旅游開發(fā)中社會公平及其維度的邏輯框架構(gòu)建

張 機

引言

社會公平作為一種理想的價值向度，既是人類可持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是社會文明進步的重要標志。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，習近平總書記強調(diào)，要不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。旅游業(yè)作為我國在21世紀的戰(zhàn)略性服務(wù)產(chǎn)業(yè)，不僅關(guān)涉國民的基本生活與休閑權(quán)利，也關(guān)乎國民精神文化生活水平的提高。而旅游開發(fā)中的社會公平問題作為旅游公平的一個重要維度，不僅關(guān)系到旅游業(yè)本身的可持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到國民能否公平公正地享受國家旅游開發(fā)建設(shè)的成果。對此，國際社會旅游組織（International Ofベce of Social Tourism）將“降低社會排斥，促進社會公平”作為旅游業(yè)發(fā)展的使命之一。縱觀我國旅游開發(fā)與發(fā)展的歷史與現(xiàn)實，社會公平問題始終是影響我國旅游業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的一個棘手問題。近年來，我國學術(shù)界涉及旅游公平問題的相關(guān)探討逐漸增多，比如旅游中的利益分配公平、旅游企業(yè)和旅游者的社會責任、景區(qū)門票公平問題、包容性旅游的發(fā)展、扶貧旅游的發(fā)展、社會旅游的發(fā)展、希望旅游的發(fā)展、旅游的可持續(xù)發(fā)展等。最近，《旅游學刊》出版了一期主題為“旅游空間正義”的“中國旅游發(fā)展筆談”，其實質(zhì)就是討論旅游發(fā)展的社會公平問題。以往的研究所關(guān)注的對象較為雜亂，缺乏對旅游公平維度的系統(tǒng)剖析，更缺乏從旅游發(fā)生過程的視角對我國旅游開發(fā)中社會公平問題的深入關(guān)注。盡管有學者研究過旅游開發(fā)中的利益沖突問題，但這些零散的關(guān)注還不足以引起我國旅游理論研究者和旅游開發(fā)與管理實踐主體的重視。當然，旅游公平是一個大范疇，從旅游發(fā)生過程來看，涵蓋旅游開發(fā)中的社會公平、旅游經(jīng)營和管理中的社會公平以及旅游消費中的社會公平等；從旅游利益分配結(jié)果來看，涉及當?shù)鼐用瘛⒙糜瓮顿Y商和開發(fā)商、當?shù)卣⒙糜握叩嚷糜卫嫦嚓P(guān)者之間的公平問題。本文重點探討旅游公平的根源維度即旅游開發(fā)中的社會公平問題，以期推進旅游公平理論的構(gòu)建以及旅游的可持續(xù)發(fā)展。

一、社會公平與旅游開發(fā)

不管是在中文還是英文中，公平（equity或fairness）一詞都是一個十分復(fù)雜的社會歷史概念，而且它與平等（equality）、公正（impartiality）、正義（justice）等概念關(guān)系密切但又有所區(qū)別。公平作為一種道德規(guī)范和分配原則，指不同的實踐主體在社會文化活動中按雙方都能接受的規(guī)則和標準采取行動和處理相互之間關(guān)系的準則。社會公平更強調(diào)社會群體層面的公平，它要求所有社會價值（主要是社會資源或利益）在各個社會群體之間進行合乎公平的分配。正是因為公平或社會公平的復(fù)雜性，西方學界曾出現(xiàn)過各種理論流派，比如羅爾斯主義的公平分配正義論、自由至上主義的權(quán)利正義論、社群主義的多元社會正義論、西方馬克思主義勞動生產(chǎn)正義論、新功利主義經(jīng)濟效率正義論等。但本文力圖避免陷入各種“主義”之爭，而是從旅游開發(fā)與社會公平的關(guān)系入手，對旅游開發(fā)實踐中出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象及其原因進行分析，試圖構(gòu)建旅游開發(fā)的社會公平維度邏輯框架。

