論新型城鎮化背景下的鄉鎮功能轉換

李麥產

（河南大學，河南 開封475001）

論新型城鎮化背景下的鄉鎮功能轉換

李麥產

（河南大學，河南 開封475001）

鄉鎮企業蓬勃興起時，鄉鎮作為一類地域和聚居空間曾一并獲得較好發展。但在規模經濟和聚集效應的影響下，鄉鎮發展的動力機制被調整。城市建設得到加速、加強，鄉鎮發展卻減速、放緩。新型城鎮化和城鄉一體化戰略的實施及逐步實現，不能忽略鄉鎮的基礎與支撐作用。根據新的社會特征變化，鄉鎮應當瞄準教育、醫療、養老等社會事業目標而精準發力，努力建設、發展、壯大鄉鎮，做大、做實、做強鄉鎮，從而在承擔就近、就地城鎮化重任中體現出新價值。這是一條具備必要性、可行性且意義重大的技術路線。

鄉鎮；新功能；社會事業；新型城鎮化

一、演進中的鄉鎮與發展潛力

（一）由農村家庭結構和功能缺憾到社會事業補救視野下的鄉鎮擔當

根據國情，推進現代社會治理和實施新型城鎮化戰略，筑牢夯實鄉村基礎很重要。就現階段而言，鄉村建設的關鍵在家庭結構及其功能的亟需完善或培育。在社會動態化和勞動力要素率先市場化中，農民工大規模流動，沖散了原來農村家庭的完整性。直接以農業轉移人口為目標的新型城鎮化，必須照應這種微觀社會基礎的變化及相關影響。

有外出務工的農村家庭，目前大多呈撕裂狀，家庭形式及功能存在不小缺陷，不再是過去的完整態。具體表現是家庭成員的空間分離：老人、婦女和兒童成為留守者（亦有伴隨流動者），而作為主要勞力和支柱的中青年男性進入各地的城市，變成建設者即農民工。農村地區在教育、醫療、家庭養老等環節存在嚴重短板。

城、鄉家庭由此出現地域之外另一個重大分異：前者整體上保持著結構和功能的完整性，制約并耦合著城市空間的規劃與生產，城市小區可隨意布置，在獲得來自城市內外各種社會資源的支持下，每家每戶皆溫馨、舒適、宜人；很多農家院落卻不再生機勃勃，而是落入沉寂。如果無視城鄉家庭在社會特征上的這種顯性差異，即使農村新社區建設在形式上有類于城市小區的規劃與操作，也不能很好地聚集人群與人氣，從而建成能夠支撐整個現代社會大廈的牢固根基。實踐也證明，鄉村建設只是套搬和臨摹城市規劃與建設的技術路線，不考慮并應答鄉村的真實問題與需要，就無法收獲良好實效。

應對、彌補農村家庭結構與功能上的缺憾，當有寬廣的視野，統籌多重目標，堅持“多規合一”，用有效的規劃和有力的政府引導，在鄉鎮這個具備較好可行性的空間范圍，輔助或頂托農村家庭養老、孩子教育等迫切需要，實行集體供養或集中醫療，以社會事業的大興辦，推動以鄉鎮為主的小城鎮的大發展。

（二）鄉鎮在貫徹新型城鎮化戰略中的潛力

城鎮化的本質是人的城鎮化。但中國既往的城市化實踐說明，人的城市化一度落后于土地的城市化。以農業轉移人口為主要對象的新型城鎮化，首先有一個去向、目的地遴選問題，即人往哪里走、在何處實現，把城鎮化的人口落實到怎樣的特定區域。

大中城市雖然具有較多工作機會，基礎設施良好，各項社會事業完善，但在人口膨脹、城市病頻發的情形下，在就業地直接實現城市化，各方面所承擔的成本巨大，也將給城市本身帶來很嚴重的社會、管理、運營等挑戰。譬如，對京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游城市群104個主要城市的市民化成本進行研究發現，政府和企業要面對較大壓力，尤其是住房成本大，在近些年城市房產權益性收入不斷上漲的情況下，農民的耕地流轉獲益等根本無法支付其購房費用，而且農民工一旦市民化，企業必將向他們支付與原來工資不相上下的社會保障費用，企業將難以承受。[1]退一步看，就是二三線城市也不是農民工城鎮化的適宜空間。

以縣域為單元推進農業轉移人口的城鎮化，其難度也不小。全國平均，每縣人口有幾十萬，大縣則超百萬。把這么多的人集中在一個縣城內，從地方財力、基礎設施、就業機會等方面看，多是難堪其重。總之，相比較而言，動員農民工及其農村留守成員就近向鄉鎮靠攏，是最佳模式。

