社會網絡化治理模式建構研究
——以遼寧省為例

◆鄭光梁

社會網絡化治理模式建構研究
——以遼寧省為例

◆鄭光梁

推進網絡化治理是地方社會治理創新的有效切入點，遼寧的社會樣態及現實條件有利于構建網絡化治理模式。社會網絡化治理的目標模式是通過建立“治理中心平臺”，使多元主體在平臺上信息共用、資源共享、相互協作，能夠綜合運用公權手段、市場化手段、社會化手段共同處理應對新常態下的各類社會問題，為經濟社會發展營造創新性、能動的發展環境。

社會治理；網絡化治理；模式；建構

一、網絡化治理理論發展

十多年來，國內學界對于“社會管理”問題的研究，大致是從“一元管理”到“多元治理”這樣的脈絡展開的，契合了社會發展背景的變遷與社會管理思想演進的過程。網絡化治理作為一種新的理論模式并不是鵲起的，它有著深厚的理論基礎和實踐背景。新經濟時代的到來和網絡化社會的崛起，使得網絡化治理應運而生。新經濟時代，信息分享渠道日益多樣化，傳播速度越來越快，人們借助信息技術可以跨越組織的界限和職能進行便捷的聯系；社會越來越趨向多樣化而非整齊劃一：權力趨向于分散、任務趨向于分化；社會普遍要求更多的自由與個性化。在這樣的社會中任何政府都不能夠獨力決定社會的發展問題；政府發揮作用的方式應從“管理”轉向“治理”，政府必須與多元社會主體進行協作。對此，Goldsmith和Eggers指出，在按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線的同時，還應根據新興的各種網路建立橫向的行動線，即網絡化治理的新形態[1]。

網絡化治理因應網絡化社會的崛起而產生，網絡社會非同質化、挑戰性的社會問題呼喚了新理念的衍生。網絡化治理使各方利益主體能夠通過共同參與、協同解決的方式化解社會矛盾、實現公共利益；實踐中強調顧客導向、服務優先，及時、主動對社會管理問題作出回應。

網絡化治理提供了一種不同的治理機制，在“協商理性”[2]基礎上利用信息技術將多元組織、多層級政府及其內部多部門組成了一個彼此聯接的聯動結構，這種聯動結構實質是基于制度規約和信任維系機制下的網狀合作框架。在這個合作框架中，政府不再是宰制者，而是作為推動者與促進者整合、集成屬于或不屬于自己的資源；多元社會主體相互尊重對方的主體地位，在信任、協商、互動的基礎上以跨界的方式通力合作，通過平等對話進行溝通，求得理解，達成利益共識，使各方利益主體能夠通過共同參與、協同解決的方式化解社會矛盾、實現公共利益，創造公共價值。

二、遼寧社會網絡化治理模式建構條件

“資源依賴理論的提出，使人們注意到組織問題的研究不能只局限于組織本身，而必須考慮到組織所嵌入的環境與網絡關系。”[3]根據資源依賴理論，我們生活在一個相互依賴的環境中，資源的相對稀缺性決定了在公共事務的治理過程中，沒有哪個機構擁有足夠的資源和知識可以獨自解決所有的問題，遼寧社會治理模式的建構首先要考慮社會環境所能提供的資源條件問題。

（一）計算機技術與互聯網、信息化事業充分發展。由于計算機和互聯網的飛速發展，特別是自媒體的出現，使轉型中的遼寧社會迅速推進到現代公共社會。信息技術、互聯網應用以及電信業在改變人們生活方式的同時也改變了社會的組織形式，遼寧的電信、互聯網已構建起全方位、多層次體系，已經滲透到了經濟、社會的各個行業和領域。網絡信息技術的進步促進了多元主體社會的形成，人們之間、各類組織之間以及人們與組織之間的距離極大縮短，溝通障礙消除，能夠實現資源的優化配置。

（二）遼寧“民心網”建設成熟。民心網創立于2004年5月21日，是按照遼寧省委、省政府的要求，由遼寧省紀委、省監察廳、省政府糾風辦聯合創建的網絡工作平臺，公開受理群眾舉報投訴和政策咨詢，現已成為遼寧省暢通群眾訴求，開展糾風、政務公開和軟環境建設的工作平臺。目前，通過實施聯網工程，民心網已覆蓋省、市、縣、（街道）四級政府部門近3000個單位，開通了100個網上群眾工作站，5萬家基層站所在網上開門辦公，實現群眾和政府網上面對面，溝通零距離。[4]另外，民心網按照行業的系統構建了諸多個工作體系，形成了地區和行業相交織的工作網絡。就目前來說，民心網所具備的條件可以使遼寧民眾、各類組織在任何時間都可以輕易“觸網”，可以使各社會主體通過網絡彼此便捷、有效的對話、對接。

