匯率問題視角下GATT1994第15條研究
——兼論GATT1994第15條改革路徑

費思敏(武漢大學 法學院，武漢 430072)

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匯率問題視角下GATT1994第15條研究
——兼論GATT1994第15條改革路徑

費思敏
(武漢大學 法學院，武漢 430072)

WTO對匯率問題的規定主要集中在GATT1994第15條。從第15條和DSU的相關內容來看，WTO擁有對匯率問題的管轄權。除此之外，GATT1994第15條還規定了WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作安排。也可在WTO框架下被認可。但GATT第15條對匯率相關問題的規定仍然過于簡略，不利于實際適用，應對其進行改革，采用WTO機構和組織的決議和文件等形式進一步厘清WTO與IMF管轄范圍、合作方式和特定詞匯的含義。

匯率；外匯行動；管轄權；爭端解決機構

2016年10月1日，人民幣正式加入國際貨幣基金組織(以下簡稱“IMF”)特別提款權貨幣籃子，成為繼美元、歐元、英鎊和日元之后的第五種入籃貨幣。這充分體現了中國貨幣當局在過去多年中為人民幣國際化所做的努力，也反映了人民幣在國際貨幣體系中發揮的作用。但外媒仍然認為人民幣的國際流通受到了限制，對人民幣匯率形成機制留有疑問。毫無疑問，IMF擁有對匯率問題的管轄權，而由于世界貿易組織(以下簡稱“WTO”)尚無匯率相關的法律規定和案件的爭端解決實踐，WTO是否擁有對匯率爭端的管轄權，如何處理與匯率有關的問題，現實中仍然未有定論[1]。

WTO的運行基礎在于以《建立世界貿易組織的馬拉喀什協定》(以下簡稱“馬拉喀什協定”)及其附件為基礎的一攬子協定，是否擁有對匯率問題的管轄權也應當從WTO及其相關協定的條文中尋求答案。本文主要從《1994年關稅與貿易總協定》(以下簡稱“GATT1994”)第15條出發，以匯率問題為角度研究第15條的適用。筆者認為，WTO爭端解決程序相關規則和GATT1994第15條為WTO提供了管轄匯率問題的基礎，并構造了WTO與IMF合作處理匯率問題的框架。但GATT1994第15條本身的模糊性使得這些條文在現實中可操作性不強，因此對第15條的解釋工作須提上日程。

一、WTO對匯率問題管轄權的依據

(一)爭端解決機構對匯率問題的一般管轄權

WTO爭端解決機構(以下簡稱“DSB”)被譽為“皇冠上的明珠”，是WTO成員方間解決相互之間爭端的主要平臺。與IMF象征性的懲罰機制相比，WTO下可以通過DSB授權對敗訴成員方進行貿易報復，提高違反WTO條款的成本[2],以督促WTO成員方遵守相關規則，尊重其他成員方的權利。如果一成員方意圖將其與另一成員方的爭端起訴到DSB，首先得看爭端是否屬于DSB管轄范圍。《關于爭端解決程序和規則的諒解》(以下簡稱“DSU”)第1條第一款規定了DSB管轄的爭端的范圍，包括根據附件一下所有涵蓋協定的條款提起的爭端。

DSU第3條第一款也規定，成員方遵守GATT1994第22條和第23條關于管理爭端的原則。根據GATT1994第23條，成員方向DSB提起訴求時，應當證明由于另一成員方沒有履行協定項下的義務、采取某一行動或者某種情勢的存在，使得自身享有的協定直接或間接授予的權利遭到損害，或阻礙了協定目標的實現。如果成員方依據GATT第15條將另一成員方的外匯行為訴至DSB，其只要證明被訴成員方實施了該外匯行為，且該行為造成了自身在WTO體系下享有的利益受損。至于申訴方是否達到了證明標準，正是專家組或上訴機構在審理爭端的過程中需要解決的問題[3]。成員方提出的主張即構成了WTO DSB對匯率爭端行使管轄權的現實依據。

