業生產擁有協調、穩定的生態系統，進而促進農業生產可持續發展。

我國在1998年4月修訂的《森林法》第8條第2款中明確要求設立森林生態效益補償基金，并對其用途作出了具體規定，②這是我國國家立法上首次對有關生態補償的內容作出規定，開創了我國生態補償制度構建之先河。1998年夏秋之際，全國各大主要江河流域都爆發了歷史罕見的大洪水，這引發了全社會對以往經濟發展模式的大反思。作為反思的成果之一，退耕還林工程于1999年啟動，之后又實施了“退耕還草”、“退牧還草”等一系列生態工程，從而揭開了我國農業生態補償具體運作的帷幕。為了規范退耕還林工作，并確保生態補償的有序運作，國務院在2002年出臺的《退耕還林條例》中設置了“資金和糧食補助”專章，累計用了12個條文（自第35條至第46條）明確規定了退耕還林生態補償的相關制度：（1）明確了補償形式有三類（包括補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費）；（2）界定了補償對象為土地承包經營權人；（3）規定了補償主體為縣級人民政府；（4）確立了補償監督制度，規定退耕還林資金必須專戶存儲、專款專用，而且要實行公示。此外，對補償的具體標準和年限，該條例要求“按照國務院有關規定執行”。此后，國務院相關部門根據國務院的要求定期發布補償標準，從而確保了可操作性，如財政部等八部門于2015年12月31日聯合發出《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》（財農〔2015〕258號）規定，退耕還林的補助標準為1500元/畝，補助周期為5年，分三次撥付；退耕還草的補助標準為1200元/畝，補助周期為3年，分2次撥付。③這是我國農業生態補償法制化建設的有益嘗試，為特定領域農業生態補償的有效實施提供了必要的依據。

此后，2008年10月12日通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，第一次在中央文件中明確提出健全農業生態環境補償制度的要求，揭開了我國全面推進農業生態環境補償的序幕。隨著農業生態環境補償實踐的推進，出臺有關農業生態補償制度規范的呼聲也隨之產生，且日益強烈，這就對農業生態補償制度建設產生了強烈的倒逼效應。積極呼應實踐要求，針對實踐反映強烈、影響農業生態環境的重點領域和污染“大戶”——規模化養殖畜禽帶來的環境污染問題，國務院為之出臺了專項環境污染防治的行政法規——《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），該條例明確要求，財政資金應當扶持畜禽養殖場等場所削減污染排放量，鼓勵利用稅收優惠支持綜合利用畜禽養殖廢棄物生產有機肥、進行沼氣發電、制取天然氣等綜合利用行為，財政補助無害化處理病死畜禽尸體行為，財政補貼購買有機肥行為，等等。同時，該條例明確農業生態補償的形式除了直接的資金補助和實物補償外，還可以實行政策補償，從而進一步豐富了我國農業生態補償的形式。該《條例》自2014年元旦起生效，為進行規模化畜禽養殖領域的生態補償提供了必要的制度依據，有效地提升了有關防治因規模化畜禽養殖產生的環境污染的工作的法治化水平，推動農業面源污染防治工作向規范化、制度化方面發展。

為了進一步加強農業面源污染治理，推動農業面源污染防治工作，有效扭轉我國農業生產環境惡化勢頭，支撐農業可持續發展，2015年4月10日，農業部下發的《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）（農科教發﹝2015﹞1號）設定了“到2020年農業面源污染加劇的趨勢得到有效遏制”的工作目標，并把“探索建立農業面源污染防治的生態補償機制”作為打好農業面源污染防治攻堅戰的工作抓手。該《實施意見》同時還開出了助推農業生態補償實施的一帖 “補藥”，即“推動落實金融、稅收等扶持政策，鼓勵和吸引社會資本參與，引導各類農業經營主體、社會化服務組織和企業等參與農業面源污染防治工作”，從而擴充了農業生態補償的主體，把社會資本、各類農業經營主體、社會化服務組織和企業也列為農業生態補償的主體，也再次豐富了實施農業生態補償的手段，把金融扶持政策也作為推動實施農業生態補償的措施，從而再次拓展了我國農業生態補償中政策補償的方式。次月，由農業部辦公廳下發的《關于貫徹落實<農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見>的通知》（農辦科〔2015〕24號）中強調“要加強科技研發和法制建設，以科技支撐和法治保障合力推動農業面源污染綜合防治”，這就對農業生態補償規范化、制度化建設提出了具體要求。

