論黨內法規解釋的規范化

孫才華

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

論黨內法規解釋的規范化

孫才華

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

黨內法規解釋的規范化程度，關乎黨內法規制度建設的質量。對1978年以來38件中央黨內法規解釋文本進行規范分析，不難發現：改革開放以來，黨內法規解釋工作在規范化方面取得了很大成績，但仍然面臨著黨章的解釋機關不明確、形式規范化程度不高、黨內法規解釋工作制度不健全等突出問題。為加強黨內法規制度建設，做好黨內法規解釋工作，應當充分認識黨內法規解釋工作規范化的重要意義和緊迫性，明確黨章的解釋機關，完善黨內法規解釋的工作制度，合理確定黨內法規解釋工作制度的制定機關，嚴格規范黨內法規解釋工作制度的名稱，系統規定黨內法規解釋工作制度的內容。

黨內法規；解釋；規范化

黨內法規解釋，是指黨內法規解釋機關根據黨內法規賦予的職權或者黨中央安排，在黨內法規實施過程中，對具體應用黨內法規的問題所作出的具有普遍適用效力的解釋。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱“《條例》”）第二十九條第三款的規定，黨內法規解釋同黨內法規具有同等效力。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》明確提出，要“做好黨內法規解釋工作，保證黨內法規制定意圖和條文含義得到準確理解。”[1]黨內法規解釋是黨內法規制度體系的重要組成部分，加大黨內法規解釋力度是加強黨內法規制度建設的重要方面，[2]而黨內法規解釋的規范化程度則關乎黨內法規制度建設的質量。如何充分認識和深入推進黨內法規解釋的規范化，是一個需要加以重視的重大理論與現實問題。本文試就此提出探討。

一、黨內法規解釋工作回顧

回顧黨內法規解釋工作，是準確把握和評估黨內法規解釋制度建設工作的重要路徑。按照這一研究路徑，本文在綜合考慮代表性、權威性和準確性的基礎上，選定了部分黨內法規解釋文本作為分析樣本，進而采用規范分析方法對黨內法規解釋工作進行分析和評估。本文選取的分析樣本是：（1）中央辦公廳、中央紀委法規室、中央組織部辦公廳共同編輯的《中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）》《中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）》《中國共產黨黨內法規選編（2001—2007）》《中國共產黨黨內法規選編（2007-2012）》中收錄的文獻；（2）2012年以來中央組織部公開發布的黨內法規解釋文本；（3）中央紀委監察部官方網站發布的黨內法規解釋文本（如無特別說明，下文對這三類文獻簡稱“分析樣本”）。需要說明的是，近年來中央紀委法規室在中央紀委監察部官方網站上開通了互動交流服務，對網友提出的有關黨內法規的理解問題以“回復選登”的方式在網上發布，有助于全社會對黨內法規的理解，但因這些回復屬于對黨內法規咨詢的解答，不是本文所稱的黨內法規解釋，本文因而沒有將這些回復作為分析樣本。選取的分析樣本在剔除黨內法規和規范性文件后，涵蓋了自1978年以來，由中央紀委（含辦公廳、法規室、黨風廉政建設室）、中央辦公廳、中央組織部發布的共38件黨內法規解釋。通過這些分析樣本，我們可以對黨內法規解釋工作有個清晰的概覽。

（一）黨內法規解釋的內容

某些黨內法規條款在實施過程中需要進一步界定范圍、明確含義或處理尺度時，解釋機關（含機構）往往會應適用機關的要求，對相關條款的理解與適用問題作出解釋。從內容上看，分析樣本中的黨內法規解釋，絕大多數屬于黨的紀律和反腐倡廉建設方面的內容，極少數涉及黨的干部方面的內容。被解釋的黨內法規條款，主要規定在《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》《關于堅決查處共產黨員索賄問題的決定》《關于對涉及農民負擔案（事）件實行責任追究的暫行辦法》《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》（中發〔1986〕6號）、《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》《關于領導干部報告個人重大事項的規定》和《黨政領導干部選拔任用工作條例》等黨內法規中。此外，有個別解釋還專門對黨章個別條款的適用問題進行了答復。

