治國理政進程中監督體系效能聯動的缺失與重建

王周剛

（清華大學，北京 100084）

治國理政進程中監督體系效能聯動的缺失與重建

王周剛

（清華大學，北京 100084）

中國特色的國家監督體系是中國政黨政治的重要內容。新時期，治國理政對中國國家監督體系提出了新的要求與任務；與此同時，國家監督效能聯動的時代性、創新性又賦予了中國特色國家監督新的價值和功能來引領治國理政的方向；但國家監督效能聯動缺失，法律、制度、理論自覺、程序與落實都有待完善與提高。充分發揮治國理政進程中監督體系效能聯動的作用，我們需要從完善法律、健全制度、創新監督方式等角度入手，重建國家監督體系效能聯動機制。

治國理政；監督體系；效能；缺失；重建

改革開放以來，隨著總體性社會體制的弱化與松動，社會成長與重建過程中的利益沖突與社會矛盾不斷涌現，治國理政進程中的我國面臨各種各樣的問題，對執政黨和政府構建公共秩序的能力提出了挑戰。在當代中國，復雜社會問題的解決向來被看作一項系統工程，需要在中國共產黨的集中統一領導下，有效動員體制內的各種資源，同時動員全社會方方面面的力量來參與，資源的集中和動員能力與執政黨對國家治理資源的有效組合，對于一個治理資源極度貧弱的社會主義大國顯得尤為重要。綜合治理不僅是一個政策口號，更是一種實實在在運作的國家治理機制。[1]在社會綜合治理體系的構建過程中，國家監督體系作為一股重要的力量，日益體現出其重大價值，并通過組織體系的層級制約機制和監督制度協調整合各種體制內資源，推動治國理政的落實與實施。

一、治國理政進程中監督體系效能聯動的內涵

“效能聯動”是一個由“效應”和“聯動”兩個名詞所組成的集合概念。所謂“效應”，又稱效果，它是指由行為產生的有效結果或成果。所謂“聯動”，就是互為補充，即彼此彌補對方的不足或損失。據此，我們可以將“效能聯動”界定為兩個或兩個以上行為的協調所產生總效果超過單個行為有效成果的總和。

國家監督的效能聯動就是指兩個或兩個以上的國家監督行為（或體系）交互協調所產生總效應大于各個監督行為（或體系）所產生的效果的總和。其域值從宏觀協調上主要包括三個部分，即國家監督體系內部各監督功能（或行為）的效能聯動、國家監督體系與社會監督體系之間的效能聯動以及國家監督職能與國家其他公共職能之間的效能聯動。

“社會是一個類似于生物集體的各種器官，按照一定的系統規律進行活動著的有機體。”[2]國家監督體系各監督功能的效能聯動是一種內部的宏觀協調，它是指國家監督系統內部各獨立主體通過發揮不同的監督功能或作出不同的監督行為，吻合或交叉監督的覆蓋面，提高或增加監督的發生率，彌補或消除特定監督手段的消極性，從而放大國家監督體系的總體效應。

國家監督體系與社會監督體系之間的效能聯動是一種外部的宏觀協調，它是利用國家機關的自我監督與社會對國家機關的監督這兩種不同的監督機制在主體、程序、實施方式、價值取向有同有異的情況下，實現監督效應的累加與放大。

國家監督職能與國家其他公共職能的效能聯動是一種總功能的宏觀協調。它是通過國家監督職能與國家決策、國家執行、國家管理、國家服務等職能的相互銜接和影響，互相反饋和調節來實現國家的總目標。

系統論有個最基本的定理，即“10個1相加大于10”。這就是說，一個系統中幾個組成部分在功能發揮良好或正常的情況下，只要能協調各組成部分的關系，組織各組成部分的力量，就能使系統的總功能發揮到超過各組成部分功能之和的程度。反之，也可能使總體效應小于個體效應之和。國家監督體系效能聯動的理論，就是以這一原理為其主要依據的。