對于農民工等主體的市民化來說，以鄉鎮為主的小城鎮具有較好的可行性和顯著綜合優勢。對之，費孝通先生曾主張“小城鎮，大問題”。梁漱溟先生在回憶20世紀二三十年代鄉村建設的實驗和探索的緣由時也認為，一鄉一村搞好了，便有了推動社會進步的基礎。[2]鄉鎮的大發展，契合中國大國國情背景下的城鎮化需要。

當然，關于以鄉鎮為主的小城鎮在改革開放后的發展沿革、當前困局及原因等，也當辨析。小城鎮一方面在工業化、城鎮化中確實發揮過不可替代的作用，譬如20世紀八九十年代鄉鎮企業大發展時，興起了一大批鄉鎮。但小城鎮與大中城市在要素聚集、經濟力量、基礎設施、職能承擔、影響力等方面畢竟存在巨大差異，而且后來鄉鎮在行政管理職責上的虛化、財政收支能力的受限，以及目前只有縣（區）級以上政府才有對土地資源的管理權限等，都制約了鄉鎮的成長性。[3]這些情況應是未來推動鄉鎮大發展要考量或調整的環節。

二、鄉鎮未來發展方向：產業抑或事業

（一）鄉鎮面臨的現實挑戰

鄉鎮是我國四級地方行政體制（省、市、縣、鄉）的末端。但在近來的變化、發展中，鄉鎮層級面臨不小的困難與挑戰，導致了對發展鄉鎮的必要性與未來出路的質疑。

關于鄉鎮地位的看法或評價，在目前不少的觀察、探視下，似乎都覺得無足輕重。甚至有的主張取消其設置。倘若放任鄉鎮在事權和財權上收后繼續無所事事，則真的很難說鄉鎮價值有多大。相反，要是突出和確定鄉鎮的社會服務、公共管理職能，在城鄉一體化和現代社會治理中找準定位，則鄉鎮定將復興并實現大發展。鄉鎮一旦肩負了社會管理、提供公共品等新使命，也就等于獲得了在未來存在、發展、壯大的歷史合理性。

目前，鄉鎮等小城鎮基礎設施落后，教育、醫療、養老、生活服務等社會事業滯后，不能對農民等主體形成吸引力，甚至原有居民向城市流動。[4]這其實是鄉鎮社會服務功能嚴重欠缺的體現。針對性地補足短板，鄉鎮便能鳳凰涅槃、煥發活力。

（二）鄉鎮的出路不在產業

鄉鎮的發展，必須依托某個（些）支撐。功能、使命、作用等是鄉鎮作為一級行政單位或小城鎮這樣的初級聚居區（點）存在的直接原因。在過去一定時期，政治考量或經濟因素是其保障。但在現在和今后，鄉鎮的發展可能在于其能否擔負起意義重大的社會事業。

當然，具備區位、資源優勢，以及有產業基礎和傳統的地方，仍然可以突出和彰顯鄉鎮的經濟、生產功能，打造特色或專業小鎮。住建部、發改委、財政部最近聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》提出，到2020年培育1000個左右的特色小鎮，分別在休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等方面各有所長。此目標乃在于引領全國小城鎮的建設，發揮示范和帶動作用。[5]這個任務，對于那些基礎好、條件具備的鄉鎮具有可行性，是在原有條件上的提升，但從特色小鎮的類型劃分可知，依然是產業依托型，很多普通鄉鎮可能學不來。

譬如，浙江規劃在“十三五”培育100個左右的省級特色鎮，以期產業特色鮮明、環境優美宜居、人文氣息濃厚[6]。但這是在人口稠密、社會經濟發達地區的做法，中西部等廣大地區的鄉鎮或許就無法臨摹。

（三）社會事業才是鄉鎮發展的新支點

考慮與設計鄉鎮未來發展的道路，必須從農村地區、鄉村社會最大的現實問題與農民的迫切需要出發。這就是養老、醫療、教育，以及重構或替代家庭職能。根據實際情況和需要，鄉鎮應當發揮、承擔更多的社會功能，辦好各項社會事業，不宜再凸顯經濟使命。根據這樣的思路，來考量鄉鎮定位，以及密切它與農村的內在聯系。

由于空間距離、歷史傳統等影響，縣城以上的城市曾長期與廣大鄉村呈二元對立。鄉鎮直接面向農村，應答農村、農民的各種需求，最便于實施城鄉一體化。費孝通先生對涵蓋鄉鎮的小城鎮有一個與眾不同的闡釋，就是“正在興起的一種新型的社區”，即由農村性社區向現代化城市轉型的過渡性社區。[7]這種關于鄉鎮等小城鎮是新型社區的認識，已經觸及了它們在服務農民、勾連城鄉之間的作用：通過鄉鎮等的建設、發展，使農民在此實現城鎮化。這是一條務實的、循序漸進的中國城鎮化的道路。

