改革開放以來我國政府信任變遷的政治社會學分析

汪家焰，錢再見

（南京師范大學，江蘇 南京 210023）

改革開放以來我國政府信任變遷的政治社會學分析

汪家焰1，錢再見2

（南京師范大學，江蘇 南京 210023）

改革開放以來，社會轉型使我國的社會結構發生了深刻變遷，進而推動了政府信任的結構變化，成為我國政府信任變遷的內在動力。30多年的改革實踐帶來了驚人的經濟發展成果，但也使政府“失信于民”的風險越來越大。政府公信力的下降，從本質上來說，是在深刻變革的復雜社會背景下，國家治理與公民日益多元化的利益訴求之間的失衡造成的。因此，政府信任的修復與提升，需要政府以高超的治國智慧，推進國家治理體系和治理能力現代化來達成公民滿意的國家治理，從而贏得公民的普遍信任。

社會轉型；政府信任；信任變遷；國家治理

政府信任是現代民主國家建構良善公共生活必不可少的潤滑劑，就國家治理的層面而言，它是民眾在多大程度上支持和認可政府治理行為的反映，是政府執政合法性和政策有效性的重要基礎。改革開放以來，中國進入了一個真正意義上的從傳統到現代的社會轉型過程，經濟、政治、社會、文化等各個領域都發生了深刻變革。在轉型的進程中，我國的政府信任狀況也發生了一些變化。深入分析政府信任變遷的歷史與邏輯，對推進國家治理現代化具有重要的現實意義。

一、政治社會學視域中的政府信任及其結構分析

當我們說A信任B時，實際上是一種將來時態的表達，美國紐約大學政治學教授羅素·哈丁（Russell Hurdin）將其看作是一種“暗含利益的表達”，[1]即A對B未來可能行動X（暗含A的利益）的一種期望。波蘭學者彼得·什托姆普卡（Piotr Sztompak）則給信任下了一個簡單而又形象的定義，“信任就是相信他人未來的可能行動的賭博……信任是建立在對他人在未來的一些場合會如何表現進行個人推測的基礎上的?！盵2]但是，對于X的推測，就像賭博一樣充滿著不確定性的風險，A掌握的有關X的積極信息越充足，其寄予B的期望就越容易實現，A對B的信任就越容易形成，反之亦然。在一定程度上，政府信任實際上就是政府與公民之間的一種互動與博弈過程，其中，包含著誰信任、信任誰、為什么信任三個要素。“誰信任”和“信任誰”分別指向政府信任的兩個主體，而“為什么信任”則指向互動與博弈發生的特定政治社會生態?；诖耍疚膹恼紊鐣W的角度出發，對政府信任的結構要素做進一步分析。

（一）政府信任的施信主體：公民

在政治意義上，公民是一種政治身份或資格（citizenship），“表示個人在一個國家中正式的和負有責任的成員資格，在社會科學中，它主要用來表示在現代民主國家發展中的個人身份，公民資格指一個國家授予在其所能控制的地域內的所有人的權利?！盵3]照此邏輯，公民是一個現代政治概念，它是隨著“人民主權”原則的確立以及現代民族國家的建立才得以形成的。在現代民主政治生活中，一個“好公民”應該具備公民的主體意識[4]，即自覺成為國家政治生活中的能動主體，特別是在公民與政府的關系上，他應明白政府權力來自于公民的授予，進而自覺、積極地參與國家公共生活，并敢于理性地批評與懷疑，不盲目崇拜權威，獨立自主地做出抉擇并對自己的行為負責。

（二）政府信任的受信主體：政府

作為受信主體的政府，是國家的組織要素或政治機器，是體現、達到國家目的和行使、表現、執行、解釋國家意志的機關，也即中央和地方各級行政機關。在現代政治生活中，按照“人民主權”的原則，政府能否使用公民授予的權力履行好各項公共職能，并切實保護好民眾的個人權利，就成為公民判斷是否給予政府信任的關鍵。

