從內部控制視角論行政事業單位資產管理與預算管理相結合

◆余惠梅

從內部控制視角論行政事業單位資產管理與預算管理相結合

◆余惠梅

近年來，國有資產管理管理越來越受到重視。如何做好新形勢下資產管理工作，提升資產管理水平已經是熱點問題。要加強國有資產管理，應當堅持資產管理和預算管理相結合的原則。本文將從內部控制視角論二者相結合的必要性和具體措施。

行政事業單位，國有資產管理，內部控制，預算管理

行政事業單位資產，是指行政事業單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經濟資源的總稱。其表現形式有流動資產、固定資產、無形資產和對外投資等。堅持資產管理和預算管理相結合，實現資產管理和預算管理的緊密統一，對于行政事業單位資產管理工作而言，已是必不可缺。

繼2012年11月29日財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》通知以來，行政事業單位的內部控制建設開始日益提上重要議程。內部控制的建設關乎著單位風險的防范和資產的安全有效，關乎著單位總體目標的實現，在資產管理中占據著舉足輕重的位置。內部控制系統由五大要素組成：內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。

一、 從內部控制角度看資產管理和預算管理結合的必要性

從內部控制活動的角度來說，資產管理與預算管理實質上是資產存量管理活動與增量管理活動的關系,二者相互聯系，辯證統一，不可分割。

行政事業單位資產的主要資金來源是財政預算。資產配置的合理性由資金安排直接決定，也就是財政預算主要決定。預算管理是否精準，直接決定了資產結構是否得以優化和資產配置是否合理等等。同時，單位預算是以資產存量為基礎進行。要促進預算管理由粗放型向精細型轉變，離不開準確無誤的資產存量信息。即資產管理既是預算管理的具體體現，又是預算管理的依據，二者相輔相成。

建立資產管理和預算管理相結合的內部控制機制，可以減少資本性支出，實現“以存量制約增量、以增量調節存量”，提高資產的使用效益，加大資產管理力度。

二、 如何通過加強內部控制來促進資產管理和預算管理有效融合

（一） 內部控制環境方面——創建良好的內控環境，為二者相結合塑造良好的基礎。目前在行政事業單位普遍存在著“重資金、輕資產，重購買、輕管理”的觀念。對于二者結合的重要意義，不少職工（包括管理人員）都沒有認識到位。出現不少單位在預算編制時只從自身的資金需求出發，隨意性較強。出現預算編制粗糙，脫離實際情況，預算執行差異率較大的普遍現象。

進行全員宣貫和培訓，全體人員要樹立正確的資產管理觀念，強化預算管理和內控意識。合理設置各關鍵崗位并明確職責，對于關鍵崗位人員要進行專業、深度的培訓，使其專業素養切實提高，促進單位內控機制得以有效執行，為二者相結合創建良好的內控環境。

（二）風險評估方面——構建完善的風險評估機制，將資產管理風險控制在可接受水平。大多數行政事業單位資產管理風險意識不強，缺乏科學合理的風險評估機制。對于資產管理和預算管理環節中的風險缺乏系統、科學的識別、評價和控制。如預算編制中隨意編報，資產采購中沒有嚴格按批復的預算執行，采購完成后對于資產狀況、使用效率等后續情況沒有任何追蹤評價。如此可能導致決策失誤，造成重復購置、處置不當等國有資產浪費或流失問題。

必須完善風險評估機制，組建風險評估小組，由單位領導人擔任組長，配備足夠專業的人員，定期或及時對相關經濟活動進行全面、系統、客觀地評估，做出恰當的風險判斷，并制定出合理的解決方案。

風險控制中要強化對資產管理的預算約束，使預算管理貫穿資產購置、使用、處置的全過程。

（三） 控制活動方面——根據風險應對策略，采用相應的控制措施，促進資產管理和預算管理有機融合，實現有效控制。資產管理相關制度在行政事業單位中一般都有建立，但是普遍存在資產管理和預算管理各行其是現象；存在執行力不強，不按制度規定從嚴管理或多年不輪崗，一人多崗現象。缺乏健全有效的牽制機制，給資產管理工作帶來極大的隱患。

應對資產管理與預算管理具體的工作流程進行認真梳理，并加以修改完善，確保資產管理與預算管理有機融合。明確歸口管理部門，按內部控制的原則對各部門、各關鍵崗位的職責進行調整并明確，同時實行輪崗制度。建立完善的資產配置標準體系，嚴格按規定標準配備相應資產。按照業務流程要求，嚴格規范執行，切實把好資產“入口關”。

（四）信息與溝通方面——加強內外部信息交流，建立資產管理信息公開平臺，實現有效管理。不少行政事業單位資產管理手段還較落后，沒有全面建立和應用資產管理信息系統，無法實現信息共享，無法實現對資產實行入庫到出庫全過程全方位的監管。落后的管理方式也造成各部門之間信息傳遞的不及時、不充分，無法實現各部門間聯動有效的管理。同時精細的預算工作依托于準確無誤的資產存量信息，信息溝通的缺乏又影響了預算的科學性、合理性。

建立資產管理信息公開平臺，加快對資產動態管理系統的推廣使用，有助于實現資產從“入口”到“出口”全生命周期的動態監管，為資產管理與預算管理工作相結合提供保障。探索建立行政事業單位資產共享共用機制，推進行政事業單位資產整合。鼓勵開展“公物倉”管理，對閑置資產、臨時機構（大型會議）購置資產在其工作任務完成后實行集中管理，調劑利用，盡量避免資產重復配置、閑置浪費，提高資產利用效率。

（五）內部監督方面——及時對資產管理制度的建立和執行情況進行監督檢查和評價，并加以改進。我國行政事業單位無償占有、使用國有資產，對單位和部門的資產管理工作普遍缺乏應有的監督與績效考核機制。如此導致有些單位出于利益的驅使，爭項目、爭經費，不斷購置資產，而忽視對資產的管理，造成資金的嚴重浪費。

推進資產管理和預算績效目標管理，將資產管理和預算管理工作納入績效考核。對超預算項目和超標準配置、違規購置資產等行為，依照規定嚴肅處理。建立起規范、科學、系統的績效評價體系，將預算執行情況、資產購置成本、使用狀況、利用率等納入績效評估的重要指標，對資產的預算、成本、使用、效益等做出全面、客觀、公平、公正的評價。

同時，要把內部審計的監督職能充分發揮，尤其是對預算執行、資產采購、處置等重要環節加大審計和監督力度。成立專門的內部控制檢查機構，由其定期或不定期對資產狀況、業務流程、預算執行情況等進行嚴格檢查，保證資產管理與預算管理相結合的內控機制有效得以運行。

總之，在當前全面深化改革和經濟社會發展的新形勢下，一些亟待解決的突出問題仍然存在于行政事業單位的資產管理工作中。健全行政事業單位內部控制機制，深入推進資產管理與預算管理有機融合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程，對于完善行政事業單位資產管理制度體系，提升管理的規范化、制度化水平具有十分重要的意義。

[1]高級會計實務.北京：經濟科學出版社，2016.

[2]潘麗梅.論行政事業單位資產管理與預算管理的結合.行政資產與財務.，2015（18）.

[3]余中.資產管理與預算管理有機結合問題探討.預算管理與會計，2015（16）.

福建省計量科學研究院）