我國自主創新示范區績效審計與國際借鑒

陳湘州

（湖南科技大學 商學院，湖南 湘潭 411201）

我國自主創新示范區績效審計與國際借鑒

陳湘州

（湖南科技大學 商學院，湖南 湘潭 411201）

創新區作為一種特殊的地理區域，能夠匯聚大量領先的“錨機構”和企業集群，隨著創新步伐的加快，越來越多的初創企業和企業孵化器與加速器等會融入其中。而對于自主創新示范區來說，為了達到更理想的績效水平，需要在緊湊的空間內不斷提升交通運輸、通信網絡的便利程度，并在辦公樓宇、商業公寓和居民住宅以及零售中心等方面進行全面配套。近年，我國為了全面體現人們與企業位置偏好的變化趨勢，先后批準成立了多個國家級自主創新區域，這些區域的經濟模式、區域決策以及社會網絡之間的勾連等都要進行重新塑造。當然，自主創新示范區與孤立的科技園區建設不同，也不單純是為了發展離散工業，而是要借助資金、智力和人員的投入，通過不同部門與產業之間的融合，創造更多的產品、技術與市場解決方案，從而提升我國經濟整體發展質量。

自主創新示范區；創新績效；績效審計

為了促進區域經濟的進步和提升國家的綜合競爭能力，通過資源輸入或者資源重置的方式構建的創新區開始在美國與國外的一些大城市相關地區涌現出來，在經過了多年的發展之后，呈現出十分鮮明的個性特征與較高的規劃水平，對區域經濟的發展和國民經濟的進步起到了十分積極的重要作用[1]。在全球范圍內，在巴塞羅那、柏林、倫敦和蒙特利爾、首爾以及斯德哥爾摩、多倫多等地，都成功上演了創新區的實例，取得了十分理想的效果。在美國和一些發達國家，創新區一般出現在城市市中心或者次中心的“錨機構”附近，比如亞特蘭大、圣地亞哥和西雅圖等。在這些城市中，一些沒有得到充分利用的區域得以被重新規劃，大量資源以集中投入的方式涌入到這一區域，以滿足入駐機構對于城市化、工作便捷化與生活滿意化的訴求[2]。在我國，為了借助特定區域的進步而帶動相關區域繼而實現國民經濟的整體性進步，近年連續批準建立了多個國家級自主創新區，希望通過政策的扶持和資源結構的重構，改變一些地區經濟增長乏力的狀況，消除地方財政萎縮與創新能力滯后的雙重挑戰，更好的體現社會發展進步中的公平與正義，促進包容性、可持續性經濟發展模式的形成。基于上述思考，接下來，本文就以創新績效的視角，針對我國自主創新示范區發展的現實維度和績效審計的路徑等問題展開討論，希望借此能夠得出了可以借鑒的管理信息。

一、理論闡釋與文獻梳理

（一）理論闡釋

創新區是近代才出現的區域發展的“特殊名詞”，是在國內外按照中心區域發展轉型與老城區更新與革新問題探索出的新型區域社會發展模式。在通常情況下，創新區的發展離不開高校校區、科技園區和公共社區這三種彼此關聯和相互配合的元素，這些元素作用的發揮能夠促進創新區的自主發展，并借此形成一種類似于開發區建設的模式[3]。較長一段時間以來，國內外學者以理論支撐與本土案例研究的形式對與創新區相關的理論問題進行了有益的探索。其中，美國哥倫比亞大學社會學博士后Etzkowitz即為該領域的先行者。Etzkowitz提出的“三螺旋”理論時至今日依然被創新區的發展視為“指南針”。在他的研究中，揭示了在美國地區，按照“大學←→企業←→政府”關聯起來的“三螺旋”模式能夠促進區域創新空間的形成。同時，在這一模式下，推動創新區發展的動力將會從具有明顯界限的獨立制度體系轉向更具柔性化的疊加系統。此時，高校、政府與企業就會進行“角色互換”——高校借助孵化器“生成”企業，企業借助高校提升其教育者的身份特征，政府借助小商業創新研究以及相關項目以風險投資商的身份出現[4]。此外，美國芝加哥學派的全球化城市理論與洛杉磯學派的城市便利論的代表通過研究發現，創新區發展之推動力需要借助受過高等教育的勞動力的加入，唯有如此，才會提升創新區的便利性、多樣性，對周邊區域起到帶動和示范的作用。在這一問題上，美國知名城市研究學者Jacobs就鮮明的指出，創新區發展之原動力在于地理層面上彼此相關的多種產業的共存和區域內部人力資本的大量聚集。與此同時，諾貝爾獎經濟學獎獲得者羅伯特·盧卡斯也通過嚴密的理論與實證方式，證明了創新區人力資本的集聚可以提升相關產業的生產率或者勞動效率，繼而實現對區域經濟和產業發展的極大推動。而事實上，從已有的經驗可以看出，人力資本之集聚能夠讓更多企業、投資者、相關產業接踵而至創新區。比如，對企業來說，他們選擇特定區域立足扎根的根本原因是這一地區具有良好的市場與供給網絡資源，能夠借助當地受過良好教育的人力資本實現生產力的提升，然后從中獲益。在這方面，美國卡耐基梅隆大學的理查德·佛羅里達就做了一項時至今日依然備受推崇的工作——他提出了創意城市發展的“3T”理論[5]。在這一理論體系中，他指出創意經濟時代的城市發展原動力在于擁有創意、掌握技術的“關鍵人才”，而高校便是培育此類人才的關鍵場所，而企業要借助輸入輸出的轉化，讓創意思想轉化成技術和產品，這些將成為創新區發展的關鍵基礎。