（二）黨內法規解釋的形式

1.黨內法規解釋的名稱

分析樣本中，黨內法規解釋的名稱有“解釋”“答復”“答復意見”“說明”四種。其中，“答復”和“解釋”為主要形式，這些黨內法規解釋中有20件為“答復”，14件為“解釋”。

另外，其他黨內法規解釋中有3件的名稱為“答復意見”，分別是《中共中央組織部關于〈黨政領導干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復意見（一）》（組廳字〔2003〕10號）、《中共中央組織部關于〈黨政領導干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復意見（二）》（組廳字〔2005〕9號）和《關于黨政領導干部選拔任用工作條例若干問題的答復意見》（組通字〔2014〕27號）。2014年7月8日，中央組織部印發《關于黨政領導干部選拔任用工作條例若干問題的答復意見》（組通字〔2014〕27號）的同時，宣布廢止了2003年、2005年印發的關于《黨政領導干部選拔任用工作條例》若干問題的答復意見（一）、（二）。[3]

還有1件為“說明”，即《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于貫徹執行〈中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定〉幾個問題的說明》（1986年3月29日）。《中共中央、國務院關于進一步制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業的規定》（中發〔1986〕6號）下達以后，在執行中有些單位和地區提出了一些問題，中共中央辦公廳、國務院辦公廳為了正確貫徹落實中共中央、國務院精神，經黨中央、國務院同意，對“黨政機關和黨政干部一律不準經商、辦企業”“徹底脫鉤”“領導干部子女、配偶”等六個方面的問題作出了明確解釋。[4]

4.4 營造良好的醫療護理安全文化氛圍 為了創造寬松、溫馨的醫療環境，有效緩解臨床護士心理壓力，可利用院內網絡資源建立護理不良事件園地、護理部主任信箱等信息溝通平臺，讓臨床護士的真實想法得到暢所欲言，為護士提供一個共享、平等、快捷且自由的網絡信息資源，鼓勵護士自愿上報，加強整個系統的保密性，營造一種“安全文化”的氛圍，把不良事件上報的管理制度提升到文化管理的層次，放棄目前拒絕承認錯誤，懲罰失敗的文化，使醫院每位護理人員在正確的安全觀念支配下規范自己的行為［10］。

2.黨內法規解釋的文號

上述黨內法規解釋的文號主要有：（1）“中紀發”。這類解釋一般由中央紀委采用通知的方式發布，如中共中央紀委關于印發《關于違反信訪工作紀律適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》的通知（中紀發〔2008〕23號）；（2）“中紀辦”。該文號表明該類解釋以中央紀委辦公廳的名義發布，如《中共中央紀委對四川省紀委辦公廳關于懲戒性規定制定權限的請示的答復》（中紀辦〔2001〕155號）；（3）“中紀法復”。這類解釋由中央紀委法規室承辦并以中央紀委的名義發布，如《中共中央紀委關于對〈關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定〉若干問題的答復》（中紀法復〔1995〕6號）；（4）“組通”。這類解釋由中共中央組織部以通知形式發布，如《關于黨政領導干部選拔任用工作條例若干問題的答復意見》（組通字〔2014〕27號）；（5）“組廳”。這類解釋由中共中央組織部辦公廳以通知的形式發布，如《中共中央組織部關于〈黨政領導干部選拔任用工作條例〉若干問題的答復意見（一）》（組廳字〔2003〕10號）。