20世紀90年代后，出于聚集能產生規模經濟、協同會提高資源環境效益等考慮，縣域以上的經濟獲得了優先發展，各級工業園區建設得到強化，鄉鎮企業走出田間地頭，在極化效應的吸引下向中心地靠攏，小城鎮產業空心化。而同時，大中城市工業項目迅速發展，城市也不斷變化和更新，農民工拋棄就近就業而向大中城市流動，一部分農民工尤其是年輕一代，不愿或不能返回鄉村，這就意味著一條直接邁進大中城市的躍升式的城市化道路正在形成。然而，這種模式要求大中城市必須預備足夠的資源，來盛納這些身在城中而根基還在鄉村的龐大人群。很明顯，躍升式的人口城市化模式相對于漸進式、以鄉鎮等小城鎮為聯結點的城鎮化，無疑具有極大風險。

鄉鎮能否通過產業重振，以此吸納人力而實現就近城鎮化？在產業梯度轉移的新條件下，當然可作為一種探索。但就目前鄉鎮最適宜承擔的歷史任務來看，在于社會事業而不是產業。只有鄉鎮把面向基層迫切需要的社會事業、公共品服務搞好了，才能聚集人口等要素，形成助推鄉鎮大發展的動力。在城鄉一體化與協同發展的背景下，讓鄉鎮與大中小等不同位階與規模的城市，承擔有所區分的經濟、社會職能，已勢在必行。吳良鏞院士在最近社科院發布的《中國城市發展報告（2015）》中提出，要因地制宜采取差別化策略，以綜合系統的方法應對城鄉統籌的復雜性，建立新型城鄉關系，對于特大城市地區，要促進生產力要素靈活流動和重組，疏解過分集中的功能，同時提高中小城市和城鎮的人口吸納與服務功能，使農村富余勞動力在大中小城市均衡分布，形成協調的城鄉統一體。[8]

鄉鎮等小城鎮的主要功能會因發展階段、區位、條件等變化。在發揮小城鎮功能時應當動態地把握其戰略定位和設計。由于認識的局限，人們往往搬用前一個階段的發展規律和情況來制定關于小城鎮的政策和制度[9]，這就容易出現決策失誤，也制約小城鎮的良性發展，影響小城鎮在新時期正確承擔使命。

在改革開放的一定時期（如20世紀80-90年代），鄉鎮企業發揮了經濟支撐作用，鄉鎮等小城鎮發展迅速，態勢好。當這種經濟支撐作用弱化乃至被抽走后，沒有其他功能或職責替代，鄉鎮發展遂陷入迷茫、徘徊期。現在即使再接續上轉移過來的產業項目，對于大多鄉鎮而言恐怕也難再現當年的生機活力。教育、醫療、養老等社會事業卻是時代賦予鄉鎮的重任。

三、找準鄉鎮在新型城鎮化中的定位

（一）社會事業在鄉鎮發展中的作用

新形勢下，做好鄉鎮大發展，是解決農村教育、醫療、養老等重大而迫切社會問題的有力抓手。

教育等優質社會資源，現在普遍受到重視，成為人們選擇城市等居住地的重要參考變量。人口跟著教育走，優質教育聚集的地方最容易形成聚集中心或城鎮。“教育與城鎮化已經互為動力”，“城鎮化就是教育資源優質化。”[10]

其實，城鎮化及人口的大規模流動，也對城鄉教育生態及格局產生了重大影響。譬如總量達一個億的農村受教育者分為兩部分：“流動兒童”與“留守兒童”。城市教育面對“流動兒童”有一個是否和怎樣接納的問題（簡單說就是學校必須擴容、公平對待外來學生）。對于“留守兒童”，地方教育則出現了城鎮地帶的大班額、巨型學校，鄉鎮的寄宿制學校，以及鄉村的村小、教學點“小規模學校”等多情況并存。不少農村地區的學生通過各種形式集中到城鎮接受教育。目前國家的城市化率才55%，而在校生的城鎮化率已是83%。[11]農村學校面廣、線長，學生卻逐年減少，效益低下，似乎只有一條農村教育的城鎮化解決路徑了。整合資源，在鄉鎮層級辦好教育，振興鄉村教育，是實現教育公平和解決上述城鄉教育問題的最好出路。

與城鄉教育的不均衡及其造成的影響相類似的，便是城鄉醫療不均衡。為保障農民醫療，國家主導建立了新農合，減輕了農民就醫負擔等。但在取得這些成績的同時，城鄉之間巨大的醫療服務差距還存在著。越來越多關心健康和生活質量的人涌進高等級醫療機構尋診就醫，而這些地方通常是大中城市，又成為造成大中城市擁擠、不便的一種原因。如果能夠把目前凋敝、運營黯淡的鄉鎮衛生院等醫療機構盤活，補充人員，提高水平，無疑既能夠讓基層群眾受益，又能減輕上級醫療機構工作量的良方。