雖然，從縱向角度、歷史視角觀察，近些年我國農業生態補償工作已取得了很大進展，效用逐漸顯現，社會的知曉率不斷增加、認可度不斷提高。但是，“總體而言，我國農業生態補償工作尚處于起步階段”，④實行農業生態補償的區域還比較有限，尚未實現全域覆蓋；涉農各領域農業生態補償推進力度不一，導致各具體領域農業生態補償工作進展呈現參差不齊局面；而且農業生態補償法制化不足，很多方面缺乏必要的法律依據，制約了實際操作的規范化。同時，已有的農業生態補償規范，法律層級低，部分制度設計不夠周延、可操作性不強，影響了效果的發揮，完善余地很大。

二、我國現行農業生態補償機制存在的問題

（一）農業生態補償規范法制化程度低

雖然2014年修訂的《環境保護法》在第31條規定了生態補償制度，為我國確立生態補償制度提供了必需的法律依據，但是，其內容相當原則，無法指導實踐的操作。另一方面，迄今為止，我國有關生態補償的專項立法處于缺失狀態，外界普遍將正在起草的《生態補償條例》認定為生態補償領域的基本法，然而該條例的制定雖然早在2010年就已列入國務院立法計劃，并且成立了由國家發展改革委牽頭包括財政部、國土資源部、環境保護部等10個相關部門組成的法規起草領導小組，⑤而且，同年4月26日起草工作就正式啟動，法規草案初稿已變動了幾十稿，但因其牽扯眾多利益，各方意見不一，相關利益調整機制至今仍未達成共識，故而迄今為止尚未提交國務院審議，預計其出臺還需歷經多次打磨，短期內出臺的概率很小，因此近期內必然無法用以指導農業生態補償的開展。現行立法中可以作為農業生態補償制度依據的，主要為：（1）《退耕還林條例》第35條至第46條；（2）《畜禽規模養殖污染防治條例》第28條至第35條；（3）《森林法》第8條第2款；⑥（4）《森林法實施細則》第15條第3款；⑦（5）《草原法》第48條第2款；⑧（6）《農業法》第62條第3款。⑨除此之外，農業生態補償的具體實施主要還是依據政策，如前文已述的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》、《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》、《關于健全生態保護補償機制的意見》等，以及政府工作部門下發的其他規范性文件，如前文已述的《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》中關于退耕還林補償標準的規定，又如農業部辦公廳《關于貫徹落實<農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見>的通知》（農辦科〔2015〕24號）等。可見，關于農業生態補償的主體、對象、補償資金籌集、補償內容、補償標準、補償方式、補償監管等，均沒有具體、明確的法律依據，主要是依賴政府及其工作部門下發的“紅頭文件”操作，權威性不足、穩定性有限，至于其補償標準的設定是否科學合理，補償對象的圈定是否公平、公正，補償主體的確定是否有利于推動工作，補償資金的籌集方法是否能夠保證補償所需，等等，均未經過充分的利益博弈，也缺乏嚴格、廣泛的科學論證。

另一方面，現行國家層面的立法中有關農業生態補償的規定，筆者經檢索全國人大門戶網站的法律法規庫，已詳細羅列在前文，從法律位階看，屬于法律的有3部，屬于行政法規有3部；從涉及領域看，只涉及資源保護和農業生產兩方面。嚴格意義上說，這些規范只是屬于與農業生態補償相關的規定，只是對農業生態補償中某一領域的某一對象或特定環節作出規定，不能有效規范農業生態補償所屬各領域發生的法律關系，也沒有涉及農業生態補償制度的所有對象，更沒有對農業生態補償制度運行的各個環節作出全面、系統調整，缺乏應有的體系化、完整性。以《退耕還林條例》為例，其在前文所羅列的現行農業生態補償制度中屬相對完善的規定，但其也只是對退耕還林這一農業生態補償的部分事項作出了規定，其規定也只涉及農業生態補償制度中的補償主體、資金來源、補償形式這些內容，并未對農業生態補償制度作出系統化、鏈條式的完整規定，沒有涉及補償標準如何確定和補償的客體怎么界定等問題，因而顯得零散，制度設計呈現“碎片化”狀態，“導致農業生態補償在實際操作過程中缺乏統一性和系統性”。⑩