（三）黨內法規解釋體制

從分析樣本可以看出，黨內法規的解釋主體主要有中共中央辦公廳、中共中央紀律檢查委員會（含辦公廳、法規室、黨風廉政建設室）；中共中央組織部（含中央組織部辦公廳）。黨內法規的解釋主體有時就是黨內法規的制定機關，有時則是黨內法規制定機關的辦事機構或其他內設機構。必須特別指出的是，有個別黨內法規解釋的解釋機關既不是黨內法規的制定機關，也不是黨內法規制定機關的辦事機構或其他內設機構。這里主要涉及對黨章個別條款的解釋，由于黨章本身沒有明確規定其解釋機關，其適用中需要解釋個別條款時就會出現這一問題（關于這個問題，下文有專門論述）。

從黨內法規解釋機關的署名情況來看，署名機關分為三種情況：一是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門（含辦事機構或其他內設機構）單獨解釋；二是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門（含辦事機構或其他內設機構）之間共同解釋，如《中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部對〈關于領導干部報告個人重大事項的規定〉若干問題的答復》（中紀法復〔1997〕1號）；三是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門（含辦事機構或其他內設機構）和國家機關共同解釋，如《關于執行〈關于對涉及農民負擔案（事）件實行責任追究的暫行辦法〉若干問題的解釋》（中紀發〔2005〕13號）就是由中共中央紀律檢查委員會、監察部、農業部共同發布的。

（四）黨內法規解釋工作規范化的探索

1.初步規范階段（1990-1993年）

2.個別機關探索階段（1993-2012年）

由于《暫行條例》存在上述固有缺陷，個別黨內法規解釋工作部門就黨內法規解釋工作的規范化問題自主展開了一些創新性探索。具有典型意義的是：為了加強黨的紀律檢查條規建設，保證紀律檢查條規解釋、答復的準確性和規范性，中共中央紀律檢查委員會在1993年4月22日發布了《關于加強紀檢條規解答工作的通知》（以下簡稱“《通知》”）。《通知》對紀檢條規解釋的承辦部門、批準程序、文件名稱、請示內容和程序、對請示的研究和處理、黨的紀檢機關與行政監察機關合署辦公后有關行政監察法規政策解答工作等多個方面的問題都作了明確規定。分析樣本中，由中央紀委法規室具體承辦，根據《通知》規定以中央紀委“中紀法復”文件發出的黨內法規解釋達10件。

3.發展階段（2012年至今）

2012年5月26日，中共中央以中發〔2012〕第5號文印發《條例》。《條例》對黨內法規的解釋機關和效力作出了明確規定。其中，《條例》第十四條規定黨內法規草案一般應當包括解釋機關，第二十九條規定“中央黨內法規解釋工作，由其規定的解釋機關負責。本條例施行前發布的中央黨內法規，未明確規定解釋機關的，由中央辦公廳請示中央后承辦。中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規由其自行解釋。黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。”與《暫行條例》相比，《條例》在黨內法規解釋制度方面的主要貢獻是：（1）進一步明確了黨內法規的解釋機關；（2）明確了黨內法規解釋的效力。對于《暫行條例》沒有涉及到的黨內法規解釋的方法、程序、解釋文件的名稱和格式等其他基本問題，《條例》也未涉及。即便如此，《條例》的出臺使黨內法規解釋工作的規范化有了更進一步的發展。

二、黨內法規解釋工作存在的規范化問題

（一）黨章的解釋機關不明確

前文有述及，有個別黨內法規解釋的解釋機關既不是黨內法規的制定機關，也不是黨內法規制定機關的辦事機構或其他內設機構。這與黨章沒有明確規定其解釋機關不無關系。黨章作為最根本的黨內法規，因其未明確規定其解釋機關，實踐中曾有中央紀律檢查委員會解釋黨章個別條款的先例。

1996年3月5日，中共中央紀律檢查委員會因幾年來不斷有一些地方和部門的黨委、紀委和黨員個人來信來電詢問如何理解黨章（1992年版）第四十條第一款“在特殊情況下，縣級和縣級以上各級黨的委員會和紀律檢查委員會有權直接決定給黨員以紀律處分”規定中的“特殊情況”，作出《中共中央紀律檢查委員會關于對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”如何理解的答復》（中紀法復〔1996]2號〕，對黨章第四十條第一款所稱的“特殊情況”明確列舉了七種情形。[5]可以想象得到，這種列舉式的明確解釋對于指導全國各級紀檢工作可能會起到或者已經起到了十分重要的作用。