解決日益嚴峻的農村養老問題，亦寄希望于鄉鎮建設及相關社會事業的大發展。長期執行嚴格的計劃生育，導致國民整體生育率下降。伴隨醫療和生活水平的提高，人均壽命又大幅度延長。目前，我國已全面進入老齡化社會，人口紅利用盡。2016年初雖全面放開二孩政策，但贍養比高、勞動力不足等問題，短期內不會改觀。如果說未富先老是中國的特征，此情況在農村則更突出。由于農村家庭完整結構的解體，養老也必須由傳統的家庭養老轉向社會化。[12]農村老人亟需獲得社會養老支持系統的幫扶。但是，這個系統無法在空間范圍狹小、資源組織有限的村莊內建立；把這個系統定位在一縣之內，又有其他不便。因此，整合資源、動員力量，加大投入，迅速實施，在鄉鎮新社區附近建立醫養結合的養老院，能夠及時應對這種需要。

現在，有些高端商業項目所設計、開發的集優質教育、醫療、養老資源于一體的小鎮，其實大致也不過這樣。如果能夠在鄉鎮很好地解決了醫療、教育、養老等社會問題，小城鎮得到一個跨越式提升，必將有利于我國實現大中小城市協調發展。

在新型城鎮化過程中建立新型城鄉關系，目光向下聚焦，秉持“以縣域為單元”——或者更小——“有序推進農村地區城鎮化進程”[13]，以鄉鎮為基本空間實施范圍，進行城鎮化的基礎性工程，無疑是適宜的。

（二）支持鄉鎮大發展的客觀依據

鄉鎮發展基層民眾所需要的社會事業，提供各種公共品和相關服務，滿足其迫切要求，具有無限潛力。譬如，充實鄉鎮醫院，方便農民就診就醫，能提高醫保核銷比例，有助于疏解高等級醫療機構面臨的壓力；進一步推動醫療機構轉型或擴建，與鄉鎮養老機構合作，發展醫養結合的養老事業，能迅速應對日益嚴峻的農村養老難題；整合教育資源，集中在鄉鎮辦學，提升教育教學水平，有利于克服目前農村教育小、散、差等；農民工在鄉鎮購房，老人、婦女、孩子在此生活，一定程度上可實現家庭的重新融合，婦女則能在鄉鎮服務業領域實現再就業；搬進鄉鎮而騰置出來的宅基地與房屋可交易，耕地流轉后集中經營；農民工可繼續參與城市建設，亦能改善其與鄉鎮居住的家人聯系。條件成熟的鄉鎮，則在未來發展成城市。

這種發展、壯大鄉鎮，把鄉鎮作為社會功能基地、而不是經濟基地或工業園區的思路，也是大中小城市協調發展的要求。而從農民工概況和城鎮化成本等角度看，鄉鎮亦具有良好條件。

國家統計局抽樣調查，2015年農民工總數27747萬，比上年增加352萬，增長1.3%，增速自2011年繼續回落。其中，本地農民工10863萬，增加289萬、增長2.7%；外地農民工16884萬，增加63萬、增長0.4%，跨省流動者7745萬，占外出的45.9%，比2014年下降1.5個百分點；外出者流入地級以上城市的達11190萬，提高2個百分點。外出農民工月均生活費1012元，增長7.2%，且在直轄市、省會城市的生活消費高、增長快，在小城鎮就業的外出農民工月均支出892元，增長4.5%。[14]由此可知農民工總數及外出農民工數量都很大，農民工增速雖在下降，但進入大中城市的比例在提高，不同的生活成本并沒有影響他們對高等級城市的選擇，原因可能在于大城市有更高的收入和更多的發展機會。

據中國社科院《中國農業轉移人口市民化進程研究報告》，我國農業轉移人口實現市民化的人均公共成本是13萬元，且東、中、西不同地區存在差別，分別是17.6萬、10.4萬、10.6萬。這些成本主要用于公共服務、社會保障、基礎社會建設等方面。譬如社會保障全國平均支出是41356元，隨遷農民工子女就學而在教育資源擴容上的支出是14180元，人口流入地的社會保障房是12011元。除這些由各級政府承當的財政支出外，進入城鎮的每個人還需承當一定的費用，如每年1.8萬元的生活費，以及一次性支付10萬元左右的購房成本。[15]據測算，如果每年實現2500萬人的城鎮化，則每年的投入需要6500億元，占當年財政支出的5.5%左右。但最終完成1億人口的城鎮化，僅公共財政支出總額將是13萬億元，大約是近年來國家全年的財政收入。不過，要是大力發展鄉鎮，就近、就便城鎮化，則花費一定不要這么多。