（二）農業生態補償的內涵、外延含糊不清

關于農業生態補償，從字面含義理解，存在兩種內容大相徑庭的解讀，第一種理解是對農業生產所依賴的生態環境的補償；另一種理解是對農業生產所具有的生態功能的補償。依據這兩種不同理解所進行的農業生態補償制度設計，其內涵和外延將相差懸殊。

如果依照第一種理解，則意味著農業生態補償必須對農業生產所依賴的全部生態環境進行補償，則“凡是有利于保護和維護農業生態環境的行為或者為保護和維護農業生態環境作出犧牲的行為人都應當列入補償的范圍”。11沿著這樣的邏輯展開，應被列入生態補償的對象將極其龐大，涵蓋構成農業生產環境的一切自然和人工環境，也就是要保護農業生產的整體環境，對補償對象因進行農業生產而遭受的所有損失予以補償，這顯然遠非生態補償所能承載，也使補償因陷入對象過泛之“泥沼”而無從發力。

如依照上述第二種理解，則意味著農業生態補償僅僅是對農業生產所具有的生態功能的補償，這就大大限縮了補償對象的范圍，便于實踐操作中清晰劃定農業生態補償范圍，實現了與國外所稱的生態效益付費或生態服務付費的內涵相銜接。如能按照這種理解進行制度設計，不但有利于確保理論層面的清晰，而且因這方面國內生態學界已經進行了大量研究，產生了諸多可供制度設計時借鑒的有益成果，還“有利于界定農業生態補償與流域生態補償、重要功能區生態補償以及森林、濕地等生態系統補償之間的政策邊界”12，進而共同支撐生態補償制度的良性運轉。同時，這與《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》中“充分發揮農業生態服務功能”的要求相契合，也有利于推動我國農業發展“高產、優質、高效、生態、安全”根本目標的實現。

但是，從前文所羅列的農業生態補償相關制度規范分析，現行農業生態補償制度，無論是《森林法》、《森林法實施細則》或者還是《農業法》、《畜禽規模養殖污染防治條例》，均未從制度層面對農業生態補償的內涵作出界定，也未對農業生態補償可能涉及的外延進行明確，致使實踐操作中無法形成共識，不同地區、不同部門主要依賴于其對農業生態補償的理解來推進，無法形成必要的合力。

（三）現行農業生態補償制度的適用范圍有限

1. 現行農業生態補償制度覆蓋的地區范圍過于狹窄。從前文所羅列的農業生態補償相關制度規范分析，我國農業生態補償制度的適用范圍主要為：（1）實施退耕還林、還草的地區；（2）規模化畜禽養殖場、養殖小區；（3）林區。除此之外，其他農業生產涉及的區域和產業并未被納入。但是，眾所周知，我國農業的分布區域非常廣闊，遍及我國陸域、海域的大部分地區。實施退耕還林、還草的地區和規模化畜禽養殖場、養殖小區只是我國國土面積的一小部分，更勿論我國還有300多萬平方公里的“藍色國土”，其有相當部分已被用來發展海水養殖等農業生產，而且這些生產活動已經給海洋環境帶來了污染乃至破壞。現行的農業生態補償規范明顯將這些區域排除于適用的地域范圍之外，使得在這些區域存在的農業生產無法運用生態補償機制進行調整，不利于這些區域范圍內農業生態功能的保護，也不利于這些區域農業面源污染的防治，更不利于這些區域農業資源環境的保護，無助于農業可持續發展。

2. 現行農業生態補償制度適用的產業范圍有限。一方面，根據《農業法》第2條的規定，我國立法上對農業采用廣義概念，農業涵蓋種植業、林業、畜牧業和漁業等產業。但，從前文所羅列的現行有關農業生態補償制度規范觀察，其涉及的產業只包括種植業、養殖業中的畜禽養殖業等極其有限的領域，把廣泛存在的水產養殖等排除在外，更沒有囊括林業中的“林下經濟”等新興生產業態了。也就是說其調整范圍只是截取農業中的部分產業，并未遍及種植業、林業、畜牧業和漁業等所有農業生產型態和業態。另一方面，即使是這么有限的調整范圍，現行有關農業生態補償制度規范也未實現制度對生產流程所有環節調整的全覆蓋，其只是涉及農業生產的部分環節，并未囊括種植業中的所有環節，如農作物秸稈處理問題，而焚燒農作物秸稈所帶來的環境污染問題近些年來已經對我國相當部分地區的環境造成嚴重影響。

