精準扶貧的正當性基礎及實施路徑

柳新元，楊騰飛

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

精準扶貧的正當性基礎及實施路徑

柳新元1，楊騰飛2

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

貧困問題是每個國家都可能面對的基本問題之一，廣大發展中國家表現得更為突出。作為世界上最大的發展中國家，我國最近提出精準扶貧的政策，要求全面實現2020年全國脫貧的目標。在此背景下，探討精準扶貧問題無疑具有重大的現實意義。精準扶貧首先需要識別、掌握精確的貧困數據，即哪些地區、哪些人有需求，有權利、有資格享受扶貧政策。然后找準貧困的原因，做到因戶施策、因人施策，合理開出扶貧藥方，提升貧困戶的能力。也就是說精準扶貧要處理好需要、權利與能力的問題。再次，充分調動和發揮各方面的積極性，形成合力。最后建立扶貧的反饋、跟蹤機制。只有這樣，才能完成精準脫貧的目標，使貧困人口真正受益，貧困問題真正得到解決。

精準扶貧；共同富裕；收入分配；公共政策

我國經濟在改革開放以來將近40年的時間里實現了快速增長，絕對貧困問題基本得到解決，但是相對貧困現象仍然長期存在。基于此，2011年國家重新界定貧困標準，根據最新的標準，截止到2014年底，我國的貧困人口還有將近7017萬人（資料來源：國務院扶貧辦），這是一個巨大的數目。所以黨和政府最近提出精準扶貧的戰略目標，要求2020年所有的貧困縣脫帽，實現全面建成小康社會的宏偉目標。

對于扶貧問題，學者們主要從貧困的原因、扶貧的措施和面臨的困境三個方面進行了廣泛而深入的探討。例如，貧困的原因容易理解，不再敖述。從扶貧的措施來看，他們認為實施基本公共服務均等化、政府與社會組織合作、扶貧法制化、項目扶貧等可以解決貧困問題（李如躍，劉曉鷹等，2016；王國勇，刑溦，2015）。扶貧困境方面，有人認為政府作用有限、貧困戶觀念轉變困難、精準識別困難以及可持續性不足，財政扶貧效果有限（楊秀麗，2016；邢成舉，2016；王劍利等，2015；李小捧等，2009；賴玥，2014；歐陽煌，2015；鄧維杰，2014；唐麗霞等，2015；葛志軍等，2015），同時生態移民解決貧困問題面臨環境保護和不可持續性問題，需要改進（李培林等，2013；候東民等，2014）。通過以上研究我們發現，目前對于精準扶貧政策的正當性基礎鮮有論及。因此我們首先探討精準扶貧的內在機理，也就是說為什么現在出臺精準扶貧政策以及如何更好實現脫貧目標，以需要、權利與能力為視角，在以往研究的基礎上進一步探討精準扶貧政策的實施路徑和效果。

一、精準扶貧的正當性基礎

（一）現實層面：制度屬性與理念轉變

20世紀80年代以來我國先后實施了由輸血到造血的開發式扶貧，取得了很大的成就。但是具體的貧困數據并沒有很好掌握，由于社會主義制度屬性的需要，以及發展理念的轉變，當下，我國政府作出了精準扶貧的重大決策，從大規模開發扶貧轉向精準扶貧，試圖準確、有效解決貧困問題。

首先，共同富裕是社會主義的本質屬性，先富帶后富共奔富裕路是政策制定的出發點與立足點。鄧小平同志曾經說過，貧窮不是社會主義，社會主義的本質是先富幫后富，最終達到共同富裕。從我國不同地區經濟發展水平來看，東部沿海的發達地區甚至比某些發達國家還要繁榮而有活力，中西部的貧困地區甚至和非洲一樣落后，地區差距、城鄉差距非常明顯，這顯然不符合社會主義的特質。因此共同富裕的社會主義屬性是我們政策出臺的首要因素。

其次，縮小收入差距的需要。經過將近40年的高速發展，我國經濟不斷邁上新的臺階，總量躍居世界第二位，按照購買力評價計算可能已經成為世界第一，但是收入差距懸殊。有統計數據顯示，我國的基尼系數長期居高不下，目前仍處于較高狀態，而且大量財富掌握在少數人手中，1%的家庭占有30%以上的財產。在此情況下，富人積累大量財富，幫扶窮人的意愿和行動卻沒有及時顯示出來，所謂“富人致富獨自飛”，這會產生不少社會不安定因素。