現代國家監督主體、層次、程序的多元化比較早期國家的監督機制來講，是一個巨大的進步。但是，它在客觀上卻極其容易產生監督效應之間互相抵銷，甚至相互遞減的現象。因此，必須通過一定的機制來阻斷不良現象的產生，實現監督效應的相聯動充。另外，國家監督體系內部的總體目的單一性與國家監督主體、監督方式和監督效應的多樣性之間也形成了對立統一的關系。而這種監督主體、方式、效應的多樣性和監督目的的單一性對立，正是實現國家監督體系的整體效應的基礎。可見，效能聯動是國家監督體系自我發展的內在要求。

步入近、現代國家，尤其是在二十世紀三四十年代，西方各國都信崇凱恩斯主義，國家便日益廣泛地介入對經濟、文化、社會生活各領域的干預。政府操縱和控制著一切。在社會主義國家中，國家則從通過統一的計劃來協調整個社會的物質生產活動的角度出發，大踏步地邁進了社會生活的各個領域。總之，現代國家以其神奇的力量，第一次無所不在地影響著人類的社會存在。國家公共職能的迅速擴張，表現在國家監督職能上，就是國家監督再也無法由其他國家職能附帶完成了。國家監督職能勢必呈現出與其他國家職能相對分離而獨立存在的趨勢。但是，國家監督職能的相對獨立性并不是也不可能是它與其他國家職能完全分離的理由。相反，它是加強國家監督與其他國家職能之間相互聯系、相互彌補的根據。早在1957年，鄧小平就提出：“如果我們不受監督”，“如果關起門來辦事，憑老資格，自以為這樣就夠了，對群眾、對黨外人士的意見不虛心去聽，就很容易使自己閉塞起來，考慮問題產生片面性，這樣非犯錯誤不可”。[3]258

國家監督的歷史發展不僅日益反映出其存在的積極意義，同時，也反映出其歷史局限性。因為，國家監督充其量仍然是國家的自我監督，它具有明顯的不徹底性。多年來，各國國家監督系統日趨完善，但是，政府失誤、官員腐敗、效率低下，依然是各國國家行為中的通病。人們在克服自身弱點的探索中，自覺或不自覺地將社會監督推向前臺。人們對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。[4]11社會監督是社會組織、社會輿論、公民對國家機關活動以及官員活動的監督。它雖不具有國家監督的強制性、系統性，但它卻有主體廣泛、反應迅速、經濟有效的特征。

二、治國理政進程中監督體系效能聯動的缺失

目前，我國國家監督機制不同程度地存在著效應低下，監督覆蓋面狹小，監督機構不健全、監督人員奇缺等問題。我們必須認清我國國家監督體系效能聯動的缺失現狀，從一個更大的思維高度來把握這種失落，從而尋找重建國家監督的途徑。由于種種原因，我國國家監督效應缺乏宏觀和微觀上的聯動機制，與當代各國國家監督效能聯動的趨勢之間，形成了強烈的反差。

（一）國家監督效能聯動機制缺失

我國國家監督機制是以權力機關監督為核心，行政監督、司法監督為基礎的國家監督機制。然而，國家監督系統在實際運行中效應較低，缺乏聯動。表現為：

1.各種監督機制無法實現應有的效應。立法監督只在遠遠低于法定標準的層次上實施，至今為止，包括質詢、罷免、特定問題調查在內的許多監督形式只在十分有限的情況下使用，國家或某一地區的最高國家行為有相當部分仍處于監督盲區或禁區；行政監督只在小范圍內存在，對行政機關工作人員的自我監督系統尚未健全，違法不止的現象屢見不鮮，司法監督僅限于刑事法律監督的框架中，行政訴訟、民事訴訟、經濟訴訟中的法律監督剛剛起步。這種各監督機制本身的空白段就使國家監督效應缺乏必要的聯動基礎。

2.各種監督機制之間空隙過多。司法機關之間、司法機關與行政機關之間、權力機關與上級行政機關之間的糾紛、分歧，沒有相應的國家監督主體予以監督和處理。不同機關的監督無法到位，以致許多國家行為遠離國家監督機制的控制。