3. 現行農業生態補償制度適用范圍缺乏彈性。當代社會，科技高速發展，新生事物層出不窮，這就要求規制其的制度規范不能過于僵硬，理應保有一定的彈性，以便具體執行時能具備適當的靈活性，從而有效應對不斷變化的實踐，避免因規定內容的僵硬，致使制度滯后期提前來臨。隨著人們生活水平的提高，人們日益青睞無公害食品、綠色農業產品，其市場空間巨大，因而近些年來生態農業、綠色農業發展迅猛。然而，觀察前文所羅列的我國現行有關農業生態補償制度規范，由于其沒有對農業的發展態勢和類型進行必要的科學預判，制度設計時也沒有對其適用范圍作彈性規定，預留必要的擴展空間，使得在執行中“其基本上集中于退耕還林以及農業廢棄物的綜合利用和回收利用項目等有限范圍內”，13導致其無法滿足生態農業、綠色農業發展對生態補償的需求，產生了法治社會不應有的制度缺位狀況。

（四）農業生態補償資金來源過于單一

充足的生態補償資金對于生態補償計劃的貫徹實施至關重要，沒有補償資金，生態補償將成為無源之水、無本之木。14然而，從前文所羅列的我國現行有關農業生態補償制度規范可知，目前我國農業生態補償的資金主要來源為財政資金，具體操作中是由政府通過財政轉移支付、財政補貼等形式支付給農業生產者。但是，財政資金畢竟有限，據國務院于2013年4月23日向十二屆全國人大常委會第二次會議做的《關于生態補償機制建設工作情況的報告》顯示， 2001年至2012年中央財政安排的生態補償資金總額累計只有約2500億元，其中2012年約為780億元。15而且，這2500億元是國家在該12年期間分配于森林生態效益補償資金、草原生態獎勵補助資金、礦山地質環境專項資金、水土保持補助資金、國家重點生態功能區轉移支付經費、海洋保護區和生態脆弱區整治經費這六大領域生態補償經費的總和。其中，直接或部分與農業生態補償有關，可能只有森林生態效益補償資金、草原生態獎勵補助資金、水土保持補助資金這三項。而這三項的該12年累計經費總額分別為：549億元、286億元和269億元。由此可見，通過國家財政形式籌集到的生態補償經費相當有限。如此有限的資金，不管是按人口數量為分配標準還是按照土地面積為分配標準，最終具體分配到農業生產者手上的數額顯而易見地是更為有限，其甚至可能比農業生產者維持原生產模式所能獲得的收入還少。當農業生產者響應政府號召采取有利于改善農業生態環境的措施，其不但不能因此受益，還必須承受由此帶來的損失時，扣除政府運用公權力強制其參與的因素外，農業生產者怎么可能有自覺性、積極性？這些年農業生態補償制度實施的情況顯示，全部由財政資金作為財力支撐的農業生態補償其實際所發揮的左右基本上只是類似“毛毛雨”對久旱并出現龜裂土地的作用！

（五）農業生態補償公眾參與不足

一方面，公眾無法參與農業生態補償標準的確定。公眾參與是我國環境法的一項基本原則，以前文已述的退耕還林補償標準為例，退耕還林補償數額是由財政部、國家發改委、國土資源部、環保部、農業部等八部委聯合發文確定的，采取的是行政決定的形式，其制定過程中究竟征求過多少被補償者的意見？那些被征求意見者是怎么產生的？來自于哪些區域？哪些產業？代表性如何？征求到的意見有多少在八部委研究討論過程中得到采納？這些對補償標準確定關系重大的重要信息，或者說對補償標準的主要質疑，均難以從公開渠道獲悉，隨即導致的必然是公眾無從參與。