以教育、醫療、養老等社會事業為著力點發展鄉鎮，把鄉鎮放在新型城鎮化格局中做大、做強，是有良好現實基礎的——這就是前些年撤鄉并鎮、并村的積極成果。

撤鄉并鎮、并村，是新時期對基層社會進行空間整理和治理的需要，具有科學性、必要性，也是時代發展的迫切要求，其價值和作用不容否認，而且成績也是相當不錯的。這表現在一些數據的變化上。1992-2004年，全國鄉鎮總數由48250減少到36952，減少11298，其中鄉由34115減少到17781，減少了約一半，鎮由14135增加到19171，增加5036。[16]2002年曾暫停撤鄉設鎮。2004年《一號文件》（提出漁區漁港、林區與墾區的場部建設同小城鎮發展相結合）之后，撤鄉并鎮并村于短期內發展較快，效果明顯，節約了土地，精簡了人員與機構，提高了居住集中度，撤并了一些教學點、學校，促進了農村城鎮化。

到2015年末，全國鎮、鄉、鎮鄉級特殊區域的數量分別是20515、11315、643個，平均面積依次是2.19、0.61、1.46平方公里，自然村數量共264.46萬。村鎮戶籍總人口9.57億，其中鎮、鄉、特殊區域建成區分別是1.6、0.29、0.03億人，占總數的16.73%、3.02%、0.33%，合計20.08%，而村莊人口7.65億，占79.92%。2015年全國村鎮建設共投入15673億元，鎮、鄉、特殊區域建成區內的份額依次是6781億元、559億元、129億元，村莊8203億元，占比分別為43.3%、3.6%、0.8%、52.3%。房屋建設一項投入達11945億，占年總投入的76.2%，其中用于住宅的投入8785億元，公共和生產性建筑各是1310億元、1850億元，分別占房屋建設投入的73.5%、11.0%、15.5%。[17]

2015年底，全國鄉鎮總數32473，比2004年少4479，呈鄉下降、鎮增加態勢。平均每個鎮、鄉、鎮鄉級特殊區域、自然村的人口數依次是7799、2563、4666、289人，鎮、鄉、特殊區域的人口密度分別是每平方公里4899、4419、3906人。可見全國戶籍人口主要還在鄉村。鄉鎮規模小、人口密度底，在吸納和聚集農業轉移人口上大有可為。但村鎮建設以居住為主，公共建設投入嚴重不足，亟需補足短板，改善公共品的供給。這就需要尊重現實基礎，借鑒擴權強鎮的成功經驗，讓鄉鎮享有相匹配的規劃、管理與財權，切實承擔鄉鎮的新功能，促進鄉鎮新發展。

四、小鄉鎮大發展的方法與措施

（一）全面提升認識

在推動鄉鎮大發展上，有幾種認識需要澄清。只有思想解放、觀念更新，才能邁出堅實的步伐。

首先是正確理解鄉鎮與村莊的走向及關系。

總體而言，貫徹城鄉一體化的最直接落腳點是鄉鎮，而且從地緣、業緣、社會歷史淵源等方面，鄉鎮也與村莊密不可分。但在特定時期、階段，村莊與鄉鎮未必要均衡、同步發展。為了實現農業轉移人口的城鎮化，在鄉鎮加大社會事業建設，以此推動鄉鎮快速發展，相形之下村莊會顯得被忽略一些。其實，這亦不必擔憂，因為農村的空心化及人口絕對數量的減少，既不可避免，其實也是社會進步的體現：只有減少農村、農民，才能集中資源去富裕農民、建設美麗鄉村。譬如從2000-2010年，我國農村家庭收入增長、生活改善，而此時自然村的數量從365萬個下降到271萬個[18]，其中就得益于農村地區的結構性轉變。

其次，鄉鎮當有自己的定位、獨立性。

前已有述，如果鄉鎮有良好的產業或傳統基礎等，能夠發展一定的產業或項目，當然很好，譬如建成專業鎮、特色鎮；如果不能，則還是以人口聚居為使命，切實辦好養老、教育、醫療、生活服務等社會事業。城鄉差別其實體現在多領域、多層次上。城鄉之間的社會差別要遠遠超過彼此間的經濟差別。解決農村問題，根本上要從城鄉統籌的角度妥善處理城鄉社會差別，即進行社會結構的必要調整。城鄉一體化規劃必須關注社會事業、社會保障等社會建設。政府應當給予足夠的資源投入。這也是在未來淡化鄉鎮的經濟功能、強化和突出社會事業服務的緣由。