3.不同國家監督機制之間協調不當。不同監督主體、不同監督程序、不同監督效應之間缺乏必要的銜接。如立法機關、司法機關、行政機關本身都能對行政行為實施監督，但在監督范圍、程序、處罰等方面，都沒有明確的界定。其結果往往造成監督效應中的重疊，甚至抵銷或空白。

（二）國家監督體系與社會監督的效能聯動中存在的問題

我國國家監督與社會監督的效能聯動中的突出問題是：

1.社會監督的單一化傾向。長期以來，我們忽視、淡化了社會監督主體應有的獨立地位，使社會團體和社會輿論監督都成為黨的監督的延伸和手段，從而控制了社會監督有效地、全方位地、多渠道地介入國家的活動過程。

2.社會監督缺乏程序和渠道。國家監督與社會監督之間缺乏必要的溝通。國家監督是高度機密性的活動，許多情況以注意社會影響為由，被內部處理完畢而不為社會所了解。許多社會監督揭露、反映的問題，沒有被國家監督機制及時注意吸收，轉化為國家監督的信息來源。在我國，上告無門、申訴無主的現象屢見不鮮。舉報制度的設立，雖然部分溝通了社會監督與國家監督的聯系，但是，它也反襯出我國社會監督與國家監督在更為廣泛領域內的斷裂。

3.國家監督與社會監督的聯動缺乏信息基礎。雖然我們提出了“重大問題應當讓人民知道”，但它與現實尚有距離，我們的公眾輿論監督發展也不正常。我們還在討論是“監督輿論還是輿論監督？”人們仍在呼吁：“知情方能監督?！蔽覀冞€沒有徹底擺脫輿論專制主義的陰影，我們還未從法律上避免“輿論一律”的悲劇，我們還不習慣在輿論監督下正常行事，我們還沒有完全形成接受輿論監督洗禮的心態?？傊?，政務公開，信息公開，在很大程度上仍然是一種理想，一種實施有限的機制。

（三）國家監督職能與國家其他職能之間的結構性弱化

國家監督職能與國家其他職能之間存在著嚴重的結構性弱化，其表現為：

1.國家監督的投入與國家其他職能的投入之間不成正比。近年來，國家的行政機關、司法機關有了較大的發展。設備更新，編制擴大，經費增多，工作條件逐步得到改善。但是，與上述機關的大發展、大投入之間形成鮮明對照的是：監督機構編制不足，經費有限，裝備陳舊。如檢察機關因經費不足，許多必要的監督行為只能中止；人大機關因人員編制緊張，以致將監督活動一減再減。國家行政監督人員與其他行政工作人員之間的比例，其絕對數可能有所增加，但是，其相對數則呈下降趨勢。

2.國家監督行為在國家總體行為中所占比重有限。多年來，國家決策行為、執行行為、維護行為都有了長足的發展，但是，國家監督行為卻沒有同步發展。國家決策中出現失誤，執行中出現官僚主義、宗派主義，以及國家官員腐敗現象的產生，都反映了國家監督職能與國家其他職能效應之間缺乏聯動機制。

總之，我國國家監督職能與其他職能之間存在著結構性、功能性的弱化和萎縮的傾向。

三、治國理政進程中監督體系效能聯動的重建

我國社會主義民主政治建設至今取得巨大成就，監督權作為公民政治參與的重要組成部分為社會主義民主政治建設與政黨建設做出了重大貢獻。研究中國國家治理中監督體系效能聯動的重建，對于提高監督效率，提升監督效果，促進社會民主政治建設具有重要作用。

（一）國家監督效能聯動機制的重建

國家監督效能聯動機制是國家監督完善的內在要求，也是國家監督機制積極服務于國家現代化的重要途徑。我們必須不失時機地重建我國國家監督效能聯動機制。

1.實現各國家機關的內在監督制約機制。任何國家機關的活動都必須首先有自身監督的機制，這是實現監督系統內部效能聯動的前提。無論是國家權力機關、行政機關、司法機關，還是國家的軍事機關，都應設置自我監督的機構和組織。每一機關內的監督機構在地位上應當相對高于或獨立于機關其他機構并接受上級監督機構的領導。每一監督機構都要有嚴密的監督程序和規范。它們的活動經費獨立，活動公開。監督工作人員的數量應與其監督的性質和范圍相吻合。同時，要有十分嚴格的職業紀律。