再次，共享是我們新時期的發展理念，讓人們享受改革發展的成果是黨的執政方略。所謂共享就是讓改革發展的成果惠及每一個勞動人民，一個都不能少，那種只有少數人獲利的發展模式和方式是不可取的，必然被取代。因為個人是社會共同體的一部分，扶貧問題涉及收入分配改革，也就必然會調節高收入群體和低收入群體的收入。在社群主義者看來，個人從屬于共同體，個人受到共同體的歷史文化以及生活背景的限定（龔群，2010）。所以我們才尋求人們的生活水平和生活質量普遍提高，提高人民群眾的獲得感、尊嚴感。

最后，2020年是全面建成小康社會的決勝之年，意味著貧困現象將基本消失，以往扶貧政策的缺陷要求新的政策出臺。小康社會是近代仁人志士孜孜以求的目標，“十三五”落局之年將要全面實現這個夢想，這就要求我們加快解決貧困問題的步伐。我們曾經實施輸血式扶貧，后來是造血式扶貧，在減貧方面取得了很大成就，也有很多不足。表現在各縣爭當貧困縣，慶祝獲得貧困縣稱號，甚至為了獲取這個名額而采取各類公關措施，以貧困為榮，而真正的貧困縣因為沒有各類資源公關而不能獲得貧困縣應有的政策支持。有媒體曾經報道，有人開著轎車領著貧困補助，有錢人吃補貼，真正的貧困人群反而得不到扶貧政策的關懷。所有這些都要求我們重新審視以往的政策得失，出臺有針對性的新政策，促使貧困問題更好解決。

（二）正當性層面：滿足基本需要的分配正義原則

需要是分配正義的一個基本原則，滿足貧困人群的基本需要是扶貧的基本出發點和落腳點。也就是說，作為公民，每個人都有資格得到滿足作為其平等地位的條件的基本需要的收入水平（戴維.米勒，2011），當然這個需要是使人們過一種最低限度的體面生活，如果他們不得到滿足，人們的平等地位就會受到威脅。對于精準扶貧來說，需要原則是我們首先考慮的一個基本原則，因為作為社會群體的部分個體，他們也有生存發展的權利，需要基本物品的滿足才能生存下去，但由于各類因素包括自身的原因和社會偶然因素的影響，導致他們在一定程度上不能滿足生存和發展的需要。我國是一個超大規模的國家，在960萬平方千米的土地上，山地、丘陵眾多，平原面積大概占1/3，以不到世界7%的耕地面積，養活了世界上20%左右的人口，在這種自然和社會條件下貧困問題很難避免，快速解決更是難上加難，需要理性看待。具體來說，以下條件和偶然誘因導致他們需要被社會各方的關心和關注。

自然環境惡劣。按照現有標準，我國還有592個國家級貧困縣，其中中部217個，西部375個，有的形成大面積的集中連片地區。查詢它們的資料后發現，這些貧困縣主要集中在老少邊窮地區，這些地區自然環境普遍惡劣，人均土地面積很少，農作物生產率低，導致土地產出很難滿足當地人民群眾的基本生活需求，即使能滿足基本溫飽問題，發展問題仍然難以解決。而且由于其他的收入來源微乎其微，偶然因素也很容易把他們拉入貧困的漩渦，需要各級政府以及社會的幫扶和救助。

收入分配制度影響。我國實行以按勞分配為主，多種分配方式并存的收入分配制度，在馬克思看來按勞分配必然產生收入差距較大的問題，因為個人天賦不同，能力參差不齊，市場經濟條件下，勞動能力的差別必然導致收入的差別。而且，貧困地區教育水平比較低，上學難問題廣泛存在，在教育對個人能力提升具有較大作用的今天，這種情況無疑影響了貧困地區人口能力的發揮，造成與其他發達地區相比競爭力處于弱勢地位，收入水平受到影響。