（二）文獻梳理

作為我國統籌國內和國外兩大市場做出的關鍵戰略決策，創建國家自主創新區關系到國民經濟的可持續發展和人民福祉的持續提升[6]。從2015年國務院相關文件發布之后，相關區域的創建熱情不斷高漲，在社會各界的響應積極下，創建新型創新區受到了社會各界的普遍關注。而實際上，在學術界，早在2011年，這一問題就引起了學者們的注意，相關文獻成果相繼涌現。李碧花、董瀛飛（2011）指出，創新型區域指的是能在經濟發展和演變歷程中發揮支撐作用的創新系統及其所處之地理區域。他們認為，創新型區域需要得到國家創新系統和部門創新系統以及區域創新系統的共同支持，并基于區域層面進行資源補充和能力協調才能促進創新區的發展。然后，基于多層次創新體系的角度，對全球范圍內的生物技術產業創新地區——美國波士頓創新區、英國劍橋區、德國以及韓國生物創新區之形成過程、路徑、驅動模式等進行了對比分析，得出了值得借鑒的結論。朱詠和黃蘇萍（2012）對創新區的發展瓶頸進行了深入分析，并探討了引起這些困難的關鍵因素，借此給出了創新區發展的投融資模式和破解投融資困境的關鍵對策——創新區需要在整體上編制投融資計劃和預算，對資金的供需進行統籌規劃；保證創新行為的多元化和系統化，通過融資體系的構建不斷強化創新區的可持續融資能力和投資績效。朱遠、易華、嫣妮（2013）認為，在創新區發展的過程中，需要充分發揮高校、科技園區和社區的作用，通過資源互補和能力互換實現彼此之間的聯動發展，借此全面提高區域創新體系之整體運行效率以及創新區的經濟和社會能級，以此促進創新區的轉型和升級。同時，要借助“三區融合與聯動發展”的模式，實現創新區所在區域從傳統工業區轉向知識創新區。阮儀三（2014）的研究對創新區的發展提供了有益的借鑒，研究成果表明：創新區的發展需要強化對文化創意產業的關注，只有不斷改善創新區文化品質與生活環境，才能在政府、企業與高校的三方合作下，讓創新區由此獲得更為顯著的能量擴散效應。夏光和屠梅（2015）借助增長極理論和產業集聚理論以及空間擴散理論，將企業孵化器、三元參與以及知識溢出等知識應用到了創新區的發展模式之中，認為只有將上述資源和能力融入到創新區空間之內才能不斷打破區域經濟的發展局限。劉芹（2016）通過研究重點揭示了創新區發展的動力機制，其中涉及到協同共生機制、涌現性機制和社會資本機制以及聯動文化機制、創新系統機制等，相關結論對提升創新區的發展動力，尋找動力缺失的緣由具有十分積極的借鑒意義。張有道（2017）在介紹創新區有關理論演進脈絡的同時，針對甘肅華夏文明傳承創新區的建設問題進行了研究，指出該區域建設屬于公共項目，帶有公共價值之屬性。借此對“華創區”的建設績效與評價維度進行了分析，認為當前的建設更多的集中在建設過程中的有效性方面，對參與性和回應性的關注并不深入。李建強、黃海洋（2017）對創新區發展的“三區聯動發展理念”從社會學的視角進行了重新闡釋，給出了全新的理論依據。認為在創新區建設過程中，需要充分發揮社區的作用，以便為校區與園區發展提供更為廣闊的空間。與此同時，應進一步發揮校區為社區與園區發展提供關鍵性支撐的作用，讓科技園區成為推動校區與社區共同發展的重要載體，以便讓三者共同發力、實現共同發展。易華、諸大建（2017）借助“3T理論”對世界范圍內發達城區的建設成功經驗展開了深入剖析與拓展，得出了一些值得借鑒的結論。

通過上述分析可以看出，有關創新區的發展的建設的問題得到了學者們的高度關注，相關成果及其結論足以說明問題。但是，在對以上問題進行分析之后發現，針對自主創新示范區績效審計的研究并沒有出現，在這方面尚屬空白領域，本文針對這一問題進行研究，具有一定的理論和現實意義。