當前，以人為本、和諧社會、可持續(xù)發(fā)展等理念已經(jīng)得到社會廣泛認可。旅游研究與旅游發(fā)展也應(yīng)具有人文關(guān)懷的價值觀。關(guān)于旅游發(fā)展的價值取向，應(yīng)以社會價值為主、經(jīng)濟價值為輔。對于這一點，早在1980年世界旅游領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件《馬尼拉世界旅游宣言》（以下簡稱《宣言》）中就被提出。該《宣言》指出，不論旅游的經(jīng)濟效益多么現(xiàn)實與重要，都不會也不可能是各個國家作出鼓勵旅游發(fā)展決策的唯一標準；同時還強調(diào)，在旅游的實踐中，精神因素要比技術(shù)和物質(zhì)因素占更重要的位置。這里的精神因素就是要實現(xiàn)旅游的社會價值，強調(diào)旅游是人人享有的權(quán)利。但縱觀我國旅游開發(fā)的歷史與現(xiàn)實，其價值取向曾經(jīng)被倒置了，追求經(jīng)濟價值成為了主導(dǎo)的價值取向，而社會價值被弱化甚至忽略了。旅游的社會價值不如其經(jīng)濟價值那么外顯，往往隱藏在旅游者旅游的全過程中。旅游對于個體的愛國教育、傳統(tǒng)文化熏陶、生態(tài)自然感知以及身心歷練與陶冶等方面的功能與作用是旅游的社會價值在個體身上的具體體現(xiàn)。但目前學界對旅游的這種社會價值關(guān)注太少。正如有學者指出，中國尚未關(guān)注旅游發(fā)展的社會責任及其對國家精神的意義。而要充分實現(xiàn)旅游的社會價值，保證每個國民公平自由地接觸旅游資源是關(guān)鍵所在。盡管《宣言》強調(diào)“旅游應(yīng)是人人享有的權(quán)利”，但要保證這種權(quán)利的充分實現(xiàn)，需要在旅游公平的根源處即旅游開發(fā)中注重社會公平，讓每一個個體公平享有旅游的機會和權(quán)利。否則，旅游這種“人人享有的權(quán)利”就有可能在旅游開發(fā)與后續(xù)經(jīng)營管理中被無形剝奪。因此，在旅游開發(fā)中注重公平正義應(yīng)該是旅游發(fā)展永恒的價值追求。

旅游開發(fā)中的社會公平屬于旅游發(fā)展的社會公平或旅游公平的范疇，指人類在開發(fā)旅游資源或產(chǎn)品時要確保其帶來的利益在各利益相關(guān)者之間得到合理公平的分配。旅游開發(fā)之所以要強調(diào)社會公平的理念，與旅游的本質(zhì)屬性和旅游消費對象的獨特性密不可分。旅游作為人的基本生活需求，其本質(zhì)應(yīng)該是個體在異地的一段生活經(jīng)歷。這種生活盡管受到個體時間、財力的約束，但個體對這種生活追求和向往的自由和權(quán)利不允許被任何人或組織剝奪。人人享有旅游的權(quán)利和機會，就如同人人享有受教育的權(quán)利和機會一樣，應(yīng)該受到法律的保護，這就是學界所提倡的“旅游公平”的理念。關(guān)于旅游公平的思想，較早可追溯到1995年Hultsman提出的“公正旅游”（Just Tourism）的概念。雖然公正旅游概念在之后沒有被學界接納和認可，但旅游的社會公平問題逐步得到更多人的關(guān)注。Ryan在一篇談?wù)摗靶侣糜巍保∟ew Tourism）的文章中明確指出，旅游公平的首要目標是人人有機會參與旅游。

旅游消費對象即旅游資源的獨特性也決定了我國旅游開發(fā)必須注重社會公平。首先，我國的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園和世界自然與文化遺產(chǎn)等資源往往擁有最珍稀的旅游資源，且這些資源的產(chǎn)權(quán)屬于國家，其產(chǎn)品形態(tài)應(yīng)屬于公共產(chǎn)品的范疇。因此，風景名勝、遺產(chǎn)資源類景區(qū)等作為社會公共旅游資源，屬于全民所有，必須確保每一個國民獲得公平接觸旅游資源的機會，任何個人或組織不得剝奪。公共旅游資源的公益性特點決定了旅游資源開發(fā)不能單純地追求經(jīng)濟效益，而應(yīng)積極追求社會價值的實現(xiàn)。公共旅游資源的公益性的體現(xiàn)程度不僅關(guān)乎資源配置與社會效率，而且關(guān)乎社會公平，已成為全社會高度關(guān)注的重大社會問題。從社會福利的角度看，旅游資源的公共福利性功能決定了公共旅游資源應(yīng)以社會福利的最大化為發(fā)展目標，而非旅游企業(yè)利潤的最大化。同時，在旅游開發(fā)過程中，一部分人的利益獲取不應(yīng)當以損害另一部分人（如當?shù)鼐用瘛⒂慰停┑睦鏋榇鷥r。其次，人類對于旅游資源的消耗不同于對其他資源的消耗，比如石油、汽車、食品等。旅游資源不是一次性消耗品，它需要被重復(fù)消費。因此，旅游資源本身需要可持續(xù)發(fā)展，即它所服務(wù)的對象不僅僅是當代人，而且還包括后代人。這就涉及下文所談到的代際公平的問題。近30多年來我國的發(fā)展情況表明，資源、環(huán)境的可持續(xù)問題越來越受到國民的高度關(guān)注。只重經(jīng)濟而忽視社會公平、環(huán)境倫理的做法，不僅影響了當代人之間的公平，而且也影響了后代人求生存和發(fā)展的公平機會。對資源、環(huán)境十分敏感的旅游活動，更加需要注重社會公平。