黨章第四十條第一款顯然屬于紀檢條規，由中共中央紀律檢查委員會解釋其準確含義似乎有其合理性。但按照這一邏輯，黨章還涉及黨的組織、黨的干部等條款，而這些條款似乎由中央組織部解釋更合適一些。如果這樣，就會導致多個部門都有解釋黨章相應條款的可能。然而，黨章作為中央發布的黨內法規，因其未明確解釋機關，根據當時有效的《暫行條例》第二十八條規定，其解釋工作還可能被理解為“由中央辦公廳請示中央后具體承辦”。其實，這里的主要問題，不在于黨章是由中共中央紀律檢查委員會負責解釋更合適還是由中央辦公廳請示中央后具體承辦更有依據，而在于《條例》本身不能規定黨章的解釋機關。

黨章是黨的全國代表大會制定的，是最根本的黨內法規，相當于國家法律體系中的憲法，其解釋權只能由其本身作出規定，其他黨內法規因效力低于黨章，而無權就黨章的解釋機關作出規定。因此，我們既不能從黨章條款與相關主體的關系得出誰更適合作為解釋機關的判斷，又不能從黨章以外其他黨內法規的規定來確定其解釋機關，而必須回到黨章本身尋找依據。根據黨章第四十四條第一款規定，“維護黨的章程”是黨的各級紀律檢查委員會的主要任務之一，這或許是中央紀委解釋黨章的可能依據。但是，無論如何，黨章沒有明確規定其解釋機關，這是一個需要解決的規范化問題。

（二）黨內法規解釋的形式規范化程度不高

黨內法規解釋在形式上不夠協調統一。這表現主要為：（1）黨內法規解釋的名稱不統一。本文的分析樣本中，法規解釋的名稱有“解釋”“答復”“答復意見”“說明”四種。其中，“答復”和“答復意見”都是對黨內法規適用機關就黨內法規適用問題所提出的請示，作出的回復性解釋，兩者在名稱上完全可以做到統一。另外，以“通知”的形式修改或者廢止黨內法規解釋是否合適，尚需進一步探討；（2）黨內法規解釋的文號復雜繁多。黨內法規解釋的文號，主要有“中紀發”“中紀辦”“中紀法復”“組通”和“組廳”幾種，文號本身體現不出解釋的特點，而且容易與黨內規范性文件混同。

（三）黨內法規解釋工作制度不健全

黨內法規解釋在形式規范化方面存在的諸多問題，與黨內法規解釋工作制度不健全有重要關系。目前，黨內法規解釋工作制度主要見于《條例》中的少數幾個條款，這些條款雖然十分必要，但遠未形成完備的黨內法規解釋工作制度。現有制度既沒有規定黨內法規解釋的形式、質量要求、方法、基本程序、時間效力和援引規范問題，也沒有規定黨內法規解釋的編纂、修改、廢止等基本要素。中共中央紀律檢查委員會雖然在1993年4月22日就加強紀檢條規解答工作發布了《通知》，明確了紀檢條規解釋工作的基本要求，但該《通知》僅適用于紀檢條規解釋工作，對其他黨內法規制定機關的黨內法規解釋工作不具有適用性。

三、加快黨內法規解釋工作的規范化建設

（一）明確黨章的解釋機關

在黨章未明確規定其解釋機關的情況下，由黨的全國代表大會以外的任何黨組織解釋黨章都可能會引起不必要的規范性爭議。因此，有必要在黨章中明確規定其解釋機關。現行黨章第二十一條第三款規定：“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執行全國代表大會的決議，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。”鑒于黨章所具有的“黨內憲法”的崇高地位和黨的中央委員會所具有的上述職權，由其解釋黨章具有合規根據。此外，黨內法規體系已經納入中國特色社會主義法治體系，在黨章中規定由黨的中央委員會解釋黨章，也與我國憲法第六十七條關于全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法職權的規定相得益彰。