二、創新系統的理論比較與特點——基于自主創新示范區的分析

系統是通過單元、單元內部的彼此關聯、單元與相互關系之特征等部分構成。對于類似創新區的創新系統來說，一般是通過企業、研發組織、金融機構和公共組織等創新單元構成的，并借助市場和非市場要素進行彼此關聯、制約與作用，通過知識的產生、傳播以及應用，達到提升系統層次和輸入輸出效率的目的。

（一）不同層次創新系統的理論比較

“創新系統”（本文所要研究的“創新區”或者“自主創新示范區”均屬于這一系統）是上個世紀就是年代之后興起的理論，該理論是在新古典經濟學派和新熊彼特學派以后，借助系統方法對創新行為以及經濟增長問題進行研究的理論框架。這一理論基于國家層面對創新系統進行分析（比如，弗里曼就曾經對日本經濟在戰后的崛起展開過分析，得出了很多有價值的結論）。這一理論的出發點為——對于不同產業、不同部門的創新系統會在不同虛擬空間內運行，這些系統的知識基礎、技術特征以及投入產出關系等都存在顯著差異。而與國家創新系統相較，部門創新系統可以將組成單元之間的關聯以及交互作用視為出發點，開展對系統的演化歷程和未來發展狀態的動態分析。在這一問題上，英國卡迪夫大學庫克教授1992年提出了“區域創新系統”這一概念，認為任何區域創新系統都需要借助地理上的彼此分工和相互關聯，各類生產企業、研究機構與大學之間要通過資源互補和能力互助形成一體化的區域組織體系，該體系能夠支持和產生創新行為。

（二）不同層次創新系統理論的交互發展

按照已有的理論研究，“國家創新系統”關注國家特征對創新行為產生的影響；“部門創新系統”關注不同產業和不同部門之間存在的差異；和部門創新系統不同的是，區域創新系統更加關注區域因素對系統運行產生的影響，在創新區域內，相關聯系能夠對創新活動形成重要支撐。此外，“區域創新系統”更加注重區域內的地理資源、經濟模式和文化環境等。當然，這三類不同的創新系統在現實經濟分析時都會有所體現，當然這會增加對創新區域系統分析的復雜性。而隨著經濟全球化與區域經濟一體的發展，越來越的學者發現了從國家創新系統到區域創新系統分析框架中的疏漏：（1）國家界限無法對創新系統運行之邊界進行準確概括。（2）創新系統的正常運行要得到區域創新系統的支撐，在創新系統的所有要素中，人力資本和支持創新的關鍵設施以及研發活動最為重要。（3）不同創新系統之間的彼此影響能夠讓創新區的研究不再局限在特定的區域視角，需要擴大視野，關注創新區不同的發展階段與不同創新主體能夠發揮的功能。

（三）創新系統的特點解析——以歐盟為例

在時間維度上，不同層次之創新系統會在發展過程中持續演變并產生直接或者間接的影響。這樣一來，對特定區域創新系統進行研究就需要考慮更多因素的綜合作用。比如，近十年以來，在歐盟地區不斷發展成功具有國際競爭力的創新區域——德國的巴登-符騰堡地區、艾米利亞-羅馬格納地區和荷蘭林伯格省所屬的多國跨邊境創新合作區以及德國中部地區的薩克森-安瓦爾州化工產業集群區等。在持續實施知識經濟戰略和踐行區域經濟發展戰略的過程中，這些地區的創新發展模式呈現出很多新的特點：（1）創新區的規劃模式得到了進一步優化。在信息技術、網絡技術和計算機技術的集中影響下，歐盟大部分創新區都在區域規劃之電子化、動態化以及知識化方面做出了大量努力。其中，電子化指的是創新區在規劃的過程中，借助電子信息化工作，讓規劃內容以數字化、圖形化的現實展現出來，讓規劃內容能夠得到社會公眾的了解與參與。而動態化指的是通過定期優化規劃內容，讓規劃可以及時反映形勢發展與社會公眾的意愿。（2）創新規劃區域的持續擴展。從近年來歐盟的戰略規劃可以看出其已經在以下兩個方面實現了巨大轉變——一個是從基礎設施與生態環境建設為焦點，轉變成以創新能力建設和研發平臺構建、人力資本投資為焦點?？梢哉f，歐盟大量創新區的規劃尤其是德國中部地區化學產業集群之規劃和建設等，都能夠很好的說明當地發展模式轉向了以創新能力提升方面；另一個是從以促進經濟發展為焦點，轉變成以社會進步為焦點，更加關注教育培訓和衛生醫療，這些事業的發展和進步，確實為當地人民的福祉提升做出了積極貢獻。比如，丹麥的創新區規劃就以醫療衛生為焦點。（3）創新區空間范圍不但擴大。按照空間經濟學的視角，在空間網絡框架下，區域內部的關聯十分頻繁，創新區經濟之發展需要更大的空間范圍，以便能夠對區域內的資源進行積極有效的配置，借此獲得越來越可觀的創新區經濟整體績效。在這方面，歐盟相關創新區的整體規劃就展現出了上述特征，在空間范圍上呈現出顯著的逐步擴大趨勢。比如德國的柏林-勃蘭登堡聯合區就是借助空間上的規劃，讓創新區產生了更大、更深遠的輻射效應和帶動效應。