旅游的可持續(xù)發(fā)展要求下的社會公平，既包括代內(nèi)公平，又包括代際公平。代內(nèi)公平就是一般我們所說的“公平”，指同一代人，不論國籍、種族、性別、經(jīng)濟水平和文化差異，在要求良好生活環(huán)境和利用自然資源方面，都享有平等的權(quán)利。代內(nèi)公平強調(diào)公平原則在空間維度上的實踐。人類社會最初僅僅關(guān)注代內(nèi)公平，但自近代工業(yè)革命以來，尤其是自20世紀70年代以來，隨著環(huán)境問題的日趨嚴峻，人類愈加認識到環(huán)境要素已成為影響自身生存和發(fā)展的重要因素。在這樣的背景下，“代際公平”（intergeneration fairness）的概念開始出現(xiàn)在研究者的視野中，可以說，代際公平是環(huán)境問題的伴生物。良好的空氣、水源和優(yōu)美的自然與人文景觀是每一代人共同的利益所在，且每一代人都有維護并使之改善的義務(wù)。所以，保護環(huán)境既是縱向意義上各代共同的價值追求，也是人類永恒的代際倫理義務(wù)。為了當代人與后代子孫的利益，必須從資源的合理分配、環(huán)境的適當利用、利益的公平分享等角度厘清代際之間的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范當代人的發(fā)展與消費行為。旅游開發(fā)的代際公平原則表達的是當代人對后代人應(yīng)承擔的代際責任，寓意當代人和后代人在利用自然資源和環(huán)境獲得優(yōu)質(zhì)旅游體驗以及通過旅游業(yè)獲得經(jīng)濟利益等方面分擔責任與分享權(quán)益的公正性。

二、旅游開發(fā)中的社會不公平現(xiàn)象及原因

在前文中，筆者深入分析了旅游開發(fā)中注重社會公平的必要性和重要性，但縱觀我國近十余年旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游開發(fā)中的社會不公平現(xiàn)象較為普遍，既有被媒體曝光的顯性事件（沖突爆發(fā)），還有更多的隱性不公平（沖突不明顯或其中一方的力量不足以抵抗另外一方）。分析這些旅游開發(fā)中的不公平現(xiàn)象及其背后的成因，有助于推動旅游公平維度邏輯框架的構(gòu)建，更有助于在開發(fā)實踐中促使各利益相關(guān)主體加強對社會公平的重視。

1. 旅游開發(fā)中的社會不公平現(xiàn)象

（1）旅游土地資源消耗的不公平

在旅游開發(fā)中，旅游土地資源是最重要的載體。旅游土地資源的開發(fā)和利用狀況直接決定了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也直接影響著旅游開發(fā)的社會公平。前文已提到，我國絕大部分的風景名勝區(qū)都屬于公共旅游資源，產(chǎn)權(quán)歸國家所有。而在現(xiàn)實中，許多公共旅游土地資源卻被出售給房地產(chǎn)企業(yè)或旅游開發(fā)商，這勢必導(dǎo)致本來屬于全民所有的旅游資源成為個別人攫取經(jīng)濟利益的工具。眾所周知，我國人均可利用的土地資源相當匱乏，旅游土地資源更是十分緊張。如果企業(yè)大量購買旅游土地資源建設(shè)豪宅或高檔旅游休閑場所，必然造成土地稀缺程度加劇。更為嚴重的是，這種“圈地行為”將使得某些國有土地成為富人消費的私人場所，普通大眾被排擠在外，從而導(dǎo)致社會不公平。

旅游土地資源消耗的不公平主要體現(xiàn)在生態(tài)旅游開發(fā)、濱海旅游開發(fā)以及城市休閑游憩場所開發(fā)等方面。生態(tài)旅游開發(fā)往往需要依賴國家自然保護區(qū)、國家森林公園、國家水利風景區(qū)等寶貴的公共旅游土地資源，對這些資源的開發(fā)必須建立在保障普通民眾公平獲得接觸旅游資源的機會和權(quán)利的基礎(chǔ)之上。但很多這樣的旅游土地資源被用來建高檔酒店、私人會所、高爾夫球場，甚至也被旅游房地產(chǎn)進駐。這種行徑不僅嚴重破壞了旅游土地資源的公益屬性，而且直接導(dǎo)致公共旅游土地資源變成了一部分人（主要是富人階層）的私人度假場所。尤其是高爾夫球場的建設(shè)，將優(yōu)質(zhì)旅游土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)闃O少數(shù)人占有的私人場所，造成較明顯的社會不公平。在濱海旅游開發(fā)中，也大量存在將公共旅游土地資源出售給旅游房地產(chǎn)商的現(xiàn)象。很多一線海景、優(yōu)質(zhì)沙灘成為個別企業(yè)（比如酒店、房地產(chǎn)商）撈取經(jīng)濟利益的私人度假場所，比如海南的三亞、陵水、萬寧以及廣東的陽江、惠州等地。此外，近年來，在城市公共休閑旅游資源開發(fā)利用過程中過于重視經(jīng)濟效益而忽視社會公平的做法越來越受到人們的關(guān)注和批評，如在北京龍?zhí)逗珗@內(nèi)建高檔餐廳和高級會所、西安秦阿房宮遺址內(nèi)建養(yǎng)生溫泉園、杭州有30多家富豪私人會所占據(jù)西湖一線湖景、故宮建福宮和頤和園相繼被曝開設(shè)私人會所等事件都成為媒體討論的熱點。