基礎設施建設不到位。與自然環境惡劣相伴隨的是各類基礎設施建設緩慢。對于中西部地區的山區而言，交通建設成本高，速度慢，資金缺口較大，短時間還難以收回成本。而且人口居住相對分散，一個行政村可能分布在距離較遠的幾個山頭，這些狀況累加起來加劇了解決這一問題的難度，嚴重制約當地經濟社會發展。雖然最近幾年得到很大改善，但與其它地區比，還有很大差距，發展的硬件有待于進一步改善。雖然這些地區生態環境優良，水果和其他農業資源的潛在生產能力較大，但是這種硬件設施落后的局面造成他們的資源運輸比較困難，成本相對高昂，加上市場信息溝通不暢，在相當程度上降低了當地資源的市場競爭力，資源優勢不能轉化成經濟優勢。

基本公共服務缺乏。基本公共服務均等化是我們每個人的追求和政府的施政目標，由于城鄉二元結構，財政收入和預算配置的影響，這一目標并沒有得到很好落實。與城市相比，這些貧困地區衛生、教育、醫療、就業等資源缺乏，教育水平普遍低下，醫療衛生水平較低，就業渠道相對狹窄，公共道路不通暢。在這些因素影響下，他們的人力資本和社會資本優勢難以發揮，影響了他們勤勞致富能力的發揮，人盡其才、物盡其用的潛力還有待于進一步挖掘。

二、精準扶貧的實施路徑探討

阿瑪蒂亞·森研究了一些地區和國家的貧困和饑荒之后引入了權利的概念，他認為權利的貧困是發生貧困和饑荒的主要原因，在一個私人所有制的市場經濟中人們擁有四種權利：以貿易為基礎的權利，以生產為基礎的權利，自己勞動的權利，繼承和轉移權利（阿瑪蒂亞·森，2001）。市場經濟中，一個人可以把自己擁有的商品交換為另一組需要的商品，而交換權利的下降是饑餓和貧困的主要原因，交換權利不但受到生產能力和市場經濟的影響，還依賴于國家提供的社會保障能力和水平。在此意義上而言，提升貧困人員個人的致富、脫貧和其他生產能力是精準扶貧的一個主要抓手，這個是基礎，屬于提升貧困人員首次分配能力。與此同時，還需要國家社會保障政策對一些特殊對象（比如喪失勞動能力和年老體弱之人）的兜底，發揮國家的二次分配的調節作用，這樣雙管齊下才能促使脫貧目標早日實現。

貧困原因的多樣性、復雜性，貧困地區的特殊性要求我們因地制宜，精準識別，反對面子工程、形象工程。習近平同志在不同場合指出，要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠（習近平，2016）。只有這樣多管齊下才能把精準扶貧實現好、落實好，使貧困群眾真正受益，社會主義的優越性才能得以更好體現。

（一）明確權利，精準識別，找準對象

精準扶貧重在“精準”二字，以往的扶貧對象識別存在很多問題，前面也有所闡述。國家統計局資料顯示的貧困人群是根據抽樣調查得出的，學過統計學知識的都知道，這種抽樣調查對于將近14億人口的中國來講誤差是很大的，概率上的誤差反映在數字上可能相當驚人。與此同時，在官出數字、數字出官的當下，不排除某些行政人員出于政績考慮人為修改某些貧困數據，或者上報較少的貧困人口，以此達到提前完成脫貧這個艱難而宏偉的目標，為自己的政績增光添彩，期待下一次的提拔重用。還有一個問題是精準識別工作人員兼職化以及指標過多現象。有研究指出，目前的精準扶貧指標眾多，多達百余個二級貧困衡量指標，在人員（大部分是政府兼職人員）、經費有限的情況下，做到精準識別是比較困難的，未來動態識別成本高昂（唐麗霞，2015）。所以，加強對貧困戶的精準識別，一方面對下村調研人員的培訓必不可少，另一方面，要防止濫竽充數，數字造假。