三、我國自主創新示范區發展的創新績效

從社會學的角度講，創造價值的實現，唯有社會公眾對政府的信任獲得提升，抑或政府合法性實現了提升，價值就會被創造出來。而唯有創造了價值，才會被認為產生了績效。所以，接下來，就分別從以公共價值為基礎的創新區績效治理、以公共價值為基礎的自主創新示范區績效評估的雙重現實維度，對我國自主創新示范區的發展進行系統分析。

（一）以公共價值為基礎的自主創新示范區績效治理

公共價值作為公眾對政府期望的綜合表達，一直被視為個體和組織價值對應的范疇，屬于同一客體和同類客體在同一時間滿足相關主體尤其是公眾訴求所產生的效用與意義，一般要借助政府和社會團體進行開發和設計、制造，并在對資源進行組織、治理的過程中，向社會公眾提供和分配能夠消費與享受的公共產品與公共服務。可以說，公共價值屬于集體表達與政治協調的范疇，是社會公眾偏好的集中反映，其創造可以有效提升社會公眾的信任。在不同的情境模式下，公共價值中的角色與利益訴求并不相同，公共價值之間的差異與沖突也有不同的體現。因此，對公共價值進行關注，本質上對政府合法性與社會公眾對政府信任的關注，能夠在很大程度反映社會發展進程中的公共行為、政策需求與項目承載的社會價值等。從這個角度講，對創新區進行績效評估需要依照統一的指標與標準，依據特定程序對相關評估對象的業績加以客觀、公正和準確的綜合評價，以此促使其績效得到提升與改善。其中，影響創新區績效評估的要素有創新區的職能水平、發展戰略的準確性、創新區的價值取向、組織管理的規范性、參與主體的發展水平，以及創新區的人文層次、社會參與狀況和不同利益主體間的博弈和整合等。

比如，創新區績效評價的價值取向會對評價的戰略定位和指標設計以及評估主體的選擇與評估結果的運用等發揮重要作用，并且會因此影響創新區的績效行為及其發展方向。更為重要的是，創新區績效組織和管理工作，需要突出公共價值和績效組織之間的銜接，通過科學管理方法和流程，彰顯創新區績效生產之效率、公平與回應，以此實現創新區績效產出的最大化。

（二）以公共價值為基礎的自主創新示范區績效評估

創新區績效源自創新區的價值建構、績效組織管理和協同領導系統的建設與開發，創新區唯有不斷提升公眾的信任與合法性支持，才會由此產生客觀的績效。而這將為“自主創新示范區”的績效評估和相關維度的確認，提供了全新的設計和實施思路。以下就分別針對自主創新示范區的協同領導系統維度、績效審計維度、社會價值構建維度進行全面、系統的分析和論證，希望借此為自主創新示范區績效審計的開展和實施提供可以借鑒的信息。

第一，協同領導維度。自主創新示范區的績效領導系統涉及到價值領導、愿景領導與效率領導多種不同層次和功能?？梢哉f，創新區的價值領導可以從社會價值中得到基本公共價值并對其加以排序，這種領導力包括權威人士和社會精英的領導力；而愿景領導指的是把社會基本公共價值與戰略管理層面上具體化之后表現出來的領導力；效率領導指的是對戰略規劃開展有效落實的領導模式，屬于發揮管理職能實施規劃之領導范式。對協同領導系統來說，其內涵涉及到以下兩個方面：一個方面是對創新區變化的反應。當創新區績效價值鏈不同組成部分出現了變化，其協同領導系統就能夠啟動應對機制，借助協調與統籌，保障創新區的績效管理工作始終圍繞目標展開。另一個方面是化解創新區沖突的協調機制，通過化解不同參與者之間的沖突，能夠實現創新區政府基于公共價值的良性運行。由此可見，自主創新示范區建設屬于龐大的系統工程，關聯著異常廣泛的行業門類和利益群體，只有對其進行協調處理，其間的復雜關系才會得以梳理。為此，在創新區的公共政策制定和公共服務提供以及公共項目實施的過程中，應保證多元主體朝著既定的方向和績效目標行進，通過協商和合作的方式，讓利益相關者能夠在價值理念和發展規劃方面保持一致，當出現績效管理工作與可操作性之間的沖突時，就應該啟動預先設置好的協調沖突預警應對機制（前文已述及），引導創新區能夠始終圍繞公共價值方向行進。例如，在創新區文化產業的績效管理工作中，牽頭部門應該為文化部門，借助其現行的體制機制，對相關板塊和具體業務進行監督和審計，對其中出現的體制機制不順、資金投入產出水平較低等問題嚴加問責，以保證績效管理工作能夠順利推進。此外，在應對創新區突發變化時，應構建良好的協同和領導機制對其加以應對。