（三）政府信任的環境因素

按照組織行為學的觀點，個體的行為是他們所處的環境和他們的心理特性的函數，也就是說，外在的環境對一個人的政治行為有著重要的影響。政府信任是公民與政府在互動的過程中生成的，公民對政府的心理預期必然會受到外在環境的影響。影響政府信任的外在環境主要包括以下幾個方面：第一，經濟因素。經濟發展水平的提高直接關系到人們收入水平和生活水平的提升以及公共服務質量的提升，只有當公民的物質需求得到充分的滿足，他們才有可能相信政府。第二，政治因素。一個國家的政治生態對政府信任的生成有著重要影響。例如，政治制度的法制化、民主化程度，政治過程的透明度，公共政策的公共性與回應性等直接影響著公民政府信任感的生成。第三，社會因素。社會環境也會影響公民對政府的評價與判斷，例如，由于社會階層分化而產生社會不公感，容易轉化為社會離異和社會排斥的情緒，成為不信任的來源。第四，文化因素。政治文化對政府信任的生成有著潛移默化的影響。例如，中國傳統社會“忠君”的文化傳統，塑造了公民對王權的崇拜與盲信，而現代社會的自由、平等、民主、法治等觀念則培育了公民理性懷疑的精神。

（四）政府信任的媒介因素

在公民與政府的信任互動過程中，公民對政府的可信性進行判斷需要充足的信息作為依據，而在一個超大規模的現代民族國家，公民幾乎不可能直接獲取他們想要知道的所有信息，更多時候需要通過各種媒介渠道間接獲取信息。由于政府與公民所掌握的信息具有不對稱性，通過各種媒介渠道傳遞給公民的信息就存在真實性與充分性的問題，它直接影響著公民對政府可信性的判斷，因而也是構成政府信任的一個重要結構要素。

二、社會轉型推動政府信任的結構變遷

改革開放使我國進入了現代化的社會轉型過程?！稗D型”之“型”的變化，“如果被賦予社會內容，‘型’可以被理解為社會整體結構模式包括經濟、政治、思想、文化、價值觀念等結構要素的一個高度概括，‘轉型’意味著對社會結構模式的全面的整體的變革?！盵5]因此，我國的社會轉型是一場涉及經濟、政治、社會、文化各領域的全面轉型，而這也推動了政府信任的結構變遷。

（一）社會轉型的整體性呈現

從經濟、政治、社會、文化四個層面來看，我國的社會轉型呈現為：

1.經濟層面：從自然經濟到商品經濟、從計劃經濟到市場經濟的雙重轉型

中國從計劃到市場的經濟體制轉型，同時還伴隨著經濟形態從自然經濟向商品經濟的轉型，兩者相互影響。從自然經濟到商品經濟的轉型是一個自然的歷史過程，隨著現代化的漸次展開，經濟關系的商品化必然會逐漸侵蝕、瓦解自然經濟關系，從而推動經濟形態轉型。商品經濟的運行需要相應的市場經濟體制與之相適應，計劃經濟體制顯然無法適應這一趨勢。然而，在中國特定歷史條件下，計劃經濟體制曾經發揮過重要作用，它使中國在短期內擺脫愚昧落后，建立了較為完整的國民經濟體系。因此，盡管這種體制因存在各種弊端而影響經濟發展，但其曾經的“輝煌”和“功績”還難以從人們的思想深處離去。[6]雙重經濟轉型的不一致，必然會導致商品經濟中的經濟訴求與國家的經濟體制乃至政府權能結構之間的不協調與摩擦。市場經濟的發展無疑激發了社會的活力，但由于依然受到計劃經濟體制思維慣性的影響，市場經濟的積極效應是有限的，這就無形中增加了我國經濟轉型的復雜性。

2.政治層面：從一元到多元的利益結構轉變

利益是人們政治活動的主旋律，是人們結成政治關系的原始動機，而政治關系不過是人們用來滿足自己利益要求的特定途徑。[7]改革開放之前，與計劃經濟體制相適應的是高度集權的政治體制，執政黨通過高度集中的權力統領一切，實現對國家與社會的高度整合。在此背景下，國家高于一切，社會被包含在國家機器之中，缺乏獨立的生存空間，民眾被作為原子化的個體固定在國家機器中。因此，個體的利益與國家的整體利益是一元化的。改革開放以后，這種高度集權的政治體制結構開始松動，國家統和社會的整體結構逐漸被打破。國家與社會之間適度的分離，促進了公民社會的成長。因此，民眾有了個體私人化的活動空間，隨著市場經濟的發展，除了國家整體利益訴求以外，民眾的其他利益訴求也開始出現，并朝著多元化的方向發展。