2.交叉不同種類監督的區域。任何單一監督機構都有自身的監督“盲區”，因此，不同監督主體監督區域的交叉覆蓋就尤為必要。司法機關應該介入行政訴訟，核定行政行為的合理性和合法性。檢察機關對國家工作人員違法行為的糾舉，對審判機關活動的監督都應強化；權力機關應加強對行政監督、司法監督無法或難以實現的對最高官員的監督，加強對軍事機關的活動監督，對司法機關之間的爭議以及行政機關與司法機關之間的糾紛、對下級國家權力機關與上級行政機關的爭紛都給予及時有效的監督。國家權力機關要加強國家監督不同機制之間的協調。

3.調整現有監督機構的隸屬關系。在我國，我們必須倡導“監督獨立”的原則，并在這個原則下構建整個國家的監督體制。監督系統內應形成垂直領導的關系，即都只接受本系統的上級機關的領導。例如：國家行政系統應在改革中設立獨立的文官管理機構，專門負責業務類公務員的管理和監督。國務院的監察部應當成為國務院系統中具有相對獨立地位，擁有獨立行政監察權的專門機構。它是我國行政監察的最高機構。

4.完善有關國家監督效能聯動的程序和立法。國家監督必須在法制軌道上進行，必須在法定程序和權限范圍內進行監督，否則，監督活動便可能轉化為干預、阻礙的活動，甚至可能成為交換權力和利益的籌碼。因此，應當杜絕監督活動中的人為性。同時，要使不同的監督機制在內容、范圍、程序和處罰上得到法律上的銜接。要制定一整套國家監督的法律規范，使得各機關、各層次上的違法行為都能得到及時的制止并得到相應的處罰。

（二）社會監督與國家監督效能聯動的重建

毛澤東同志在全國解放前夕就已充分認識到，人民監督是社會主義國家民主建設的重要任務，也是社會主義國家監督的新標志。為了切實強化人民監督，提高國家監督和社會監督的聯動效應，我們必須致力于完善以下監督環節：

1.完善政黨的監督。政黨監督包括共產黨的監督以及民主黨派的監督兩大部分。政黨監督在我國社會監督機制中具有極為重要的地位，它與其他社會監督主體相比，具有層次較高、針對性強、目的性突出、覆蓋面廣的特征。

在國家監督中，執政黨的監督意義尤為重大。為此，我們有必要明確執政黨監督的性質、范圍和特點。首先，就監督性質而言，執政黨的監督，對其黨內來說，是一種黨紀監督，對其黨外來說，它不是國家監督，也不是具有法律效力的監督，而只是社會監督的重要組成部分。因此，黨的監督是黨紀監督和社會監督的組合。在此，任意提高或降低執政黨監督的性質，或將其上升為國家監督或者下降為普通的社會監督都將妨礙其監督作用的有效發揮。其次，從監督范圍和特點來看，執政黨的監督范圍完全是由其特殊的監督性質決定的。執政黨的監督其首要任務是對黨員的監督，確保黨的各級組織、黨員依照黨章的規定行使權利，履行義務，確保黨內依照民主集中制的原則進行活動，確保黨內決策的民主與科學。同時，執政黨還要通過對國家機關活動的監督，確保執政黨的路線、方針、政策依法實現。值得注意的是，黨對國家機關的監督必須在法定范圍內進行。執政黨有權組織政府，影響政府行為，但無權未經法定程序直接地左右政府活動。同樣，黨的監督只能影響國家機關的活動，而不能任意改變國家機關的既定活動；只能要求黨員依照法定程序提出監督事宜，而不能將未經法定程序的黨的主張直接要求政府組成人員貫徹執行。

總之，在我國，政黨監督有一個調整、完善的緊迫進程，而作為社會監督重要部分的政黨監督的合法、合理發展必將拓展國家監督的視野，彌補國家監督的不足，使整個監督體系效應倍增。