再次，鄉鎮規劃、建設或管理應有創新。

鄉鎮規劃與建設固然可以套用既已成熟的城市規劃、建設模式乃至方式方法，把城市規劃的一整套技術手段，縮小比例與尺度后運用于鄉鎮建設實踐。但畢竟目前的鄉鎮有著一定的特殊性。以城市開發為核心、城市土地運營為關鍵的城市規劃編制與管理，難以完全適應最基層的鄉鎮實際。因此，鄉鎮建設的進一步發展應當有創新和探索。比如，需要進行某些法律制度等規范創新。《城鄉規劃法》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對鄉、鎮的規劃管理，做出不同等級的規定與要求，而且二者的土地性質及獲取方式也不同，對集鎮內的建筑提出了限高——不得多于二層，等等。這些規定，明顯已經不適合形勢的發展，亟需完善、修改。

（二）依托社會事業大力發展鄉鎮的技術路線圖

大力建設鄉鎮、實現就近城鎮化，具備有利的具體條件與可行性。歸并各種投向農村或以農民、農民工為貼補對象的國家與社會資源，能夠直接大幅度減輕農業轉移人口在鄉鎮的定居成本，甚至有望實現轉移人口的零支付。

鑒于“三農”問題的重要性，國家和整個社會對之額外關注，支持和投入的力度不斷加大。工業反哺農業、以城帶鄉，促進城鄉一體共同發展等，的確在穩步推進，并不斷取得明顯成效。譬如，為改善農村道路、電網、飲用水、衛生，建設新農村，國家進行持續投入。為支持農村教育、醫療等事業，國家也依照屬地原則按人頭核撥經費，對村醫發放補助。另外一個重要的支持是，對農業實施多種項目的補貼，而其中的種糧補貼的目標本是耕地，但在經營權流轉的情況下卻成了承包戶的直接收益。這些投資，雖然分散，但集中起來，將是一個海量的數字，足夠有效促進鄉鎮建設。譬如，十二五期間，江蘇用于村莊環境整治的投入就達1100億元[19]。為保證農民的住房安全，國家對危房改造進行資助。2012年的前三年，中央及省市撥款500多億元，用于460萬戶危舊房修復。2016年，中央財政又用266.9億幫助314萬戶進行危房改造[20]。倘若把農村危舊房改造撥款用于轉移人口在鄉鎮的購房補助，無疑也是助推城鎮化的一個力量。

另外，可考慮從城市公共租賃房建設中劃出合理部分用于鄉鎮居住項目。為解決農民工等群體在城市的居住，國家實施安居工程。自2011年起的五年里，建設3600萬套保障房（包括廉租房、經濟適用房、公共租賃房）。結合有關政策，農民工有資格享受到的只有公租房。但從目前的實踐來斷定他們能夠從中獲得多少福利，為時尚早。這個投資巨大、社會影響深遠、牽涉面很廣的城市社會福利工程，其實對農民工及其家庭來說依然相當遙遠。現實中可發現，不少農民工并不看好這種保障，原因在于居住期限短，成本卻高于城中村或城郊民房。再者，農民工本身很難確保在城市穩定就業，拉動農民工的動力是經濟收入，哪里收入高，農民工就流動到哪里。由于具有很大的流動性，農民工多以同鄉相邀的形式、以單獨個體的身份四處務工，真正舉家遷入城市的是少數，故而對公租房的需求不旺。但如果能把城市公共租賃房建設中用于農民工福利的部分剝離出來，轉移至鄉鎮建設，即是對農民工參與共建、共享的承認，將是促進鄉鎮發展的一個新動力。

因借幾年前新農村社區建設的成果。撤并村莊、集中建設居住（民）點和新農村社區，是數年前較大動作的農村基層實踐。目前，這一探索進入一個相對沉寂的經驗觀察期。但就該整個項目而言，排除操作層面的急于求成等具體方法與措施的某些不足外，還是應當給予肯定的。尤其是作為一個整體規劃，它在節約資源、提高效益、建設美好新農村等上所具有的合理性與前瞻性，是毋庸置疑的。就新農村社區建設的實踐看，又以在鄉鎮所在地者居多。目前，在不少鄉鎮都積儲有這樣的建設項目，但入住率尚有待提高。如果不在此基礎上優化推進，就可能會出現資產閑置，與初衷有違。今后，應當補充、改進原社區規劃的不足，完善生活配套，健全各種社會服務，使之不僅是農民的集中居住區，更要使之成為社會事業發展的宜人、宜居的新城鎮。