3.社會層面：從整體到分化的社會結構轉型

按照“國家—社會”的二元分析框架，改革開放之前，國家與社會是高度一體化的整體性結構關系，政治統攝經濟、社會、文化等其他領域，承擔主要的社會整合功能。國家權力的觸角深入到社會各個角落，本應維持自治狀態的社會領域被體制化和國家化。改革開放以后，國家與社會有所分離。尤其是隨著市場經濟的發展，社會分工高度發展，各個領域分別發揮著各自的功能。然而，隨著物質財富的不斷增長，財富在社會中的分配越來越不均衡，貧富差距不斷擴大，社會階層分化日趨明顯。改革的既得利益群體憑借資源與權力的優勢，逐步操縱這一趨勢的發展并將這種特殊的社會形態先于體制定型化，形成了“斷裂”的社會結構。因此，雖然存在多元化的利益群體，但是資源與財富卻集中在少數人手中，占大多數的社會底層人群缺乏向上流動的制度化渠道，社會怨恨與社會矛盾不斷積聚，社會風險不斷擴散。

4.文化層面：從單一到多元的價值觀念轉變

改革開放之前，由于共產主義意識形態對思想文化與價值觀念的高度統攝功能，廣大民眾的價值觀念是比較單一的，黨和偉大領袖話語是神圣不容質疑的，個人不得有異質化的表達。而且，在那個普遍貧窮的時代里，人們亟需解決的是溫飽問題，絕大部分人都在為基本生存和物質滿足而奮斗。改革開放以后，隨著意識形態領域工作方針的轉變，人們的價值觀念日趨多元化。除了物質需求以外，言論自由、自我實現、政治表達等“后物質主義價值觀”開始出現。公民價值觀念的多元化發展，對政府的期望與要求也更高、更苛刻。

（二）政府信任的結構變遷

社會的整體轉型帶動了政府信任的結構變遷，體現在以下四個方面：

1.施信主體：現代公民角色的初步形成與異化

改革開放以后，市場經濟轉型使得“市民”角色開始形成，而民主政治與法制的進步則使“選民”角色初顯端倪，二者通過“公民”這一角色稱謂得以體現。但是，現代公民資格是一個由制度、觀念和行動三者構成的復合體，隨著市場經濟的進一步發展，政治體制改革的“遲滯性”導致了現代公民資格在制度、觀念與行動上的結構性失衡，后兩者的發展相對遲緩。這就使現代公民角色在市場經濟的大潮中逐漸發生異化，市民角色成了縱貫公私領域的主體身份。而市民角色遵循的是自由主義原則，追求自身經濟利益的計算與獲取。這一觀念的無節制蔓延，將導致公民公共意識的缺位和公共領域的價值失范。

2.受信主體：全能型政府的“退場”與“隱身”

改革開放之前，與高度集權的政治體制相適應的全能型政府，總攬一切，大到國家的大政方針政策，小到人民百姓的生活瑣事，無所不在其權能范圍之中。改革開放以后，隨著體制轉型的推進，全能型政府開始“退場”，政府職能轉向宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。但是，這種轉型并不徹底，計劃經濟時代的體制慣性影響依然存在，全能型政府名義上“退場”了，實際上卻仍然“隱蔽性”在場，市場與社會領域的各個角落無不有政府的影子。這必然導致政府職能轉變的錯位，該管的事情沒管好，不該管的事情管了許多而且也沒管好。這無形中使政府承受著過大的壓力，在社會矛盾積聚的時代，政府無疑成為群體抗爭的矛頭指向。