2.促進社會組織以及人民團體監督。社會組織和人民團體對國家行為的監督，在社會監督機制中占有重要地位。在我國，中國人民政治協商會議、工會、共青團、婦聯等組織都是社會監督的載體。上述組織的監督行為雖不具有國家監督的性質，沒有國家監督的強制力，然而，這是一種覆蓋面廣、持續力強的監督機制，具有巨大的威懾作用和政治約束力。鄧小平提到：“黨要受監督”“所謂監督來自三個方面”，其中就包括了“民主黨派和無黨派民主人士的監督。要擴大他們的對共產黨的監督”。[3]261但是，多年來，由于黨政不分，導致了社會政治組織和人民團體的相對獨立性的減退，造成了社會團體的總體監督功能的退化。它們更多地偏重與執政黨和政府行為保持一致，而不注重代表特定階層的特殊利益。這樣，就使社會政治組織和人民團體的監督作用沒有得到應有的發揮。要加強社會政治組織和人民團體在社會監督中的作用，提高其監督地位，使之成為真正代表特定社會階層的特殊利益對國家機關活動進行強有力監督的組織和團體。

當前，促進我國社會組織和人民團體正常發揮監督功能的途徑是：第一，要依法明確中國人民政治協商會議、各人民團體對國家活動的監督性質。第二，要依法賦予上述組織和人民團體行使監督活動所必需的知情權和調查權，并依法保護這些權利不被剝奪。第三，要明確社會政治組織，人民團體的監督范圍和方法。社會組織和人民團體的監督應當滲透到國家機關的決策、執行和維護的全過程，應該通過批評、建議，甚至提起訴訟以及要求中止政府有關行為、政策的方式對國家機關進行監督。

3.啟蒙公民監督。社會主義國家是人民當家作主的國家。社會主義應當在現實中真正實現民有、民享、為民服務的口號。國家除了保護人民、最大限度地實現人民的利益，徹底地為人民服務以外，沒有也不應有任何其他特殊的利益。在社會主義初級階段，國家并沒有也不可能為人民廣泛、直接管理國家事務提供充分的時間，廣泛的空間以及技術上的條件。因此，社會主義國家將在一個相當長的時間內，仍然由一部分人代表人民的意志直接行使管理國家的行為。同時，社會主義國家必須充分重視人民對國家的監督，將它作為推進民主進程最有效可行的措施。社會主義國家區別于歷史上的封建國家的根本點在于：人民不僅有權選擇、組成真正為人民所擁護的政府，而且有權監督政府活動，有權罷免不稱職或違法犯罪的國家機關工作人員。

公民監督有著與其他監督形式無法替代的地位和作用。我國公民對國家機關及其工作人員的監督，有如下特點：第一，公民監督具有兩重性，它既是為了保證國家機關及其工作人員合法、合理地工作，又是為了保護公民的合法權益，即它促進了政府廉潔，又保障了公民的民主權利。第二，公民監督具有廣泛性。公民可對國家的整體行為，尤其是對具體行為、措施實施不受時間、地域、管轄級別等因素限制的監督。第三，公民監督具有后制性和個體性。它多半是在侵害行為業已發生之后提出實施。如控告、檢舉、賠償等權利的行使，都是以侵害行為存在為前提條件的。它通常是由公民個人提出的，更具有恢復原狀、賠償損失、恢復名譽等補救性意義。第四，公民監督的交叉性。公民除了以個體的方式對國家進行監督以外，還可通過政黨、政協、人民團體、輿論單位等主體來實現其監督行為。正由于公民監督具有必要性和可行性，我國用憲法這一根本法的形式規定，國家機關及其工作人員應該接受人民群眾的監督，人民有權向政府提出批評、建議、意見、申訴、控告和檢舉，人民有權向政府提出因政府行為所導致的精神和物質損失的賠償等?？傊?，一個將自己的全部活動置于人民監督之下的政府，一個人民有權隨時糾正其活動內容的政府，對人民和政府都是一件幸事。