五、意義

20世紀80年代，國家通過立法限制大城市規模，適當發展中小城市，是符合當時社會、經濟宏觀態勢的。此時期，以鄉鎮為主的小城鎮獲得了一次較快增長。后來，在集聚效益的影響下，大中城市迅猛發展，小城鎮和廣大農村被虹吸。不過，就此說大而美、城市大了就好，也未必妥當。城市規模過大，人口等要素集中到少數大型、特大型城市，存在很大隱患和風險。歐美真正宜居的城市，規模一般都不大，有數萬人就算城市了。[21]由于我國人口基數龐大，故而不能把全部人口集中在少數有限的若干城市。新時期、新階段，國家對大城市規模提出適當限制的要求是必要的。突出、強化鄉鎮的地位與功能，在中國新型城鎮化戰略中是必不可少的。

第一，有利于形成結構合理的城鎮體系。

把實施新型城鎮化戰略的空間重心之一放在鄉鎮，除能減輕大中城市人口壓力、為之創造有利的發展環境外，對鄉鎮自身也是莫大利好。鄉鎮如能得到較好建設，就可以吸引和聚集大量的農民，這其實是就地城鎮化。而各種社會資源在當地的積累與增加，又有可能使其中的一些鄉鎮在未來成長為貨真價實的城市[22]。所以，如果能夠讓鄉鎮切實承擔起由于社會、經濟快速發展而提出的一些新任務與新使命，則大量具有生機的鄉鎮將矗立在中華大地，改變并改善整個城鎮體系的結構。

第二，便于建立農業轉移人口與其土地權益的信賴關系。

鑒于產業結構優化、農業勞動效率提高等原因，農業領域所容納的勞動力必將繼續大量減少。職業農民將成為社會就業中的少數。可以預見，中國不久將出現農業從業者銳減。這為農業實施大規模集中經營、推行土地經營權流轉等創造了契機。但在我國，土地不僅是一類重要的生產資料，也是一項意義非凡的社會保障與財富——從根本上承托著農民的生活保障，在很大程度上構成整個社會穩定的基礎。作為稀缺資源，土地在人多地少的我國具有顯著性價值。在完善的社會保障沒有建立或全覆蓋的情況下，農民并不愿意割斷與土地之間的臍帶。一些地方出現的逆城市化及恢復農村戶口，一定程度上說明了這一點。

未來的農業生產方式及城鎮化目標，要求在承認、保障農民土地財產權益的前提下，減少農民、集中土地、富裕農民。重慶等地進行了如何保障城鎮化的農業轉移人口的土地權益的探索，譬如，用土地流轉的收益、農宅轉讓收入等支付城鎮化中的購房成本。不過，土地流轉的僅僅是經營權，承包期一到，承包權等還是要回歸到轉讓人那里的。作為一種不動產物權，農業轉移人口需要經常性地監督其土地在流轉后被他人使用的狀況，確保土地資源被恰當開發，不至于被污染和損害等。如果農村轉移出去的人口居住到大中城市，無疑距離流轉土地會較遠，主體就會不安，而近距離監督等于讓其吃了定心丸。

轉移人口在發展、完善起來的鄉鎮就近城鎮化，對土地的集中經營者也有利：能夠在鄉鎮上低成本、便捷地招聘到農業生產工人，或者就雇傭流轉土地的原人口進行農業生產。

第三，有利于實現其他多種經濟社會發展目標。

能夠推動美麗鄉村建設，解決精準扶貧等問題。把與農業轉移人口相協同的村鎮建設資源集中到鄉鎮，推動鄉鎮大發展，有助于提高資源的使用效率和效益。而把散布在鄉鎮各處的貧困人口集中起來，讓這些沒有能力和條件去實現脫貧的少數特殊群體，享受到政府和社會的幫扶，亦方便他們快速走向美好生活。

鄉鎮在城鄉關系中成為真正有力的聯結點，還是城鄉良性互動、塑造正態化的城鄉社會結構的體現，會為整個國家未來健康、可持續的發展奠定基礎。所以，全面搞好鄉鎮建設，可能比建成若干城市重要。

第四，能夠優化教育、醫療等社會服務和公共資源在城鄉間的公平配置。

如前所述，中小城市尤其是鄉鎮缺乏量足且質優的學校、醫院、超市等，這是造成低位階城鎮生活缺乏魅力的原因。如果鄉鎮能夠恰當規劃，采取綜合、有力措施聚集與吸引各類優質醫療與教育資源，建立合格的醫院、養老院、學校等社會事業機構，則鄉鎮居住的吸引力一定能迅速攀升，大量人口會來此居住。現在的一些大中城市，集中了較多的醫療與教育資源，這就造成患者不斷突破醫保報銷比例遞減的經濟限制而依然向更高等級城市醫院就診，從而造成進入地的醫療擁擠；一些學生家長為了獲得優質教育資源，不惜放棄教育經費按人頭屬地劃撥的受益，支付高昂費用，也要讓孩子的教育率先城市化。要是醫療、教育等資源在城鄉之間實現改善性的均衡分布，則就地醫療、分級診斷和公平教育等便民又利國的目標是能夠實現的。