（2）當?shù)鼐用窭娣峙涞牟还?/p>

任何旅游開發(fā)都會涉及利益的公平分配問題。旅游業(yè)的發(fā)展具有公共社會產(chǎn)品的特征，其受益人應(yīng)包括當?shù)鼐用裨趦?nèi)的各利益相關(guān)群體。但我國旅游開發(fā)的現(xiàn)實表明，當?shù)鼐用窭娣峙涞牟还浆F(xiàn)象十分普遍，這成為旅游開發(fā)中社會不公平問題的主要體現(xiàn)，也是旅游目的地社會沖突的主要根源。

我國的旅游開發(fā)大多是在政府通過招商引資主導(dǎo)旅游業(yè)開發(fā)的架構(gòu)下完成的。在這種開發(fā)模式中，政府將一些基礎(chǔ)設(shè)施、景點建設(shè)交給投資者，這就讓外來資本控制了景點資源。企業(yè)為了利益最大化，社區(qū)居民在參與旅游開發(fā)方面必然會受到排斥。當?shù)鼐用駥τ谧陨砝娴脑V求不能真正反映在旅游規(guī)劃方案中，而外來投資者和旅游開發(fā)者因擁有酒店、餐館等其他旅游基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，控制旅游開發(fā)過程并獲得大部分收益。當這種規(guī)劃體系和對應(yīng)的分配制度耦合時會加劇這種弊端。還有研究認為，社區(qū)居民對旅游空間生產(chǎn)的權(quán)能獲取最為缺失，導(dǎo)致其參與旅游發(fā)展的機會不公平。并且由于當?shù)厣鐓^(qū)居民的話語權(quán)有限，在利益博弈過程中往往被忽視，導(dǎo)致其正當?shù)睦嬉笸贿吘壔?/p>

當?shù)鼐用窭娣峙涞牟还浆F(xiàn)象在我國少數(shù)民族地區(qū)的旅游資源開發(fā)中更為常見。在西部少數(shù)民族地區(qū)，依托民族文化和自然景觀資源發(fā)展旅游業(yè)被認為是促進地方經(jīng)濟發(fā)展和資源保護的有效手段。然而，當?shù)鼐用袼@得的經(jīng)濟利益過少或根本得不到經(jīng)濟利益，甚至其原有的經(jīng)濟利益受到損害。這種利益分配的極不公平使他們喪失了對民族文化旅游資源保護和發(fā)展的積極性。有研究指出，國外旅游地社區(qū)居民也在旅游開發(fā)中充當了“隱性成本”的承擔者，在旅游開發(fā)帶來的利益分配中卻被“邊緣化”，居民享受不到旅游帶來的益處，對旅游業(yè)及旅游者產(chǎn)生了不良感知甚至排斥心理，阻礙了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而處于經(jīng)濟、政治優(yōu)勢地位的群體較輕易地獲取了大部分利益，加劇了強弱失衡的社會結(jié)構(gòu)，極易引發(fā)旅游社區(qū)沖突問題。在我國少數(shù)民族地區(qū)的旅游資源開發(fā)中，由于利益分配不公平而導(dǎo)致社會沖突的事件屢見不鮮，比如2005年5月云南迪慶州千湖山景區(qū)開發(fā)所引發(fā)的沖突、2007年5月亞丁景區(qū)藏族社區(qū)居民與負責旅游開發(fā)的施工隊之間的沖突、云南納帕海旅游景區(qū)及梅里雪山景區(qū)開發(fā)所引發(fā)的藏族社區(qū)沖突等。這些沖突事件均表明，當?shù)鼐用駪?yīng)成為民族旅游開發(fā)中的參與者和受益者，而非旁觀者和受害者。

（3）旅游景區(qū)定價的不公平

首先必須指明的是，這里所說的旅游景區(qū)是指公共資源類旅游景區(qū)。公共資源可以界定為存在消費的非排他性同時又存在消費的競爭性的自然資源、人文資源和相關(guān)延伸資源。公共資源類旅游景區(qū)是以公共資源為依托的自然景觀類景區(qū)和人文景觀類景區(qū)，包括風景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)、文物保護單位、自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、歷史文化名城等。由于這些公共資源類旅游景區(qū)的所有權(quán)歸全體國民，因此，實現(xiàn)景區(qū)的公益性和社會價值應(yīng)是這類景區(qū)的主要功能。有學者認為，對于依托公共旅游資源的景區(qū)而言，門票經(jīng)濟不是理想的目標，而應(yīng)該免費向國民開放。

但事實上，我國景區(qū)門票最高的就是這些公共資源類景區(qū)，擁有多個國家級保護區(qū)標簽的風景名勝區(qū)的門票價格更是高不可攀。有學者總結(jié)指出，我國旅游景區(qū)門票價格呈現(xiàn)調(diào)價頻、上漲快、攀高位的特點。如今，我國5A級景區(qū)門票價格在100元至200元之間的占半數(shù)以上，11家景區(qū)旺季門票價格超過200元；全國1 651家4A級旅游景區(qū)平均門票價格約為56元，高于平均水平的景區(qū)有664家，占比40.22%。