另一方面，污染者無需承擔環境修復責任。雖然長期以來“誰污染、誰治理，誰破壞、誰恢復”是我國在環境領域所堅持的一項基本政策，并在這基礎上衍生了污染者付費的環境保護原則。但是，眾所周知，我國農業生產者數量眾多，雖經近40年改革開放帶來的經濟發展，農民數量大幅減少，據國家統計局公布的數據，至2016年城鎮化率已經達到57.35%，截至2016年年末全國就業人員77603萬人，其中城鎮就業人員41428萬人。16據此推算，截至2016年年末我國仍有36175萬人從事農業生產，其數量依然相當可觀、規模決不可忽視。從理論上而言，這3億多人都可能成為農業生態環境的潛在負面影響者，因此其理當成為農業生態補償的主體，必須為其對農業生態功能產生不良影響的行為，如施用了過量的化肥或農藥或者不當處置了農作物秸稈，承擔相應的補償責任：要么必須直接參與從事受污染環境的修復工作，要么必須繳交環境治理費或類似性質的費用。但是，在我國農業生產中前述情況基本不會出現，不僅如此，農業生產者還可以因購買化肥、農藥等而獲得國家發給的農資綜合補貼等財政補貼，而且補貼數額與農資購買數量之間形成正相關關系。也就是說化肥、農藥等購買數量越多，購買者因此獲得的補貼數額也隨之增加。同時，政府在發放農資綜合補貼時不會考慮農業生產者所購買的農資數量會否超過農業生產的合理需求，這客觀上縱容了過量施用化肥、農藥或隨意丟棄農用塑料薄膜等行為。而過量施用化肥、農藥或隨意丟棄農用塑料薄膜必然會對農業生產環境造成負面影響，進而不利于農業生態功能的維持和發揮。由此，農業生態功能的負面影響者不但無需對其不利于農業生態功能維護和發揮的行為支付代價、承擔相應責任，反而還會因此獲利，這樣污染者付費原則在農業生產領域實際上居于被擱置的狀態。相應地，獲得農業生態補償對眾多農業生產者的吸引力就無形中被削減了，農業生產者自覺采取措施來維護乃至改善農業生產環境的意愿由此也必然降低，農業生態補償公眾參與不足也就在所難免。

三、完善我國農業生態補償制度的建議

國外的經驗顯示，實施農業生態補償可以有效破解農業環境問題，推動農業可持續發展。我國已經進行的探索也顯示，農業生態補償在改善農業生態環境方面可以大有作為。面對當前我國農業面源污染大面積存在且相當嚴重的境況，為全面打贏農業面源污染治理攻堅戰，確保農業生態環境有效改善，實現把農業建成美麗中國的“生態屏障”的目標，我國應當盡快系統總結實踐中的成熟經驗、吸收借鑒國外合理制度，抓緊研究完善農業生態補償制度，以利于其發揮更大作用。具體而言，可從如下幾個方面入手：

（一）提升農業生態補償制度的法制化水平

十八大報告提出，保護生態環境必須依靠制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步要求“推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”，并再次重申“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。”《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》更是明確要求到2020年生態保護補償制度建設取得關鍵性成果。相應配套的《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）具體提出了有關生態補償機制建設的目標，即“到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生產方式和生活方式。”

但是，前文已述，我國目前生態補償領域的基礎性法規尚未出臺，“生態補償的主體、對象、范圍及資金來源等內容缺失法律的明文規范”。17因此，作為生態補償下位概念和部分領域的農業生態補償，在制度建設層面呈現“碎片化”狀態，不但制度內容空泛、缺乏系統性，而且數量有限、覆蓋領域不足，更多地必須依據政策操作，還缺失確保制度實施的剛性保障。因此，提升我國農業生態補償的法制化水平顯然已屬勢所必然。甚至可以說，進行有關農業生態補償的立法已成為一項政治任務，且按中央要求留給完成該項任務的時間已不充裕。