第五，是實現新型城鎮化目標的重要載體。

我國城鎮化存在區域不平衡：京津冀、長三角、珠三角等城市群區域，城鎮化程度較高，而中西部發育不足。中西部空間廣闊，鄉鎮具有極大發展的潛力與條件。到2020年實現1億農業轉移和其他常住人口在城鎮落戶，應該主要依靠中小城市數量的增多，尤其是離不開以鄉鎮為主的小城鎮社會服務功能的增強。

過去很長一段時期，人們對小城鎮持有一種工具主義的思維，就是使之充當農業轉移人口的蓄水池、大中城市人口安全的攔洪壩。其實，小城鎮除具有此項功能之外，本身也是一種相當重要的聚居形式，具有獨立價值。鄉鎮本應該承擔和履行面向農民的很多公共服務職能。實際上，現在的鄉鎮在在這方面缺席、缺位或有嚴重缺陷，是造成鄉鎮空間和職能不能擴張、強化的根源。在社會事業建設較好的小城鎮，人們會獲得優質的生活。倘若能夠實現這樣的設想，不僅農民愿意洗腳上岸，部分城市人也可能對之情有獨鐘，某些大城市周邊的小鎮成成為居住佳選便是明證。因此，鄉鎮切實辦好社會事業，有利于保留地方特色、傳統文化，實現生態良好、生活富裕、社會和諧、城鄉協調，從而培固新型城鎮化的根基。

大力建設、發展鄉鎮，突出和彰顯其社會功能，既有力配合、支持了大中城市，實現大、中、小城市的協調發展，也有利于建設富裕、美麗鄉村，就地實現人的城鎮化，從而做到四化同步、城鄉統籌。

六、結語

通過彌補短板，突出與彰顯鄉鎮承擔的醫療、教育、養老、生活等社會事業，極大促進以鄉鎮為主的小城鎮建設，興起一個小城鎮建設與發展的新高潮，在一定意義上是垂直化的城市社會服務下移的表現。

城市本身是人類社會聚集的一種綜合體，不僅是政治、經濟、文化中心，也是社會及相關服務中心。城市讓生活更美好，其實便是對城市社會中心的別樣表述。然而，在某些時期或地區，乃至不同發展階段，城市的諸中心功能的匹配未必均衡。

由于歷史傳統和各種現實因素的影響，我國城市體系現今呈現不同的等級與規模。一般而言，上位階和高級別的城市其體量大，反之則小。與該種情形對應的是，城市的政治、經濟、文化、教育、社會等功能也表現出不同的完善與協調度。通常，上位階的大城市諸方面的綜合、協調較好，功能完善，社會事業建設到位，能吸引人。生活于其中，自是很多人的選擇與向往。這是人們通常愿意在大中城市居住的原因。而小城市乃至鄉鎮這樣的初級聚居中心，目前的各項功能還不夠完善，特別是社會服務整體缺失，無法從中獲得相應的生活滿意度，人們就選擇離開小城市或鄉鎮。

我國的鄉鎮曾受到過重視，并依托鄉鎮企業發展的動力而獲得較好成長。但在區域經濟不斷聚集、經濟的規模與極化效應持續存在的態勢下，鄉鎮的經濟力量逐漸弱化甚至被抽空。優質生產要素與勞動力向縣域經濟園區乃至大中城市流動和集中，除少數地方的專業鄉鎮外，整體上陷入發展困局。[23]撤鄉并鎮等改革的推行，事權與財權皆被壓縮，又弱化了其行政職能，鄉鎮一級的行政設置被虛化。從經濟、行政功能等的角度看，鄉鎮確是岌岌可危。

然而，在龐大而復雜的城鎮體系中，最能直接面對和服務“三農”的其實還是鄉鎮。盡管出于務工等經濟上的原因，農村的很多要素直接參與了以大中城市為中心的交流，但彼此卻難以構建和諧的互動，農民工無法融入高位階城市即是明證。

國家戰略提出要實現一億農業轉移人口的城鎮化。在城鄉一體化的視野下，倘若能在鄉鎮層面針對性地完善、充實各種社會服務職能，整合資源，利用既有便利，借勢加大鄉鎮建設，使之成為宜居之地，在鄉鎮實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”[24]，則一條具備較好可行性、科學性和廣泛溢出效應的新型城鎮化蹊徑必將開拓出來。

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責任編輯：詹花秀

F2

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1004-3160（2017）01-0097-09

2016-08-10

李麥產，男，河南扶溝人，河南大學黃河文明與可持續發展研究中心兼職研究員、博士，主要研究方向：歷史地理、城市規劃。