（二）循序漸進，反對躍進

目前打贏這場扶貧攻堅戰的時間表是2020年，收入標準是現有國家制定的貧困線。隨著經濟的發展，人民生活水平的提高和通貨膨脹因素，這個標準必將落后于實際，也就是說扶貧的計劃永遠趕不上變化的實際。針對這種客觀現實，雖然任務重，人口多，我們還是需要循序漸進，步驟穩妥，不搞躍進式、運動式扶貧，避免資金和資源的浪費而導致扶貧績效低下。不大上項目、不大搞形象工程，在發展的同時保護好這些地區脆弱的生態環境，統籌兼顧生態環境建設與精準扶貧工作，既要金山銀山，也要碧水青山。不但考慮我們這一代人的利益，還要為我們子孫后代的永續生存繁衍留下生態基礎。

（三）尊重群眾意愿

人民群眾是歷史的主人，人民的支持是我們黨勝利的保證和政治合法性的最終源泉與支持力量，精準扶貧是解決部分人民群眾的現實困難，這就要求政策執行過程中講究策略問題。比如過去開發式扶貧中有異地搬遷、重新安置措施，人民群眾很多用腳投票，有的不久搬回老家，有的重新陷入貧困境地。中華民族是一個安土重遷的民族，人們的思鄉、戀鄉情結突出。某些地區的確自然條件較差，但是突然讓群眾離開世代居住的故土，他們的感情一時難以接受。而且這些地區生態環境一般較好，適合發展生態農業等。集中居住可以，但是異地搬遷成本大，效果并不理想，人民群眾內心并不情愿，行動上并不支持。同時，有些地區按照我們的標準他們可能處于貧困境地，但是幸福指數或許比我們還高，很多長壽地區就是一個很好的例子。空氣新鮮，飲食健康，環境優美，他們的生活品質普遍并不比我們差，僅僅是金錢不富足而已。再說，我們的共同富裕并不是同等富有，允許有差別，可以通過提高社保覆蓋面和保障度來解決他們的貧困問題。

（四）因地制宜，提升貧困地區造血功能

阿馬蒂亞·森認為，“貧困不僅僅是收入低下，而是基本可行能力的被剝奪”（阿馬蒂亞·森，2013）。在貧困出現的原因探討中我們已經指出致貧的原因千差萬別，表現在地域、氣候、環境、主觀愿望以及社會偶然因素等。家庭之間、城鄉之以及區域之間又各有特點。因此，針對不同的情況采取針對性的措施才是上策。比如，有的地區人力成本較低，勞動力相對豐富，那么就可以采取招商引資，承接沿海地區因勞動力成本提升而向外轉移的產業。如果有的地區光熱水土資源豐富，就可以考慮發展生態農業和有機蔬菜。還有的地區適合發展養殖業，但是苦于資金和技術缺乏，這種地區就可以開展科技下鄉，幫助貧困人群培養相關養殖技術，銀行可以出臺精準扶貧專項貸款支持計劃，兩者配套起來解決資金和技術問題。對于某些老少邊遠地區來說，交通可能是他們發展的一個重要制約因素，這種情況就適合實施基礎設施建設和提升計劃，打破制約發展的最后幾公里瓶頸。某些地區青壯年外出務工，留下來的基本上老弱婦孺，田地出現荒蕪現象，我們就可以鼓勵種糧大戶或者有實力的公司去大面積承包土地，發揮大農業優勢。只有真正的因地制宜，對癥下藥才能有效促進精準扶貧政策落實，避免一刀切的不良影響。

（五）擴大各方參與，發揮制度優勢

精準扶貧攻堅不僅僅是政府的事，也需要全社會積極參與、配合，以及充分發揮市場的力量，這些環節有機結合將會發揮事半功倍的效果。我們可以利用各種激勵措施，充分發揮市場的杠桿作用以及社會組織的廣泛力量，達到哪種力量在哪個層次和方面的效果好就采用這個力量，可以更加靈活，不必拘泥于某種固定的方式。貧困人口中自身的參與非常重要，可以減少他們的等、靠、要思想，屬于內源式的發展方略，相對于政府那種外生式的措施而言更容易取得效果。因此，我們的思路是充分調動每一個社會主體的力量去解決貧困問題，把社會各方面的積極因素都調動起來。