第二，社會價值維度。在這一維度上，創新區注重社會公眾在政策議程與問題討論中的參與、對話與表達話語等，屬于對社會公眾參與治理過程的倡導過程，隸屬于“公共治理”的范疇。也就是說，創新區內的成員——高校、社區、園區——應該在觀點立場表達和對話協商以及尋求共識的演變過程中，不但產生社會價值與基本公共價值。同時，該價值體系的形成要按照時空、情景加以調整。其中，影響創新區社會價值建構的因素涉及到對創新區發展的意識、創新區的利益取向、制度框架和領導者、決策者的價值理想以及社會成員的價值意愿等。只有那些符合基本公共價值的績效，才不會偏離創新區發展的既定軌跡與成員期盼。從這個角度講，“自主創新示范區”建設績效之社會價值建構，就表現在“自主創新示范區”范圍中不同區域和不同范圍以及不同文化圈成員對創新區規劃和產業計劃以及有關政策、制度和規劃的態度，在實際操作中更加注重創新區的文化圈建設和價值體系建設，并借此為社會創造信任感，為評判標準的確立提供支撐。這是因為，只有能夠獲得公眾信任與支持的、可以體現時代風范與習俗追求的價值取向才是其發展績效所要求的社會價值。為此，需要在以下方面予以更深入的關注：首先，要倡導符合國家利益與創新區發展戰略的社會價值，在順應時代機遇與歷史發展趨勢的基礎上，響應國家創新發展的大方向。同時，要沿著創新區參與者所期望的方向，構建社會公眾追求的主旋律。尤其在發展機制的構建方面，應注重選擇機制、約束機制與領導機制的確立和優化。一定要選擇具體、能夠實現善治的公共價值。其次，要培育善治的創新區治理意識。即在創新區事務決策和運行過程中，決策者應該在符合既定時空情境的情況下，按照意識形態的約束，給予創新區建設的參與者表達偏好意愿之機會。同時，在尊重參與者偏好時，尤其要尊重社會契約和社會精英的價值訴求，以此塑造善治的創新區運行機制。當然，需要意識到，不同區域在落實創新區建設目標時存在差異，內容與進度也大不相同。再次，應做好創新區的精神文明建設工作，通過弘揚社會主義核心價值觀，讓創新區的參與者——社區、高校、園區——能夠以集體利益、社會利益為出發點，不斷培養其正確的價值信念、符合創新區發展的風俗習慣和文化傳統，并在道德倫理方面做出更積極的努力。更為重要的是，應對傳統文化及其精華加以繼承和發揚，堅決去除糟粕和陋習，讓“自主創新示范區”的建設可以在挖掘傳承與創新優秀創新文化的基礎上，構建順應時代發展的物質和精神家園。

第三，績效審計維度。在科學管理流程的角度上，要將創新區績效評價的計劃、組織、領導、控制等視作其組織管理的關鍵工具，只有對這些工具加以良好利用，才能實現績效評價工作的順利開展。這是因為，自主創新示范區績效質量的提升不但要在效率性、經濟性上有所體現，還體現在創新區參與者對公平、正義的訴求。而在自主創新示范區績效的組織管理方面，需要借助創新區政府組織和相關部門的共同努力，提升創新區績效。而在績效溝通方面，需要注重績效主體部門之間的合作與協調，將績效激勵的焦點放在政府外部參與者之間，通過實施有效的激勵手段實現更有效的績效控制。而在創新區績效管理流程的相關環節，應圍繞社會公眾對創新區政府的信任或者政府的合法性來展開。而對于“自主創新示范區”績效組織管理這一問題，需要注意的是“創新區”建設的相關資源的投入應圍繞公共價值的要求和績效組織管理模式開展。首先，在創新區績效結果應用到實踐中時，要把溝通目的定位在促進創新區社會公眾對政策的信任方面，把溝通過程定為和評價對象、服務對象之間的對話和協商，以便能夠突出協調、輔導與糾偏工作，促使服務對象和生產主體能夠更加理解績效評估的相關。例如，在創新區文化產業建設方面，政府就應該對文化產業項目的政策執行情況開展反饋與交流工作，更要借助審計機構的作用，對創新區發展績效開展審計和監督工作，以便能夠發現問題、分析問題和解決問題。其次，在創新區績效目標設定和實現的過程中，要針對創新區建設規劃和年度工作計劃以及預算等對重大項目進行統籌安排。在這一過程中，創新區政府組織應關注社會公眾、社會組織和文化知識精英的利益訴求，并以此為出發點，對創新區的建設規劃加以引領，在聯合多元主體之后共同建設創新區，提升創新區的發展績效。再次，在創新區績效評價組織的過程中，需要對績效生產的全部生產方進行評價（必要的時候，要要對其生產過程和運行成效加以審計），通過設定多元評價主體對評價項目的績效進行評估。需要注意的是，在評價對象的選擇上，應包括全部利益相關者。當然，在績效激勵的過程中，就要綜合使用多種不同的經濟手段、行政手段與心理手段，把項目的相關方列入到績效評價的對象范圍。