3.信任環境：高度復雜性與不確定性的凸顯

在計劃經濟時代，政治統攝經濟、社會等其他一切領域，國家與社會高度一體化，民眾的利益訴求與價值觀念單一，具有高度同質性。而我國的社會轉型仍處于“未完成”狀態，即舊體制已被打破，新體制又未完全確立起來，一切都處于過渡的“混合狀態”。國家與社會適度分離，民眾利益訴求的多元化與價值觀念的多樣化發展，使整個社會環境表現出明顯的異質性。尤其是這種“混合狀態”被逐步定型化，使改革與轉型向縱深推進變得異常艱難，信任環境充滿著高度復雜性和不確定性。

4.信任媒介：官方媒介與民間信息網絡交叉并存

在全能型政府時代，公民認知政府的信息渠道比較單一，市民社會的聲音幾乎沒有獨立存在的空間。公民對社會主義國家建設的高昂熱情主要是通過意識形態的宣揚激發出來的，表達渠道的匱乏使他們往往只能通過黨和政府的官方話語輸入形成對政府的有限認知。隨著改革開放的推進，國家與社會一體化結構逐漸被打破，社會輿論的空間有了一定的發展。隨著信息時代的到來，互聯網的發展以及各種網絡信息媒介的出現，在相當程度上解構了相對封閉的政治生態。輿論不再由政府官方的新聞“喉舌”一方發出，民眾擁有了多樣化的民間信息獲取渠道。官方媒介與民間信息網絡處于交叉并存狀態。這給民眾提供了信息來源的多樣性，但也給民眾辨別信息真偽帶來了挑戰。

三、改革開放以來我國政府信任變遷的脈絡及其邏輯

社會的轉型使整個社會生態發生了巨大的變化，進而影響了我國政府信任結構的變遷，成為改革開放以來我國政府信變遷的內在動力。在不同的階段，政府信任呈現出不同的面貌。

（一）政府信任的異質化與不信任的初顯

隨著“文革”十年動蕩的結束以及毛澤東等偉人的逝去，依靠共產主義意識形態和領袖超凡魅力激發出來的普遍高昂的政治熱情和高度的政府信任已經無法繼續支撐黨和政府的執政根基。以鄧小平為核心的第二代領導集體憑借高超的政治智慧，將國家政治生活的主旋律從“以階級斗爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”，在政治意識形態上設定了“四項基本原則”的政治底線。

20世紀80年代初，政治環境和輿論空間相比過去寬松了許多，民眾在一定程度上可以有不同的觀點表達。對于中國未來的期望，由于受過去不同歷史記憶的影響，不同年齡段乃至不同區域的人有所不同。因此，民眾對政府的信任不再是高度同質性的信任，而是呈現異質化的狀態。對農村人而言，改革就是從農村的家庭承包責任制開始的，農民直接從中受益，因而絕大部分人對政府相關政策是支持的。而對城市人而言，這種異質化特征就更明顯了，從費正清等主編的《劍橋中國人民共和國史》對當時城市生活的描述中，我們可以大致看到當時民眾對政府的信任狀況：“對于那些60多歲，特別是已經從工作崗位上退下來的人，有一種普遍的失落感，四個現代化和未來對他們吸引力已經不大，他們只是從家庭和朋友那里得到一點簡單的樂趣，安度晚年，總的來說，傾向于安于現狀。那些當時40～50歲的人，大多是受所謂‘輝煌歲月綜合征’影響的一代，曾經為當局貢獻了自己的力量，并使自己的理想服從于國家大目標；但是現在許多人感到幻想破滅了，他們現在置身的社會，并不是他們當年努力工作而為之奮斗的理想社會，他們為發生的錯誤感到痛苦；在物質利益方面，他們也感到憤憤不平和失望，但同時，大多數人并沒有與這種制度一刀兩斷，雖然他們對現在的趨勢和官方的說法抱著懷疑的態度，但是許多人仍然相信一切都會好起來的。那些30來歲的人也是在一個充滿樂觀主義的氣氛中成長起來的，而1966年以后的生活現實卻使他們普遍感到被人欺騙了，進而對他們生活中的制度采取一種玩世不恭的態度，并敢于批判這種制度。在70年代末和80年代初結束學業的年輕人則有所不同，他們沒有被灌輸多少樂觀主義和信念之類的東西，起初的愿望就不太高，因此，他們的失落感和不滿明顯要少一些。但他們對政治則漠不關心，與其去抗議，不如躲得遠些?！盵8]