（二）完善黨內法規解釋的工作制度

1.合理確定黨內法規解釋工作制度的制定機關

完善黨內法規解釋工作制度的首要任務，是明確黨內法規解釋工作制度本身的制定機關。首先，黨內法規解釋工作制度制定機關的選擇，應與黨內法規解釋工作制度在黨內法規制度體系中的地位相適應。黨內法規解釋工作制度，屬于黨內法規制定制度的范疇，相當于國家法律體系中的法律解釋制度（不同于司法解釋和行政解釋），其制定權具有專屬性。國家法律體系中的法律解釋工作制度，由全國人民代表大會常務委員會作出規定（例如：《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》）。作為“黨內立法法”重要組成部分的黨內法規解釋制度，也應由黨的中央委員會作出規定。其次，也應當考慮到黨內法規制定制度的現實情況。《條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》都系由黨的中央委員會制定的，黨內法規解釋工作制度也不應例外。因此，可以認為，由黨的中央委員會作為黨內法規解釋工作制度的制定機關，符合黨章和《條例》的規定。

2.嚴格規范黨內法規解釋工作制度的名稱

《條例》第四條對黨內法規的名稱作出了具體規定，其第四、五款規定“條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規則、規定、辦法、細則對黨的某一方面重要工作或者事項作出具體規定。”與《條例》相比，黨內法規解釋工作制度在黨內事務中并不具有全面性，只是黨內法規制定工作中的一個重要工作和事項，因此只能以“規則、規定、辦法、細則”中的一種作為其名稱，如《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》。

3.系統規定黨內法規解釋工作制度的內容

確定黨內法規解釋工作制度的內容，應當根據《條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》的明確規定，并可參照《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》《最高人民法院關于司法解釋工作的規定》和《最高人民檢察院司法解釋工作規定》的相關規定。黨內法規解釋工作制度至少應包含以下內容：（1）制定目的和根據，如《條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》；（2）黨內法規的解釋機關；（3）黨內法規解釋的形式，如解釋、答復等名稱使用規范，以及文號的使用規定等；（4）黨內法規解釋的結構，如首部、正文和尾部；（5）黨內法規解釋的原則；（6）黨內法規解釋的程序，如立項、計劃、起草、報送、討論、發布、施行、備案、編纂、修改、廢止等；（7）黨內法規解釋工作制度的解釋機關；（8）黨內法規解釋的生效日期與時間效力；（9）黨內法規解釋的適用和援引規范；（10）黨內法規解釋與黨內法規的關系。

[1]中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）[N]．人民日報，2013-11-28（10）．

[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]．人民日報，2014-10-29（4）．

[3]中共中央組織部．中共中央組織部印發《關于黨政領導干部選拔任用工作條例若干問題的答復意見》的通 知[EB/OL]．（2014-11-13）[2015-12-31]．長 沙：湖南師范大學黨委組織部，http：//zzb．hunnu．edu．cn/ ActionArticle!display．action?articleId=384．

[4]中共中央辦公廳，中共中央紀委法規室，中共中央組織部辦公廳．中國共產黨黨內法規選編（1978—1996）[M]．北京：法律出版社，2009：327

[5]中共中央辦公廳，中共中央紀委法規室，中共中央組織部辦公廳．中國共產黨黨內法規選編（1996—2000）[M]．北京：法律出版社，2009：247

責任編輯：楊 煉

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A

1004-3160（2017）01-0064-05

2016-06-20

國家社科基金項目“黨內法規與國家法律的銜接和協調研究”（項目編號：15BFX003）。

孫才華，男，湖北漢川人，法學博士，中共湖北省委黨校講師，中南財經政法大學博士后研究人員。主要研究方向：憲法學與行政法學，社會保障，政黨政治。