4.強化輿論監督。公眾輿論監督是社會監督的重要組成部分，也是社會其他監督主體實施監督行為的重要載體之一。它是社會監督中歷史最長的監督機制之一。在原始社會，輿論監督視為“第一權力”具有極大的威懾力量；在奴隸社會和封建社會，輿論監督是專制主義的工具；在資本主義社會，輿論監督被推崇為與立法、行政、司法權并列的“第四種權力”。在社會主義社會，輿論監督應該是社會自治的標志，也是國家社會化、社會民主化的重要手段，它更是人民當家作主，參與、影響國家行為的重要途徑。輿論是人類形成共識的基礎。輿論的差異性是人類的常態，人類正是在差異中作出選擇，在矛盾中作出抉擇。輿論雖可以形成共識，但這種共識是非理性、非選擇性的。輿論監督正是基于國家行為和公民行為的差異性，基于國家行為的單一目的性即為人民謀福利。只有在不同聲音的世界里，人才能成為真正的主人。一個不允許人民通過輿論的方式對國家機關進行監督的國家，是很難通過任何其他途徑來體現其政治屬性的。

為了讓輿論成為人民的眼睛，成為人民手中的鞭子，成為政府行為的鏡子，成為人民共和國的屬性，我們的囯家機關必須經受輿論監督的洗禮，我們必須迅速有效地強化社會輿論監督機制。第一，要依法保障新聞界監督國家機關活動的權利，盡早出臺新聞法。從而使輿論監督的主客體之間有一個法律的氛圍，有一個行為準則。第二，要確立新聞機構的獨立人格。新聞媒介、大眾傳播的監督權如同公民的人身權和財產權一樣，不容非法剝奪。第三，要將輿論監督與其他社會監督機制有機的結合起來。不同監督機制與輿論監督相吻合，就能將輿論的威懾力與其他社會監督機制的權威性合二為一，實現社會對國家的有效監督。

（三）國家監督職能與其他國家公共職能效能聯動的重建

要徹底擺脫我國國家監督功能結構性弱化的困境，我們就必須從完善國家監督職能與其他國家公共職能的總體協調和效能聯動中尋找出路。我們應當十分清醒地認識到，國家監督是國家諸職能中基礎性、結構性的職能，它與其他公共職能的發展應當同步化。

國家監督職能是其他公共職能得以實現的必要條件。為此，我們應當：第一，完善現有的國家監督機構。我們必須從國家職能的總體協調和聯動的高度來完善現有的國家監督機構。要建立一系列國家監督機構，如國家權力機關，應當建立實施憲法監督、行政監督、司法監督的工作機構等；國家行政機關要建立文官管理機構、行政監察機構、經濟監督機構以及各部門的工作監督機構；司法機關要建立自我監督機構、司法專業活動的監督機構等。第二，增加用于國家監督的投入量。要切實增加用于國家監督的人力、物力和財力的有效投入。在國家財力許可情況下，應當使用于國家監督的投入量超過用于其他國家職能的投入量或至少同比例增值。第三，將國家監督職能滲透到其他國家職能的實現的全過程。國家監督機構應當在有關國家機關中派駐自己的工作機構，并將監督制度和程序放入有關國家機關的工作制度之中，使監督機制與國家機關的正?；顒颖３纸嚯x接觸，確保國家機關的活動處于最低失誤率的狀態之中。

國家監督效能聯動是治國理政進程中監督體系高效、低耗地服務于國家現代化事業的宏大工程之一。它的實現將對我國治國理政的進程產生深遠的影響。當然，我們還需對此作出極大的努力。

[1]．唐皇鳳．新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視[J]．經濟社會體制比較，2009（9）：131．

[2]．馬克思恩格斯選集[M]．北京：人民出版社，1995：143．

[3]．鄧小平文選[M]．北京：人民出版社，1989．

[4]．十八大以來習近平同志關于依法治國的重要論述[J]．瞭望，2014（3）：11．

責任編輯：譚桔華

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1004-3160（2017）01-0113-06

2016-11-10

國家社會科學基金“中國道路研究”（項目編號：14AZD004）。

王周剛，男，山東泰安人，清華大學繼續教育委員會專家，國家高級人力資源管理師、蘇州大學馬克思主義學院博士研究生、西安交通大學研究院特聘教師，主要研究方向：人力資源管理。