四、我國自主創新示范區績效審計的國際借鑒

通過前文的分析可知，我國自主創新示范區的發展需要面對諸多問題，無論是創新績效的衡量還是創新行為的保持和提升，都需要制度、體制、機制的構建，都需要當地政府、社會公眾、企業的參與，而為了更好的提升自主創新示范區的創新績效，保證創新動力源源不斷，更好的牽引創新區及其周邊地區的發展，有必要對發展績效或者創新績效加以審計和監督，以便能夠從中發現問題，尋找解決問題的途徑，更好的促進自主創新示范區的健康可持續發展。接下來，就分別針對英國和澳大利亞創新區績效審計的實際，探究其審計實踐當中的經驗，為我國自主創新示范區的績效審計和評估提供可以借鑒的信息。

（一）改良績效審計機制——借鑒英國經驗

英國針對創新區績效審計具有很多值得借鑒的內容、方法和技巧，在我國自主創新示范區績效審計實踐中，有必要對其加以借鑒：（1）建立合理、有效的審計報告制度。英國對創新區開展績效審計的經驗為：構建合理、科學、系統、客觀的有效的審計報告制度，以保障績效審計監督工作產生積極效果。尤其在社會分工越來頻繁的當今時代，以監督和管理為主要任務的審計部門正在失去執法者的角色，其最為關鍵的職能在于發掘或者發現審計對象的違法和違紀，對其低效率的要素組合和機體運行進行監督和督促，并最終把相關行為通過審計報告的形式傳遞給擁有行政處理權的部門，最終讓這些行為得到糾正、調整和處理。（2）實行和改良績效審計機制。英國審計委員會針對創新區進行績效審計時，一般都要構建全新的審計機制，其具體模式為：“特派辦”按照工作要求，聘用具備一定資格的社會審計單位開展績效審計工作，同時要面向社會審計機構給予技術層面的支持，借助嚴格的質量控制系統對其績效審計工作加以監督，防止收費標準與收費權隨意設定；審計署通過授權的方式，要求各個“特派辦”對所駐地區的地方政府的經濟行為加以審計和監督，在必要的情況下，要把特派辦審計地方政府的權利和地方政府配合審計監督的義務以法律的形式呈現出來。（3）規范政府部門接受審計監督的義務。英國在對創新區進行績效審計的過程中，會全面明確政府部門需要承擔的審計義務。例如，要對其預算執行的時間、結果以及經費收支情況和領導干部的經濟責任等問題加以全面審計；對審計報告的流程做出新的規定，將其作為上級部門核銷經費和考評單位領導工作業績的關鍵依據。對那些未能履行有關義務的審計對象和主要領導干部要進行黨內處分和經濟、形式懲罰，以便能夠更好的發揮績效審計監督的作用。與此同時，還在規范政府行為的有關法律過程中，對審計機關的審計權力與政府部門的審計監督義務做出明確規定，以保障相關法律之間能夠彼此協調與相互貫通。