景區(qū)門票價格的制定應(yīng)充分考慮群眾的消費水平。門票價格過高在一定程度上壓制了老百姓的旅游需求，變相剝奪了一部分收入較低人群進入公共旅游資源景區(qū)的基本權(quán)利，這實際上是對國民基本權(quán)利的剝奪，也是對社會公平的踐踏。公共資源類旅游景區(qū)的壟斷性定價模式或許能為景區(qū)管理部門和地方政府帶來豐厚利益，但對社會公平和社會福利的損害不容忽視。并且，這種高價制度背離了中央關(guān)于公共資源服務(wù)均等化的原則。至于高價門票為何產(chǎn)生？這可能要歸因于景區(qū)管理部門普遍認可一個看似合理的理由，那就是必須通過票價來控制客流量，以緩解景區(qū)壓力。實際上，這種“漲價調(diào)節(jié)客流”論在很大程度上可以被認為是管理機構(gòu)利用景區(qū)的市場勢力實行壟斷定價的借口。其實，控制客流量的辦法遠用不著通過漲價來實現(xiàn)。筆者認為，通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)訂景區(qū)門票未嘗不是一個有效的辦法。2014年8月9日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中就明確指出，要抓緊建立景區(qū)門票預(yù)約制度。這樣既可以解決景區(qū)負荷超載問題，又可以以合理的價格發(fā)售門票，保證景區(qū)服務(wù)的公益性和定價公平性。

（4）特殊人群旅游開發(fā)的不公平

如果說在旅游開發(fā)所涉及的各個利益相關(guān)者中間，游客被視為弱勢群體，那么社會上還有相當一部分人，比如殘疾人和農(nóng)民工群體，他們因為自身身體狀況或財力限制等方面的原因，很難找到適合的旅游產(chǎn)品，外出旅游成為一種奢望。換句話說，他們連成為游客的資格都被剝奪了。如果說旅游應(yīng)是“人人享有的權(quán)利”，那么這些人在旅游權(quán)利面前很顯然成為了受到最不公平待遇的群體。

當前，我國殘疾人旅游的專門性設(shè)施和服務(wù)被普遍忽視。對于旅游開發(fā)商和旅游經(jīng)營商（如旅行社）等企業(yè)來說，經(jīng)營殘疾人旅游成本高、風險大、收益低，因而不愿意開發(fā)和經(jīng)營。即使是政府部門，也往往忽視了殘疾人的旅游需求和愿望。到目前為止，國內(nèi)幾乎沒有任何一個城市的旅游部門專門研究過殘疾人旅游產(chǎn)品的開發(fā)問題，也很少見到在殘疾人旅游管理和服務(wù)方面做得比較成功的旅游景區(qū)。人們?yōu)榱巳〉媒?jīng)濟利益而過于功利化地發(fā)展旅游，卻普遍忽視了殘疾人旅游的權(quán)利。當旅游活動越來越成為人們現(xiàn)代生活的重要內(nèi)容之時，殘疾人卻由于種種原因，一直處于旅游市場的邊緣，無法與健全人平等獲得由旅游活動帶來的物質(zhì)與精神享受。

在努力建設(shè)和諧社會、實現(xiàn)中國夢的今天，保障社會公平就必須使全體社會成員能夠共同分享經(jīng)濟發(fā)展成果。在旅游業(yè)快速發(fā)展的浪潮中，我們不能忽視全國約6 000萬殘疾人以及2.69億農(nóng)民工群體的旅游需求。國際社會旅游組織明確提倡旅游地應(yīng)提供殘疾人設(shè)施，我國學者也提出，發(fā)展殘疾人旅游是實現(xiàn)社會公平的重要標志。《意見》中指出，要嚴格執(zhí)行無障礙環(huán)境建設(shè)標準，適當配備老年人、殘疾人出行輔助器具。對于廣大農(nóng)民工群體，他們的旅游活動是其精神生活提高的重要途徑，理解、關(guān)注并滿足農(nóng)民工的旅游需求，讓每個農(nóng)民工有尊嚴地參與旅游，是我國旅游業(yè)健康發(fā)展的一個重要指標，也是檢驗旅游發(fā)展是否體現(xiàn)社會公平的一個重要視角。因此，在旅游開發(fā)和經(jīng)營管理中，應(yīng)注重針對這些特殊人群進行旅游產(chǎn)品的開發(fā)和設(shè)計，讓殘疾人和農(nóng)民工群體平等地參與到大眾旅游活動中。