另一方面，雖然我國具有大陸法系注重立法法典化的傳統，但考慮到我國生態補償領域制度建設的現狀，我國農業生態補償的法制化道路不宜倉促直接采用制定專項立法的模式。為加快農業生態補償制度構建進度，確保制度建設的有效性和針對性，我國農業生態補償立法可采取分步走的思路，通過制定新法和修改完善現行立法雙輪驅動的方式推進。具體而言，首先，可通過在即將出臺的《生態補償條例》這一生態補償領域基礎性立法中盡量增加設立體現農業生態補償特色的制度規定，搭建起農業生態補償的框架性制度內容。其次，可通過修訂《農業法》、《草原法》、《畜牧法》、《漁業法》、《森林法》等農業領域綜合性或單行性法律的方式，在《生態補償條例》所規定制度的基礎上，結合各自調整領域的特色，對本領域農業生態補償的主體、對象、范圍、補償標準、補償方式、程序及監督評價機制等作出相對詳細的規定，以規范各該領域農業生態補償的運作，發揮支撐性作用。再次，修訂《循環經濟法》、《清潔生產法》、《節約能源法》、《水污染防治法》、《食品安全法》、《農產品質量安全法》、《環境保護稅法》、《大氣污染防治法》、《土壤污染防治法》等與農業生態保護相關的立法，形成有利于推動農業生態補償實施、各環節緊緊相扣、制度有序銜接的法律體系。第四，在前述立法實施一段時間、農業各領域生態補償已經廣泛開展、實踐經驗已經積累比較充分的基礎上，對所有涉及農業生態補償的法律制度進行有機整合，適時出臺農業生態補償專項立法。

（二）明確農業生態補償的內涵，界定農業生態補償的適用范圍

農業生態補償內涵的確定是農業生態補償制度設計的邏輯起點和規范基礎。對農業生態補償內涵的不同解讀，將決定農業生態補償的適用范圍的界定，也會對其實施結果的考評帶來重大影響。本文第二部分已對農業生態補償內涵的兩種可能解讀進行過具體分析，如果將農業生態補償理解為是“對農業生產所依賴的生態環境的補償”，則意味著農業生態補償制度設計的意圖應有利于保護農業生態環境，這就意味著農業生態補償應把農業自然環境和人工改造過的農業環境都列入調整對象，農業生態補償將因調整對象的過于寬泛而不堪重負，也會導致農業生態補償與濕地、流域等其他類型生態補償的交叉與重疊。相反，則如果將農業生態補償理解為是“對農業生產所具有的生態功能的補償”，則意味著農業生態補償制度設計的意圖在于促進農業生產方式朝有利于生態環境的方向進行，在農業生產中必須尊重自然，自覺順應自然環境的需求，主動采取有利于自然保護環境的措施，實現綠色發展、循環發展、低碳發展，故而農業生態補償的調整范圍將被限縮為“能夠增加農業生態效益的農業生產活動”。由此農業生態補償的制度構建具有了自然科學中有關生態效益付費等理論的強大支持，也保證了補償標準的設定能有充分的科學依據，還對農業生態補償與濕地、流域等其他類型生態補償的界限作了清晰劃定，進而避免“越界”現象的發生。基于以上分析，筆者建議我國應對農業生態補償的內涵確定為“對農業生產所具有的生態功能的補償”，并將農業生態補償的適用范圍界定為“能夠增加農業生態系統生態效益的農業生產活動”。而且，對適用范圍進行如此界定，可以使其具有足夠的彈性，可以適用于全部農業生產活動，容納農業生產方式因科技進步而發生的升級換代，不會因農業生產分布地域發生變動而滯后，也不會只局限于農業中的某一具體細分產業，更不會使制度規范因農業生產型態、經濟形態的變換而顯得僵硬、呆板進而束手無策。

（三）構建多元化農業生態補償資金來源

實施農業生態補償，關鍵在于資金的投入。18只有在充裕補償資金的保駕護航下，生態補償才能有效開展，國家有關農業生態環境保護與建設的方針才能得到長期穩定、切實有力的貫徹執行。國外在多年推行農業生態補償的過程中，充分意識到僅靠政府財政資金根本無法滿足生態補償對資金的龐大需求，紛紛注重生態補償投融資的多元化，下大力氣吸引非財政資金參與農業生態補償，并在這方面積累了豐富經驗。為破解我國農業生態補償資金來源過于集中、供給不足問題，確保農業生態補償長效運作，我國理當大膽借鑒國外這方面的經驗，不但要大力打破阻礙非財政資金進入的制度壁壘，還要創造機會、創新制度千方百計吸引非財政資金參與，構建起農業生態補償經費多元化籌集機制。具體而言，農業補償經費除了維持現有的財政直接投入和財政轉移支付作為來源外，還可以有如下來源：