（二）提升績效審計獨立性——借鑒澳大利亞經驗

在世界范圍內，績效審計正成為政府審計的必然趨勢，越來越多的國家都借助績效審計，以此提升政府的工作效率和效果，澳大利亞形成了豐富的績效審計經驗：（1）審計程序和內容具有挑戰性。在程序層面上，澳大利亞國家審計署需要征求公共會計和審計聯合委員會的意見，同時，要經過議會和其他專門委員會的批準之后，得到政府部門的許可之后，才能確定績效審計的任務和目標。在內容層面上，澳大利亞的績效審計工作更多的關注政府治理和項目管理、邊界和國家安全以及社區服務和環境發展，健康醫療和制造業科學研究、教育和社會保障等。近年來，為了提升績效審計的效率和效果，澳大利亞更加注重績效審計的時效性，重點對多部門聯合項目審計工作加以關注，對地區間的合作項目進行了重點審查。同時，國家審計署認為，績效審計的重心應該放在政府治理風險管理和評估以及政務院改革議程等方面，同時要注重對跨部門項目資金管理的審計和機構活動合規性的審計層面上。（2）注重事前審計和事后審計的結合。澳大利亞審計署將“后續審計”視為單獨的審計類型，通過重視后續審計的獨立性，最大限度的推進績效審計的實施，以此體現績效審計結果應用的科學性和前瞻性性，展現績效審計的權威性。而隨著政府和其他社會組織之間合作項目的加大，防范公共資源風險、保障管理公共資金安全、提高政府收入和支出的比例，已經成為澳大利亞政府績效審計的關鍵內容。這是因為，風險評估作為預測性評估，能夠對概率事件進行判斷，以便能夠發現風險源和風險點，有針對性的提高風險控制型績效審計的關注程度，把績效審計從事后監督伸展到事前防范的范疇。（3）強調績效指標體系的科學性和前瞻性。在澳大利亞的績效審計中，審計機構對創新區的績效報告加以審計，要構建一般性框架，以便為績效審計進行指導，以強調績效指標體系的科學性和前瞻性。因此，在操作過程中，通常會制定科學、合理的指標體系，并以績效審計為核心內容，使之和財務審計和合理性審計等相區別。可見，建立績效評估指標體系在澳大利亞創新區績效審計實踐中最為重要，也是最能體現其績效審計成效的環節，在績效審計系統中處在最為頂端的位置。此外，澳大利亞績效審計工作也與其他發達國家一樣，在20世紀末經歷了邏輯發展和完善的過程，把績效審計視為政府公共部門預算和報告的基礎，改變了以往社會中“結果和產出的框架”。（4）強調審計的具體行為和抽象行為?？冃徲嬍且罁冃藴蕦Y金使用情況進行的審計工作，其焦點是支出和收益之間的匹配程度。進入21世紀以來，澳大利亞審計署開始了一系列大膽的嘗試。尤其近年來，府際之間的合作逐漸興起，讓澳大利亞審計署把績效審計延伸到了府際協議和政府協議等抽象層面上。而為了提升相關協議的約束力和影響力，澳大利亞審計署開始了對“跨部門協議的有效性”的績效審計，重點關注協議的基本要件。比如，要審計其是否符合合作的目的、合作目標的明確性以及對風險的評估的。對澳大利亞審計署來說，這樣做的目的不但涉及到審計內容的眼神，還旨在提升績效審計的成效。

五、我國自主創新示范區績效審計的路徑選擇

自2015年以來，我國開始了新一輪的國家自主創新示范區建設，旨在通過推進自主創新與高技術產業發展的先行先試，從中探索經驗，做出示范。與此同時，還能進一步完善科技創新的體制和機制，推動發展戰略性新興產業，在創新力的驅使下，更好的轉變和優化經濟發展方式，并對區域經濟乃至國民經濟起到引領、輻射和帶動作用。在綜合了澳大利亞和英國對創新區績效審計的經驗之后，本文認為，我國在自主創新示范區績效審計方面應該“有所作為”，除了要重構創新區績效治理模式、系統提升政府投融資績效審計水平外，還應為創新區提供績效審計提供補充要素，如此等等。

（一）系統提升政府投融資績效水平

（1）建立基于創新平臺的監督機制。在平臺運作環節，創新區政府要對平臺內的產業進行合理分工，以實現對平臺資源的統籌安排。同時，創新區政府要不斷挖掘自身能力和優勢，以促使平臺能夠實現有效自營。而在平臺發展壯大之后，應有意主動承接創新區內大型重點項目的建設工作，并在融資成本與股東分紅方面做出更多努力——讓平臺之經營收益能夠反哺創新區財力，實現創新區的良性循環和持續進步。當然，在這一過程中，要最大限度的發揮社會資本對創新區經濟的引導作用，以便能夠推動自主創新示范區實現更高、更遠的經濟社會發展目標。（2）完善外部資源參與創新區發展績效的運行機制。創新區政府需要充分發揮其制定控制性規劃的“權力”，通過制定客觀、科學、前瞻性的發展建設規劃，為創新區績效提升提供更多政策支撐。比如，可以借助周邊金融市場和金融機構的人力資源，讓創新區政府能夠在項目建設和融資規劃方面獲得更有價值的信息，并在不斷提升其增值服務的過程中實現多贏。（3）全面優化創新區投融資管理。在項目立項環節，相關部門要依據其職能在對創新區投資項目開展審批和監督管理的前提下，以通力協作的姿態，構建高效的信息發布和反饋機制，以此提高決策的科學性與專業性。而在項目建設環節，應完成監督和管理的分離，把項目建設工作交付給政府投融資平臺進行，以簽訂BT協議或者BOT協議的形式不但規范操作，并在招標、專業施工方面取得更積極的成效。在項目運營環節，要對自主創新示范區的經營性資產實施“運管分離”，并基于這樣的運作方式把建成后的經營性和準經營性資產交給政府投融資平臺進行運營，以達到統一管理與規?；?、集約化運營的目的。