2. 旅游開發(fā)中的社會不公平原因

導(dǎo)致我國旅游開發(fā)中出現(xiàn)諸多社會不公平現(xiàn)象的原因是多方面的，概括起來可以從以下3個方面進行簡要闡述。

（1）權(quán)利理念丟失

理念或觀念是一切行為的先導(dǎo)。人類為了更好地生存和發(fā)展，人與人之間需要建立各種各樣的社會關(guān)系，而權(quán)利就是人在這些社會關(guān)系中應(yīng)得到的價值回報。從法律上講，處于任何一種社會關(guān)系中的個體都具有法律賦予的某種權(quán)利，它通常包含權(quán)能和利益兩個方面。權(quán)能是指權(quán)利能夠得以實現(xiàn)的可能性；利益則是權(quán)能實現(xiàn)的結(jié)果。任何人都擁有在這個地球上生存和發(fā)展所必須具備的權(quán)利，比如工作的權(quán)利、受教育的權(quán)利、休息休假的權(quán)利等。這些權(quán)利對任何人來說都是平等的，且不容外界任意剝奪。公民的旅游權(quán)利作為現(xiàn)代人的基本權(quán)利之一，越來越受到人們的重視。但在我國的旅游開發(fā)實踐中，旅游開發(fā)商和地方政府往往忽略了當?shù)鼐用窠柚糜吻笊婧桶l(fā)展的基本權(quán)利理念，過分重視經(jīng)濟利益而導(dǎo)致一部分國民喪失進入旅游景區(qū)的機會與權(quán)利。在好處（the good）與權(quán)利（the right）之間，不能通過侵犯少數(shù)人的權(quán)利來增進大多數(shù)人的好處，否則就會形成“多數(shù)人的暴政”。當然，更不能通過剝奪多數(shù)人的權(quán)利來增加少數(shù)人的好處，否則就會形成“少數(shù)人的特權(quán)與壟斷”。

（2）產(chǎn)權(quán)制度模糊

造成當前社會不公平現(xiàn)象的原因中，最根本的是沒有建立起維護和實現(xiàn)社會公平的有效制度。旅游開發(fā)中的社會不公平現(xiàn)象同樣源于缺乏一套明確的產(chǎn)權(quán)制度。長期以來，我國對公共資源特別是自然文化遺產(chǎn)資源的管理缺乏明確的制度安排，主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度模糊方面。在兩種經(jīng)濟體制的混合和過渡中，名義上國家自然文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)屬全民所有，而實際上，公共景區(qū)資源管轄分屬在建設(shè)、文物、林業(yè)、地質(zhì)、海洋、環(huán)保、水利和宗教等不同部門，條塊分割、多頭管理現(xiàn)象嚴重。另外，我國對公共旅游資源景區(qū)采取屬地化分權(quán)管理體制。在沒有明確中央與地方政府之間的權(quán)利、責任和義務(wù)的情況下，管理權(quán)下放必然造成監(jiān)管虛設(shè)、懲罰不力、損害國家利益等問題，最突出的表現(xiàn)是景區(qū)管理權(quán)限混亂，導(dǎo)致旅游開發(fā)的公益性明顯不足，逐利競爭成為景區(qū)經(jīng)營管理的直接目標。其直接后果是門票價格上漲致使游客權(quán)利受到損害，利益分配不公致使各類沖突事件頻發(fā)。

（3）政府職能缺位

如果將前述問題歸結(jié)為理念和制度的問題，那么政府職能缺位則是人的問題。除了發(fā)展地方經(jīng)濟以改善民生外，地方政府還必須維護社會公平正義以促進和諧穩(wěn)定。公共權(quán)力作為整個社會的控制器，其核心價值是維護社會公正。政府不同于企業(yè)，不能以效率作為首要目標，公正是其首要品格。在這個意義上，政府的執(zhí)政不是一種技術(shù)，而是道德努力的一種形式。經(jīng)濟學視角下的公共產(chǎn)品理論，主要關(guān)注資源配置的效率問題，與成本、價格等問題密切相關(guān)，但無法解釋超出價格和效率范疇的公平、公正等政治學范疇問題。在旅游開發(fā)中，旅游投資企業(yè)關(guān)注的是自身經(jīng)濟利益問題，而不會關(guān)注社會公平。政府作為公共旅游資源的直接掌控者，應(yīng)承擔起實現(xiàn)旅游資源社會價值和公平正義的職責。但目前來看，地方政府的這種職責履行明顯不到位，導(dǎo)致旅游資源的所有權(quán)、管理權(quán)以及經(jīng)營權(quán)在實踐中劃分不清。尤其是當公共權(quán)力部門與相關(guān)的利益集團糾纏在一起時，公共權(quán)力與私人利益之間就會缺乏明晰的界限，甚至政府的職能發(fā)生越位，由社會公平的維護者轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟利益的獲取者。

三、旅游開發(fā)中社會公平維度的邏輯框架構(gòu)建

毋庸置疑，構(gòu)建社會的公平保障體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黨的十八大報告提出，“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”。這一點越來越得到學界的擁護和認同。那么，如何針對現(xiàn)實中旅游開發(fā)不公平的原因，有效保障旅游開發(fā)中的社會公平？筆者認為，既要借鑒已有的社會公平保障體系，同時還必須針對旅游發(fā)展和國民旅游消費的特殊性，構(gòu)建旅游開發(fā)中社會公平維度的邏輯框架。