1. 實行綠色農業補貼制度。改革現行農業補貼制度，將農業生產者保護農業生產環境的情況作為其獲得農業補貼的考量因素之一，激勵農業生產者自覺采用綠色生態技術，自發控制過量施用化肥農藥行為，主動循環利用農用薄膜，進而改善農業生產環境，增加農業生態效益。

2. 開征環境保護稅。對農業生產中產生的超過額定量的應稅污染物開征環境保護稅，為農業生態補償提供穩定且可持續的經費保障。對此，可以通過調整《環境保護稅法》的部分規定的方法來實現：一是刪除第12條第1項的規定，從而為對農業生產中排放的應稅污染物征收環境保護稅提供法源依據；二是修改該法所附的稅目稅額表與應稅污染物和當量值表，把不利于農業生態功能保護的污染物增列為環境保護稅的征稅稅目，同時核定其相應的污染當量值，以便為征稅提供必要的計稅依據。

3. 設立農業生態補償專項基金。目前，有不少行政收費項目，其用途中含有保護農業生態環境的內容，如土地復墾費、水土保持費等，筆者建議可以將這些與農業生態保護有關的行政收費項目進行整合，統一為農業生態補償專項基金，所籌集的資金專項用于農業生態補償。除此之外，基金的來源還可包括社會捐贈、財政撥付農業生態補償經費存款的孳息等。

此外，農業生態補償經費的籌集還應引入市場機制。可以利用民眾對無公害產品、有機產品或綠色農產品的青睞，健全其產品認證制度，嚴格這類產品環境標志使用的監管制度，確保這類產品能維持著比沒有獲得環境標志的同類產品相對較高的市場價格，從而使得此類農產品生產者因此間接地獲得經濟補償。在相對高額經濟利益的刺激下，農業生產者能夠自發地持續采用環境友好的農業生產方式，自覺拋棄高投入、高能耗、高污染、高環境風險的農業生產方式，“進而提高農業生產環境效益”。19

（四）擴大農業生態補償公眾參與

農業生態補償的實質是建立利益相關者之間的利益分配和協調關系，通過這種穩定的關系來促進農業生態環境保護。20如果利益相關者沒有參與到農業生態補償的確定和執行過程的博弈中，單憑其中一方或獨立第三方的努力，單純依照政府部門工作人員在辦公室中的冥思苦想或科研人員在實驗室廢寢忘食、嘔心瀝血進行設計，很難得到利益相對方的認可和遵奉，制度的權威性和可操作性必定會不盡如人意。因此，農業生態補償制度建設應做到以下幾點：

1. 農業生態補償標準的確定需要吸收公眾參與。農業生態補償標準的設定直接關系著農民的經濟利益，決定著農業生態補償的可操作性，對農業生態補償的實施效果具有至關重要的影響。因此，補償標準的確立，既需要考慮依據自然科學中的有關生態效益補償的研究成果，同時又兼顧不同區域、不同環境條件，還要照顧民眾的觀感和心理，實現與民眾的心理預期某種程度的契合，做到不能傷害農民的感情和利益。社會經濟生活常識告訴我們，這種最佳狀態的獲得，只有吸收公眾參與，總結民眾通過博弈達成的利益平衡標準，才能符合需求。因此，農業生態補償的確定過程需要經過一個開放式討論的過程，需要民眾尤其是與農業生態補償相關的利益各方的廣泛參與。

2. 農業生態補償的實施需要吸收公眾參與。前文已述，農業生態補償的實施需要調動廣大農業生產者的積極性，激發他們自發保護農業生態環境功能的意識，使他們在農業生產過程中主動控制可能對農業生態環境產生負面影響的行為，自覺減少農業生態環境有害物的使用，自覺增加使用有利于農業生態環境的物資或采用有利于農業生態環境的生產方式，進而提高農業生態環境效益。另一方面，農業生態補償的順利實施有賴于作為消費者的社會大眾的認可和自愿買單。如果社會大眾不愿以相對較高的價格消費綠色農產品、無公害農產品，此類農產品生產者將因無利可圖而無法持續，寄寓于綠色農產品、無公害農產品生產中的有利于農業生態環境的生產方式就無法推廣，農業生態補償的實施就會因遭到質疑而舉步維艱。