（三）遼寧非政府組織的發展初具規模。依據法律和政府管理的正式分類，我國的非政府組織包括社會團體、民辦非企業單位、基金會。筆者能了解到的準確數據，到2012年末，在遼寧省民政部門登記的非政府組織總數達到20191個，其中社會團體9678個，民辦非企業單位10467個，基金會46個；已經形成了門類比較齊全、涵蓋面比較廣的網絡系統，業務范圍涉及教育、科技、文化、衛生、公益、慈善、環保等生活的方方面面；活動領域已遍及各行各業，特別是在防災救災、社區發展、扶貧開發等眾多志愿活動領域里發揮著突出作用；在眾多領域里非政府組織與政府部門、市場部門以及公民社會進行著廣泛的聯系、對話或是博弈，為促進遼寧公民社會發展、滿足民眾多元化的需求做出了重要貢獻。

三、遼寧社會網絡化治理模式建構設計

遼寧特色的社會治理模式要從實際的問題生成、資源獲取、體制機制等因素出發，特別要從網絡化的視角充分考慮地方的優勢來設計社會治理模式。當前，我們還是在科層制管理的語言和體系下來探討社會治理，無論哪一種治理模式，政府都是公共管理的主導者和最終負責者。因此，網絡化視域下的遼寧社會治理創新的動力原點仍在政府，遼寧省政府要擔任“元治理”的角色，承擔機構制度設計、提出遠景設想等領控責任。政府要轉換其過于強勢、支配、控制的角色定位，建立跨部門、跨層級政府合作的渠道、機制與制度；以遼寧民心網為信息中心建立多元主體參與的“治理中心網絡”，創設私營部門、非營利部門與公民等多元主體的利益交匯點與連接點，使各治理主體在“治理中心網絡”上信息共用、資源共享、相互協作，結成多元互動、平等對話的伙伴關系，共同處理應對各類社會問題，促進遼寧社會的穩定與發展。

四、遼寧社會網絡化治理模式主要結構

遼寧特色社會治理模式要以省、市、縣（區）聯動為基礎，以競爭、開放、市場化、多元化為理念，以綜合公共服務平臺為依托，以民心網信息平臺為支撐，建立多元主體參與的“治理中心網絡”；以“治理中心網絡”為中樞整合社會資源，使多元主體實現信息共享、相互協作，以合作共贏、利益協調等機制為內生動力推動整個社會治理模式有效運轉，進而促進社會治理形態的整體轉型。

政府機關首先要進行工作機制創新和工作流程再造。可以效仿廣東省，設立省、市、縣三個層級的社會工作委員會；社工委實行委員制，由政府所有組成部門派出一位分管領導作為成員單位委員，這樣就將原有機關化、碎片化、條線化的職能和分散行政服務窗口整合為一個綜合公共服務平臺；在綜合公共服務平臺上還要將社會服務、社會問題的治理任務劃歸到相關成員單位，形成以專項工作責任單位為核心，相關成員單位參與支持的聯合協作的工作體系。協作化工作體系的有效運轉還需要整合各成員單位的信息資源，這個任務可以由發展成熟的遼寧民心網來承擔。目前遼寧民心網已然初步形成“1（省）+14（市）+100（縣區）”的發展格局，這是遼寧特色社會治理在信息資源方面的優勢。民心網在實際工作中的“娘家”可以依然是省紀委、省監察廳、省政府糾風辦，但在業務上要有的新“婆家”---社會工作委員會，由社會工作委員會同一協調民心網與綜合公共服務平臺上各成員單位間的信息、業務對接問題。具體可以通過各專業部門管理系統與綜合公共服務信息平臺的共建來促進社會工作委員會各成員單位之間的信息資源共享與協作。

民心網一方面要承擔社會工作委員會工作體系的信息共建共享任務，另一方面要發揮政府、民眾、社會組織等主體彼此溝通聯系的橋梁紐帶作用。針對特定的治理目標，社會工作委員會組織和動員社會力量，以民心網分門別類的行業群眾工作站為窗口，將涉及到的利益群體以及有特定資源優勢的社會組織和企業集聚到“治理中心網絡”中來，并與政府公共服務平臺緊密、有效對接，共同努力實現治理目標。當然，在這種社會治理模式運轉成熟階段，企業以及社會組織的加入更多的要依靠利益協調以及社會自愿機制來實現。在治理模式運行中，各方以民心網為信息資源平臺，本著相互信任而制定合約或工作機制，各自承擔不同的角色和責任，完成相應的任務并服從于共同治理目標。民心網作為多元主體參與的“治理中心網絡”中的關鍵一環，負責溝通、協調各行為主體，通過建立共享數據庫來實現各行動主體之間的信息整合與協作，將信息分流、交辦督辦、通報反饋等工作機制融入到共享信息系統中，以達到多主體間反應即時、行動協同的治理標準。