要保障旅游開發(fā)中的社會公平，需要考慮許多維度的問題，比如國民的旅游權(quán)利公平問題、游客享受公共旅游資源的機會公平問題、當?shù)鼐用駞⑴c旅游開發(fā)的機會公平問題、旅游資源產(chǎn)權(quán)制度的公平問題、各利益相關(guān)者之間的分配公平問題等。同時，所有這些問題還涉及空間維度上的橫向公平與時間維度上的縱向公平，即代內(nèi)公平與代際公平問題。如前文分析指出，旅游開發(fā)中的代際公平顯得更為重要。因為能否實現(xiàn)旅游資源的合理開發(fā)和利用，不僅涉及當代人和后代人的旅游權(quán)利問題，也關(guān)系到旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。結(jié)合前文所分析的旅游開發(fā)與社會公平之間的關(guān)系、旅游開發(fā)中的不公平現(xiàn)象及其原因，本文試圖構(gòu)建一個旅游開發(fā)中社會公平維度的邏輯框架（見圖1）。

圖1 旅游開發(fā)中社會公平維度的邏輯框架Fig.1 The logic framework of social equity dimensions in tourism development

該框架顯示，幾乎所有旅游開發(fā)所導(dǎo)致的各種社會不公平現(xiàn)象都與人的問題即政府職能缺位緊密相關(guān)，位于其兩側(cè)的理念問題和制度問題也可歸因于人的問題。旅游開發(fā)中社會公平的最終落腳點是要保障因旅游資源開發(fā)和利用而帶來的利益分配上的公平。而要達到這一點，從實現(xiàn)的途徑來看，必須保證旅游開發(fā)中的權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平。首先，權(quán)利公平是整個社會公平的邏輯起點，它標志著社會成員的起點公平。不管是旅游開發(fā)商、旅游管理企業(yè)還是地方政府，都必須牢固樹立一個理念，即人人享有旅游的權(quán)利。這種權(quán)利對任何人都是平等的，不受性別、職業(yè)、財產(chǎn)、學歷、身體狀況等方面影響。其次，機會公平是社會公平的核心，是一個社會的公民能普遍享受發(fā)展所帶來利益的前提。世界銀行在《2006年世界發(fā)展報告：公平與發(fā)展》中指出，公平的基本定義是人人機會均等、享有機會公平。人們逐漸意識到權(quán)利公平并不能實現(xiàn)社會公平與社會發(fā)展間的良性互動，機會公平則可以保障不同利益群體尤其是社會弱勢群體的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機會。因此，機會公平是緩和社會沖突、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的前提。在旅游開發(fā)中，機會公平主要涉及兩個層面：一是當?shù)鼐用駞⑴c旅游開發(fā)的機會公平。學界所提出的包容性旅游這一概念旨在鼓勵當?shù)鼐用駞⑴c旅游事業(yè)，保護原住民文化，以避免社會沖突，實現(xiàn)旅游的公平有序發(fā)展。二是國民進入公共資源類旅游景區(qū)的機會公平。西方學者所提倡的“社會旅游”、“希望旅游”等概念旨在強調(diào)讓所有人尤其是低收入者有機會進行旅游，確保他們有公平的機會進入公共資源類旅游景區(qū)。而要實現(xiàn)這兩種機會公平，政府職能的強化和規(guī)范是關(guān)鍵。最后，規(guī)則公平是確保公共資源的共享原則和公共資源服務(wù)公益化的重要途徑。要實現(xiàn)旅游開發(fā)中的規(guī)則公平，關(guān)鍵在于建立和完善旅游資源的產(chǎn)權(quán)制度。制度公平是確保分配公平的重要力量，政府在這個方面任重道遠。

旅游開發(fā)中的權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平都旨在維護旅游資源的開發(fā)和利用所帶來的各種利益和社會價值在當代人和代際之間分配的公平性。其實，權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平本身就內(nèi)含了代內(nèi)公平與代際公平的要求。比如世界旅游組織就認為，可持續(xù)旅游既要為今天的人們提供生計，又要保護和增進后代人的利益，并為其提供同樣的機會。旅游資源的合理開發(fā)和永續(xù)利用所含涉的權(quán)利、機會和規(guī)則絕不僅限于當代人，而應(yīng)該囊括代際之間的公平。