經濟體制的改革需要政治體制改革的跟進，才能夠鞏固改革所取得的成果。中國經過最初十年的經濟改革，人民生活有了一定的改善，但同時也出現了一系列新的問題，主要體現在：“第一是在刺激經濟活力的同時如何保證社會公平的問題沒有解決；第二是黨內腐敗之風愈演愈烈，以權謀私、權錢交易的事情越來越多；第三是經濟秩序混亂；第四是改革停滯不前，進退維谷。”[9]特別是20世紀80年代中期以后，農村改革停頓，城市改革進展緩慢，價格“雙軌制”帶來的“官倒”腐敗，改革中遇到的種種困擾充分暴露出來，使人們在對改革深抱期望的同時，也發泄著滿腹牢騷。在政治體制改革與“反對資產階級自由化”之間的張力面前，黨和政府表現出左右為難的態度，社會上針對改革的學潮運動不斷發生，到20世紀80年代末達到高峰。由于政治體制改革滯后帶來的種種問題，使得民眾對政府失望甚至不信任的態度開始初顯。

（二）“轉型陷阱”中政府面臨信任衰減的挑戰

進入20世紀90年代以后，黨和政府對改革開放的實踐與認識有了進一步的深化，依然堅持以經濟體制改革為主的路線，并在黨的十四大上明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。為了更好地實現這個目標，還提出了“機構改革、精兵簡政”的政治體制改革任務。到20世紀末，我們基本實現了社會主義初級階段“三步走”戰略的第二步。1998年規模較大的政府機構改革撤銷了國務院11個部委，從原來的40個減少到29個，在轉變政府職能方面邁出了艱難的第一步。到21世紀初，我國初步建立了社會主義市場經濟體制，再加上法制建設的初步完善，人民生活水平進一步提升，黨和政府在一定程度上獲得了民眾的信任，而沒有滑向民眾對政府失望與不信任的深淵。但是，市場經濟體制的改革與發展也帶來了許多新的問題。

如果說20世紀80年代的經濟改革使百姓擺脫了普遍貧窮的時代，那么，20世紀90年代的發展則勾畫了另一番景象。“先富”起來的人并沒有按照“先富”帶“后富”的發展戰略，真正帶動其他人富起來，有學者認為“整個社會的資源配置格局正在由20世紀80年代的擴散走向重新積聚。”[10]家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業的發展是使普通百姓普遍受益的改革舉措，資源的分配由原來高度集中在國家手中開始向民眾擴散。但是，隨著物質財富的進一步增長，改革的受益面并沒有擴散至全體民眾，而是向少數群體積聚，尤其是20世紀80年代中后期靠“官倒”積累了原始資本的一些人后來成了私營企業主，成為改革的最大受益者。這就使整個社會的階層開始分化，貧富差距逐漸拉大，社會結構呈金字塔型，處于塔尖的少數群體占據了絕大部分社會財富，從而導致了嚴重的社會不公平。

到20世紀90年代中后期，這種情況進一步惡化，由于舊的制度體系已經被打破，而政治體制改革又一直沒有實質性的進展，市場經濟體制的改革缺乏相應的制度支撐。對于那些改革的既得利益者來說，他們當然不愿意打破這種格局，而是希望將其常態化，孫立平教授稱之為“轉型陷阱”，即在改革和轉型過程中形成的既得利益格局阻止進一步變革的過程，要求維持現狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”，并由此導致經濟社會發展的畸形化和經濟社會問題的不斷積累。[11]在“轉型陷阱”中，非規范的權力運作與非規范的市場運作相互媾合，導致社會和經濟發展日趨畸形化，政府片面追求經濟發展，而與人民百姓切身利益相關的問題卻沒有得到很好的解決。普通民眾的切身利益受到嚴重損害，窮人與富人之間甚至形成了一條無法跨越的“鴻溝”，社會公平正義受到破壞，社會怨恨不斷累積，社會矛盾叢生，而政府卻沒有履行好應有的調控與疏導功能，成了民眾維權抗爭與表達不滿的“眾矢之的”，政府再一次面臨“失信于民”的風險挑戰。