五、遼寧社會網絡化治理模式的制度保障

（一）理順社會治理的領導體制。學者張開云指出，“必須理順社會管理中的業務分類和職責界限，基于宏觀‘頂層制度設計’的思路架構，設立一個統籌社會管理所有事務的獨立管理協調機構，如國家社會管理服務委員會，以此‘頂層制度’來協調和規范分散在各個部門的社會管理職責” 。遼寧的社會工作委員會應該是像國家社會管理服務委員會那樣的統籌協調機構，并要由“常委級”的領導干部分管、牽頭。對內，社工委負責“綜合公共服務平臺”部門配置和人員編屬、協作，以及指導民心網的建設工作，完善民心網的“督辦機制”，使之與綜合公共服務平臺無縫對接；無論是哪一個層級的社工委，職能定位都是統籌、協調，而不能陷入到具體的個案處理中，具體的工作要由綜合公共服務平臺上的成員單位來開展。對外，社工委通過民心網這個“橋梁”履行治理伙伴選擇、激勵政策制定、合作責任確定等職能，約束、引導社會治理參與者有序、高效地合作。

（二）激活社會治理的運行機制。運行機制作為社會治理模式得以有效運轉的核心驅動，只有在具備長效動力結構的情況下才能使社會公共問題的治理成為一種持久的性態。社會網絡化治理模式要改變單一的社會治理運行機制，綜合運用“公權”治理機制、社會自治機制和市場的利益驅動機制。

利益協調機制。在網絡化治理模式中，政府扮演著“元治理”的角色，所以社會工作委員會在多主體合作機制、信任機制、協調機制和責任機制的建構中起主導作用。在當前利益多元化的條件下，更要重視完善利益協調機，將利益協調機制作為治理模式運轉的內生動力。社工委要在治理網絡結構中確立“網絡整體”利益最大化這一前提，統籌兼顧各方主體的利益，為各主體充分表達自己的利益訴求提供有效途徑，幫助彼此實現各自的利益。在各方利益訴求實現、利益共享的力量推動下，使社會各主體共治得以實現。

民心網——“治理中心網絡”的問題發現機制。民心網建立的初衷是基于群眾的利益訴求使各級黨委、政府更加清楚地看到民生領域的問題，重視群眾反映強烈的突出問題，以此反觀黨和政府的管理問題、作風問題，形成以問題為基點的倒逼工作機制。在主體間性視域下更應該把民心網當作是一個社會問題“發現器”，及時發現問題，然后引發各治理主體的集體行動。民心網不能局限于事后問題的反應、處理，更重要的是利用民心網的“大數據”收集、處理優勢，及時發現社會問題產生的苗頭，為社會治理行動提供及時準確的決策信息，使社會治理能夠未雨綢繆，防患于未然。

（三）完善社會網絡化治理的方式和手段。公權手段作為治理公共問題的一種重要工具，無疑具有權威性和強制性。而現實卻存在公權手段泛化的現象，把社會治理理解為社會管控，一遇到棘手問題，慣性地采取欺瞞、捂壓等簡單粗暴的方式對矛盾和分歧進行肢解，缺乏系統、整體治理的思維。社會網絡化治理需要公權手段、市場化手段、社會化手段綜合運用。遼寧社會網絡化治理要以 “治理中心網絡”為節點使政府與社會形成“合作伙伴關系”，在“治理中心網絡”中進行平等協商與對話，開展治理行動的合作。面對紛繁復雜的社會問題，通過科學評估將不適合由政府履行的治理職責交由社會組織或是企業來承擔，政府通過分權、授權、購買服務、項目外包等新公共治理工具和形式供給公共物品、化解社會矛盾，形成開放競爭的社會治理服務市場。在治理過程中，政府除了發揮公權手段的積極作用，主要還是承擔規劃、建設渠道、制定標準、事前監督、事后評估、付費等職責，而各類社會組織、企業以及公民個人主要是以其相應資質爭取項目任務和政府資助，提供公眾需要的公共產品和服務，滿足各方利益訴求，進而完成社會治理任務。

[1]斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D·埃格斯:《網絡化治理—公共部門的新形態》，北京大學出版社，2008年版，6-7.

[2]Fritz Wilhelm Scharpf：《 Games Real Actors Could Play: Positive and Negative Coordination in Embedded Negotiations》,《Journal of Theoretical Politics 》，1994年，第6 (1)期.

[3]孟繼民.《資源型政府—公共管理的新模式》，北京:中國人民大學出版社，2008年，第40頁.

[4]民心網.《我們的十年民心路》，2014年5月20日，http:// www.mxwz.com/talk/view.aspx?ID=1726945，2015年4月2日.

（作者單位：渤海大學）

本文系2014年度遼寧省社會科學基金項目《遼寧社會網絡化治理模式研究》（項目編號L14BSH003）