三、進一步的討論與啟示

精準扶貧政策現在已經進入實施階段，某些地區暴露出來的一些問題也值得注意，并需要不斷反思、修正。具體來講：

領取扶貧款需要配套資金問題。有的地區在執行棚戶區改造、養殖、科技下鄉的過程中如果農戶需要領取這部分扶貧資金的話，還要求貧困戶有資金配套，沒有資金配套的話不能得到這部分資金，理由是避免貧困戶把扶貧資金私自用于其它用途。我們認為這種做法值得商榷。因為貧困戶本來就沒有錢，有錢的話不可能被列入貧困戶名單，哪里還有多余的資金用來投資或者搞房屋改造呢？這個實踐中的問題需要靈活對待，不能采取一刀切的方式。因為配套資金不到位，惠民政策就難以落地。政策再好，對貧困人員來說，也是空中樓閣。

精準扶貧政策執行中的異化問題。調查中我們發現兩個現象需要引起重視。一個案例是西部某鎮的中學老師也被動員加入一對一扶貧中來，一對一幫扶的出發點是讓有經濟能力、科技實力的人幫助貧困人群。一個西部地區的中學教師在當前的社會中還沒進入中等收入人群，能力有限，讓他們去幫助貧困人群擺脫貧困的效果可想而知。這個縣地形復雜，很多貧困戶居住地交通不便，這些幫扶的教師除了送點日常的生活用品之外還真沒有其他的好辦法。另外一個例子是東部沿海某縣級市，這個縣級市比較發達，按照國家標準根本不存在貧困問題。然而我們調查中發現，他們也要精準扶貧，他們的說法是相對于富有的人來說存在貧困人群，而且上級有指標要求精準扶貧，實際上這些所謂貧困戶其實已經進入中等收入階層。這兩個例子對比后我們認為，精準扶貧不能搞運動、下指標，要根據實際情況讓有限的財力和資源用到最需要的地方去。

因此，扶貧的過程中不能僅僅強調收入貧困和不平等，而忽略了與貧困相關的其他要素，比如失業、教育和社會排斥等。我國是一個超大規模的國家，內部差異很大，現實的問題更加復雜，如何有效防止脫貧群眾二次返貧和出現形式主義扶貧，也是以后研究的重點和方向，只有理論界和各方精誠合作才可以實現全面小康社會的宏偉目標。

[1]國務院扶貧辦．我國現行貧困標準已高于世行標準[DB/ OL]．（2015-12-15）[2016-09-20]http：//politics．people．com．cn/n1/2015/1215/c70731-27932806．html．

[2]中國民生發展報告2015：1%家庭占全國1/3財產[DB/ OL]．（2016-01-20）[2016-09-23]http：//www．china．com．cn/cppcc/2016-01/20/content_37621220．htm．

[3]龔群．當代社群主義對羅爾斯自由主義的批評[J]．中國人民大學學報，2010（1）：9-15．

[4]習近平．精準扶貧要扶到點上、根上[DB/OL]．（2016-03-17）[2016-09-28]http：//politics．people．com．cn/ n1/2016/0317/c1001-28207362．html．

[5]邢成舉．壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈[J]．南京農業大學學報（社會科學版），2016（5）：65-73．

[6]楊秀麗．精準扶貧的困境及其法制化研究[J]．學習與探索，2016（1）：108-110．

[7]李小捧等．新時期農村財政扶貧面臨的挑戰與對策[J]．財會研究，2009（1）：8-10．

[8]王國勇，邢溦．我國精準扶貧工作機制問題探析[J]．農村經濟，2015（9）：46-50．

[9]歐陽煌等．關于新時期財政扶貧治理困境及破解的思考[J]．財政研究，2015（12）：90-93．

[10]王劍利．農村扶貧工作中的弱勢群體識別問題[J]．中國農業大學學報，2015（4）：91-97．

[11]鄧維杰．精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J]．農村經濟，2014（6）：78-81．

責任編輯：詹花秀

F2

A

1004-3160（2017）01-0092-05

2016-10-08

2015年湖北省教育廳高等學校哲學社會科學研究重大項目“改革開放以來中國的意識形態話語體系創新：成就、問題與趨勢”（項目編號：15ZD006）。

1．柳新元，男，湖北黃岡人，武漢大學政治與公共管理學院教授、經濟學博士、博士生導師，主要研究方向：廣義政治經濟學；2．楊騰飛，男，河南平輿人，武漢大學政治與公共管理學院博士生，主要研究方向：當代中國政府與政治。