（二）為創新區提供績效審計的補充要素

（1）為了對自主創新示范區績效的提升提供更多有價值的支撐要素，除了要在知識和資金方面做出努力外，還應通過審計工作的開展，發現可以長期影響創新區發展的要素，比如合作文化和區域內的交互學習氛圍、企業的管理制度和勞資關系等。（2）為新建創新型區的形成奠定基礎要素?；A要素重點涉及到知識要素與資金要素。可以說，對任何創新區域的形成來說，此類要素都是前提和基礎。對知識要素來說，創新區應注重對高校、研發機構進行的資金投入，對有可能實現產業化和高附加值的研究項目進行重點資助，提升對基礎學科的資助水平。同時，要把高校等科研機構建設成創新區技術創新、管理創新、技術創新等創新系統的關鍵組成部分。對資金要素來說，應重點解決創新區內出現的融資困難問題（尤其是中小企業、微型企業等），針對當地金融體系不健全以及企業之間的不平等交易等行為開展績效審計工作，并借此構建多層次、專門服務于“困難企業”的資本市場體系。（3）為新建創新型區的發展創造更多積極要素。如果自主創新示范區已經具備了充足的基礎要素，有關職能部門就應該選擇更理想的發展方向，在出臺刺激措施的過程中按照創新區的發展訴求持續優化區域內的交通、通信等設施建設，為自主創新示范區的成長“保駕護航”。與此同時，應重點關注和支持創新區內行業協會等相關中介組織的發展，無論是在經濟政策的制定還是經營績效的審計，都要讓彼此之間保持密切溝通和協調，以保證相關政策的制定可以持續適應和推動創新區域的成長和進步。

（三）重構創新區績效治理模式

在自主創新示范區的發展進程中，應適時調整策略，通過績效審計和績效治理的形式，為區域軟實力的提供貢獻更多動力。與此同時，自主創新示范區若要實現更好的發展績效，還應充分尊重市場配置機制，讓相關資源最大限度發揮其功效。這是因為，自主創新示范區的建設對國家和地方的發展都具有重要的戰略意義。尤其在把創新區的建設提升至國家戰略層面，更能夠凸顯創新區的戰略地位。因此，有必要在通過績效審計的形式，讓給予創新區發展的優惠政策、資金投入等能夠產生更為積極的效果，以實現創新區經濟社會的又好又快發展。同時，借助績效審計工作的開展，及時發現產業布局方面存在的問題，以便為壯大經濟實力和增強服務能力提供更多參照，為地區經濟的長遠發展提供更為堅實的保障。當然，需要注意的是，當前乃至以后，區域經濟一體化的趨勢會越來越明顯。在這一過程中，尤其要注意創新區體制機制的持續創新，通過績效審計工作的開展，為創新區治理模式的轉型和升級提供可以參照的信息。比如，借助績效審計結果可以在創新區內構建松散、非政府組織的協作機構，以充分協商為基礎，通過簽訂協定的方式，為創新區內企業生產、經營與服務工作提供更多便利。

[1]趙崢，李娟.福建平潭綜合實驗區發展思路與對策研究[J].決策咨詢通訊，2016，（12）：36—38.

[2]邵偉然.澳大利亞績效審計對我國的啟示[J].財會月刊，2015，（9）：100—103.

[3]周永輝.澳大利亞績效審計對我國完善跟蹤審計的幾點啟示[J].審計廣角，2015，（5）：9—11.

[4]李雪瓊.澳大利亞政府績效審計特點和啟示[J].商場現代化，2015，（4）：87—88.

[5]何芹，蘇婷，王炎斌.內部控制鑒證與內部控制審計：政策規定與實施現狀[J].中國注冊會計師，2015 ，（4）：12—14.

[6]鄒曉朋.淺談財政專項資金績效審計[J].濰坊學院學報，2014，（2）：116—118.

編輯 凌 瀾

The Reality Dimension and International Reference of China’s New Innovation District Performance Audit

Chen Xiangzhou

Innovation zone as a special kind of geographical area,leading to gather a lot of"anchor"and enterprise clusters,with the speeding up of the pace of innovation,a growing number of startups and business incubators and trap the accelerator is blended in among them.For new innovation area,in order to achieve better performance,in a compact space need to constantly improve the convenience of transportation and communication networks,and in office buildings,commercial and residential apartment,and a comprehensive supporting retail center,etc.In recent years,our country in order to fully reflect the change tendency of the people and enterprises location preferences,has approved the establishment of a number of national independent innovation area,the regional economic model,decision-making and the connection between the social network to be remodeled.New innovation area and isolation,of course,science and technology park construction is different,also not only to the development of discrete industry,but to use money,intelligence,and personnel,through the integration between different departments and industry,to create more products,technology and market solutions.

National Autonomous Innovation Zone;Innovative Performance;Performance Audit

F293.1

A

1007-905X（2017）10-0070-08

2017-07-22

國家社科基金資助項目（13BJY057）

陳湘州，女，湖南科技大學商學院副教授，主要從事財務績效管理研究。