此外，當前所采用的農業生態補償方式主要體現為政府對農民的線性、縱向方式，其穩定性有限，風險大，可持續性不容樂觀，無法支撐農業生態補償可持續開展，無法為我國發展高產、優質、高效、生態、安全農業提供必要的支持。生態學的知識告訴我們，網狀結構有利于保證生態系統的穩定性。因此，農業生態補償的實施同樣應當重視補償網絡的構建工作，應當通過多種補償方式的綜合運用，使補償各方之間形成網狀關系，服務于農業生態補償工程的持續穩定開展。

四、結語

農業面源污染的大面積存在反映了我國現行農業生產方式存在著深層次的結構性問題，對其治理必須注重從體制機制上著手，不但要注重通過技術手段進行“治標”，還要著力引入新機制、新制度力爭達到“治本”。鑒于農業生態補償已經在國外取得的廣泛成功，我國應當大膽推廣，在這過程中必須下大力氣制定、完善相應的制度，使其盡快“本土化”、“接地氣”，并實現有效運轉，以服務我國從源頭治理農業生態環境工作，促進農業資源永續利用，并推動農業成為美麗中國的“生態屏障”。

（責任編輯：常 琳）

①金京淑：《中國農業生態補償研究》，吉林大學2011年碩士學位論文，第22~24頁。

②該款的具體內容為：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。”

③財政部等八部門關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知，http://www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039662.htm，下載日期：2017年4月24日。

④鄭清賢：《完善我國農業生態補償制度的理性思考》，載《廈門特區黨校學報》2017年第1期，第57頁。

⑤據報道，早在2011年，由發改委牽頭制定的《生態補償條例》已形成草案初稿。相關報道請參見李波：《首個生態文明示范區或落戶福建 補償條例加速推出》，http://finance.jrj.com.cn/2013/11/15074316154443.shtml，下載日期：2017年4月14日。

⑥該款的具體內容為：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。具體辦法由國務院規定。”

⑦該款的具體內容為：“防護林和特種用途林的經營者，有獲得森林生態效益補償的權利。”

⑧該款的具體內容為：“對在國務院批準規劃范圍內實施退耕還草的農牧民，按照國家規定給予糧食、現金、草種費補助。退耕還草完成后，由縣級以上人民政府草原行政主管部門核實登記，依法履行土地用途變更手續，發放草原權屬證書。”

⑨該款的具體內容為：“對在國務院批準規劃范圍內實施退耕的農民，應當按照國家規定予以補助。”

⑩鄭清賢：《完善我國農業生態補償制度的理性思考》，載《廈門特區黨校學報》2017年第1期，第58頁。

11申進忠：《關于農業生態補償的政策思考》，載《農業環境與發展》2011年第4期，第3頁。

12申進忠：《關于農業生態補償的政策思考》，載《農業環境與發展》2011年第4期，第4頁。

13鄭清賢：《完善我國農業生態補償制度的理性思考》，載《廈門特區黨校學報》2017年第1期，第58頁。

14林紅：《基于農業環境法視域的我國農業生態補償構建研究》，載《學術交流》2013年第12期，第64頁。

15徐紹史：《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告——2013年4月23日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上》，載《全國人大常委會公報》2013年第3期，第468頁。

16國家統計局：《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，下載日期：2017年4月15日。

17鄭清賢：《完善我國農業生態補償制度的理性思考》，載《廈門特區黨校學報》2017年第1期，第57頁。

18王清軍：《論農業生態補償法律制度》，載《中國地質大學學報（社會科學版）》2008年第8期，第6頁。

19劉尊梅：《我國農業生態補償發展的制約因素分析及實現路徑選擇》，載《學術交流》2014年第3期，第104頁。

20李曉燕：《健全農業生態環境補償制度研究》，載《農村經濟》2015年第11期，第40頁。

D922.6; X322

A

1674-8557（2017）03-0051-10

2017-05-16

本文系福建省2016年軟科學規劃項目“福建省礦產資源開發生態補償機制構建研究”（項目編號：2016R0017）的階段性研究成果。

鄭清賢（1977-），男，福建莆田人，福建農林大學生命科學學院2015級生態學專業博士研究生、福建江夏學院法學院兼職副教授。陳永輝（1966-），男，福建連江人，工商銀行福建省分行營業部風險資產處置防控中心主任，經濟師。