四、結(jié)論與討論

旅游業(yè)作為一種高度依賴環(huán)境和自然資源的敏感行業(yè)，可持續(xù)發(fā)展是其必然要求。同時，旅游既是一個國家的國民提高精神文化生活的重要途徑，也是國民的一項基本權(quán)利。旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和旅游社會價值的實現(xiàn)需要全體國民的積極參與。要確保全體國民積極參與旅游，在旅游開發(fā)和發(fā)展過程中注重社會公平是根本保障。眾所周知，在一個社會里面，遭受社會不公平待遇的往往都是相對弱勢的群體。在旅游開發(fā)與發(fā)展過程中，遭受不公平待遇的也同樣是相對弱勢的群體，比如游客和當?shù)鼐用瘛Ｒ虼耍Ｕ下糜伍_發(fā)中的社會公平，根本路徑就是要構(gòu)建一個讓當?shù)鼐用瘛⒂慰偷雀鞣嚼嬷黧w通過權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平以實現(xiàn)利益公平分配的合理制度。這種制度在Rawls的《正義論》中被稱為“公平制度”或“正義制度”。他認為，正義或者非正義的問題在于制度如何處理各種限制，在于確立這些制度以確保社會成員之間的正義。作為公共旅游資源管理者的政府部門應(yīng)該轉(zhuǎn)變對公共旅游資源開發(fā)利用的觀念，充分認識公共旅游資源的公益屬性，從過去重視經(jīng)濟效益向重視社會效益轉(zhuǎn)變。具體就旅游開發(fā)而言，政府應(yīng)明確我國公共旅游資源的產(chǎn)權(quán)歸屬以及各級政府部門對公共旅游資源管理的權(quán)限、責任和義務(wù)，積極制定和完善公共旅游資源開發(fā)利用的相關(guān)法律和政策制度。通過制度建立確保公共旅游資源社會效益的充分發(fā)揮以及當代人和后代人對公共旅游資源的公平享用，以實現(xiàn)旅游土地資源開發(fā)利用的公平、當?shù)鼐用窭娣峙涞墓健⒙糜尉皡^(qū)定價的公平和特殊人群旅游開發(fā)的公平等。鑒于此，本文構(gòu)建了一個旅游開發(fā)中社會公平維度的邏輯框架。這既是對已有關(guān)于旅游公平研究的總結(jié)和回應(yīng)，也是對旅游公平理論的一項嘗試性探索工作。

當然，如引言所指出的，本文僅僅關(guān)注的是旅游公平的維度之一即旅游開發(fā)中的社會公平問題，而對于旅游經(jīng)營和管理中（包括旅游目的地管理）的社會公平、旅游消費中（包括旅游產(chǎn)品和旅游商品的消費）的社會公平等都未作探討。后者雖然也很重要，但旅游開發(fā)中的社會公平是旅游公平的根源維度。如果不處理好旅游開發(fā)中的社會公平問題，后續(xù)旅游經(jīng)營、管理與消費中的社會公平問題就無從談起。

此外，還可以討論一下旅游開發(fā)中的效率與公平問題。自從1993年黨中央提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了重大成就，但也出現(xiàn)了貧富差距擴大等社會不公平現(xiàn)象，進而黨的十七大提出“再分配更加注重公平”。旅游作為服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，初次分配中效率固然重要，但旅游收入的再分配中注重社會公平因能惠及所有國民而顯得更為重要。有學者指出，無論采取什么樣的價值標準，對任何社會的成員和階層來說，強調(diào)“公平優(yōu)先”或?qū)降目释妥非蠖际翘旖?jīng)地義的。因此，旅游發(fā)展中注重社會公平不具有歷史階段性，它應(yīng)該是一種永恒的價值追求。

在社會的任何發(fā)展階段，實現(xiàn)絕對的公平是不可能的，但旅游開發(fā)中業(yè)已出現(xiàn)的明顯的社會不公平現(xiàn)象（如顯性的沖突和矛盾）是應(yīng)該而且可以避免的。當然，對旅游公平理論的探討和旅游公平實踐的探索是一項極具挑戰(zhàn)且需要長期堅持的工作。在本文所構(gòu)建的邏輯框架中，有許多話題值得學界關(guān)注，比如可以分別從權(quán)利理念、政府職能和產(chǎn)權(quán)制度等方面深入闡述旅游開發(fā)中的權(quán)利公平、機會公平和規(guī)則公平的實現(xiàn)，還可以研究維護旅游公平的制度和政策，抑或選擇一些典型案例分析旅游開發(fā)中各種社會公平維度的實現(xiàn)和相互作用，還可以基于資源與權(quán)力的視角研究不同旅游利益群體之間的相對公平；如果跳出該邏輯框架，還有更多話題值得關(guān)注，比如旅游經(jīng)營和管理中的社會公平、旅游消費中的社會公平、旅游公平與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系以及旅游公平理論體系的構(gòu)建等。筆者呼吁對該話題感興趣的學者和社會有識之士加入到對旅游公平的研究和對話中來，共同推動旅游公平理論的建立和完善，以促進我國旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（致謝：本文在修改過程中得到了北京第二外國語學院秦宇教授和匿名評審專家富有建設(shè)性的修改意見，在此表示衷心的感謝。）

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［67］李海青.“更加注重社會公平”是對“效率優(yōu)先、兼顧公平”的批判與否定么?——一種基于文本解讀的理論反思［J］. 倫理學研究，2010（6）： 82～87.

［68］蔡繼明.公平、平等與效率： 何者優(yōu)先，何者兼顧［N］.中國青年報，2014-03-03（02）.