（三）新世紀以來政府信任的風險擴散

進入21世紀以來，隨著市場經濟體制改革的進一步深化，我國進入了一個危機多發期。從2003年的“非典”，到2005年的“禽流感”，再到2008年的大地震與國際金融危機，自然災害和社會危機給黨和政府帶來了嚴峻的挑戰。新的難題不斷涌現，貧富分化更加嚴重，涉及就業、醫療、住房、社保等重大民生問題的改革進程并不能使民眾滿意，官員腐敗嚴重，這使得政府信任遭受嚴峻的考驗。根據一些相關機構的調查數據顯示，近十多年來，民眾對政府的信任度總體上不是很高，政府面臨著信任風險擴散的巨大挑戰。

值得注意的是，近些年來我國的政府信任體現出兩個鮮明特點：一個是政府信任出現結構性失衡，典型的表現就是“央強地弱”的差序信任格局的形成。香港中文大學李連江教授在1999-2001年對我國政府信任狀況所做的調查研究發現，農民對黨中央、省委、縣委、鄉鎮黨委、村黨支部五級黨委的信任差別很大，按很高、比較高、一般、比較低、很低五個等級劃分，信任程度與黨委級別呈正相關關系。他的研究還發現，農民對中央政府的意圖（intent）和能力（capacity）進行了區分，相信中央的意圖是好的，但不信任中央確保貫徹執行其政策的能力。另一個特點是政府承受的信任衰減壓力越來越大，風險不斷擴散。近些年來，群體性事件頻發，尤其是當前互聯網的發展，網絡輿情發酵速度驚人，政府面臨的輿論疏導壓力越來越大，沖擊著社會秩序的穩定，使政府面臨著越來越大的信任衰減壓力和不斷擴散的信任流失風險。人民網輿情檢測室研究人員所撰寫的2007～2013年的《中國互聯網輿情分析報告》中統計的140件（每年20件）網絡熱點事件，對政府信任產生明顯負面影響的就有24件，占17.1%，陜西華南虎事件（2007）、貴州甕安事件（2008）、巴東鄧玉嬌案（2009）等就是典型的代表。這些都加劇了政府信任的風險考驗。

四、結語

綜上所述，改革開放以來我國社會的整體性轉型使社會結構發生了深刻變遷，進而推動了政府信任的結構變化，成為我國政府信任變遷的內在動力?？v觀30多年來我國政府信任的變化情況，我們認為，公民對政府信任度的下降，從本質上來說，是在深刻變革的復雜社會背景下，國家治理與公民日益多元化的利益訴求之間的失衡造成的?！爸未髧缗胄□r”，作為國家治理的主要承擔者，政府面臨的治理任務是異常復雜的，需要政府具備高超的治國智慧。在全面深化改革的攻堅期，如何通過推進國家治理體系和治理能力現代化，達成公民滿意的國家治理，以贏得公民的普遍信任，對政府當局和理論研究者來說，都是一個緊迫的時代課題。

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[5]朱平．從改革到轉型——中國現代化的歷史邏輯[J]．安徽師范大學學報（人文社會科學版），2001（4）：574-578．

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[9]楊繼繩．鄧小平時代：改革開放二十年紀實[M]．北京：中央編譯出版社，1998：500．

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[11]清華大學社會學系社會發展研究課題組．“中等收入陷阱”還是“轉型陷阱”？[J]．開放時代，2012（3）：125-145．

責任編輯：詹花秀

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1004-3160（2017）01-0119-06

2016-11-11

2013年度國家社會科學基金項目“公共權力運行公開化路徑研究”（項目編號：13BZZ032）的部分研究成果。

1．汪家焰，男，安徽歙縣人，南京師范大學公共管理學院博士研究生，主要研究方向：當代中國政治發展；2．錢再見，男，安徽廬江人，南京師范大學強化培養學院院長，國家治理與政府創新研究中心教授、博士生導師，主要研究方向：政治社會學、公共管理與公共政策分析。