(二)GATT1994第15條中匯率問題管轄權的分析

GATT1994第15條標題為“外匯安排”(exchange arrangement)，共九款，主要規定了WTO與IMF合作安排及相互之間的管轄權的界限。從字面上，“外匯安排”的含義非常廣泛，應當包括所有締約方之間對外匯相關的問題的處理，例如第15條第二款中的貨幣儲備、收支平衡以及第五款中的與支付和轉換有關的匯率限制，匯率相關問題顯然應當包括其中。有學者認為本條中的“外匯”僅指國際貿易中國際兌付方面的內容，理由是第15條第四款和第五款所舉的例子僅涉及貨幣對方支付的內容[4]。這一說法以偏概全。根據《維也納條約法公約》第31條第一款，對條約的術語應當在字面含義的基礎上秉持善意進行解釋，不能人為地擴大或者縮小術語的內涵或外延。僅僅因為所舉例子而將術語的內涵局限在某一范圍內，并不符合條約解釋的善意原則。

第15條第一款相當于該條的原則性規定，規定了WTO與IMF進行協商的義務，在IMF管轄范圍內的外匯問題和WTO管轄范圍內的數量限制及其他貿易措施問題上，兩者應當尋求建立一個協調機制。這一款規定的義務與《馬拉喀什協定》中第3條第五款的義務一致，都認可了WTO和IMF在國際經濟活動中的地位，為了全球經濟政策制定的連貫性，要求這兩大“支柱”進行合作。GATT1994第11條和第13條分別規定了全面取消數量限制，和在例外情況下保留數量限制時，對其進行非歧視性管理的規定。WTO框架下允許的貿易救濟措施，包括反傾銷、反補貼以及保障措施等，在GATT1994中都有相關的條款，GATT1994之外也有專門對其進行規范的協定。而GATT1994第15條將數量限制、貿易救濟措施與IMF管轄的外匯問題并列，并要求雙方在這些問題上協調，即表明前后兩者之間客觀范圍上具有部分重疊。成員方采取的外匯行為可能作用于國際貿易，而貿易措施也可能對匯率變化、國際收支平衡等產生影響，因此WTO具有管轄外匯行為的可能性和必要性。該款沒有明確限制WTO管轄權的范圍，也沒有在WTO管轄范圍內將IMF管轄事項排除[5]。也有學者認為，WTO管轄匯率問題缺乏如IMF那樣的專業機構和人員配置[6]，但這并不能成為排除WTO對匯率問題管轄權的理由。審視第15條第一款的締約歷史就會發現，《關貿總協定倫敦草案》中沒有“jurisdiction”這個詞，使用的是“competence”，后來在日內瓦將其改為了“jurisdiction”[7]。日內瓦的討論中，沒有解釋清楚這兩個詞之間的區別，但是指出“jurisdiction”與一個機構的權力相關，而“competence”更側重指機構有沒有能力提供一些事實或做出某種意見。這就說明專業性不足并不能成為排除管轄權的理由。由此，WTO對匯率問題行使管轄權沒有實質上的阻礙。

二、WTO與IMF合作處理匯率問題的方式

GATT1994第15條不僅僅是WTO對匯率問題管轄權的依據，還為WTO與IMF合作管轄匯率問題的工作方式構建了基本框架。為了促進與IMF的合作，1996年11月，WTO總理事會批準了《IMF與WTO的合作協議》(以下簡稱“合作協議”)?！逗献鲄f議》共有十七段，以GATT1994第15條為基礎，主要規定了WTO與IMF之間相互協商、通知和交流信息的義務，目的仍然是為了促進兩者之間的合作。

(一)協商義務

GATT1994第15條第二款為WTO設定了與IMF協商的義務，第三款同時要求WTO就第二款協商的程序方面與IMF意思一致。第二款第一句話對協商的范圍做出了一般性的規定：在考慮或者處理貨幣儲備、收支平衡或外匯安排相關事項時，WTO應當與IMF充分協商，接受IMF做出的統計和其他方面的調查結果，接受IMF做出的關于成員方的行為是否符合《國際貨幣基金組織協定》(以下簡稱“IMF協定”)或者其與WTO之間的特別外匯協定的決定。第二句話特別指出了WTO在特定領域接受IMF決定的義務：在涉及GATT1994第12條第二款第一項和第18條第九款的案件中，WTO在做出最后決定時，應接受IMF對相關內容的決定。GATT1994第12條是為維護收支平衡所采取的限制措施，其第二款闡明了限制措施不得超過的必要限度的標準。第18條第九款授權成員方為維護財政狀況，在遵守第18條內第十款到第十二款規定的情況下，采取限制進口商品的數量或價值的措施，并且這一限制措施不得超過必要限度。由此可見，WTO對涉及貿易的匯率問題的管理需要參考IMF對匯率問題的專業意見。

在匯率問題上，專家組在衡量事實和法律的基礎上可以向IMF進行咨詢，IMF對匯率問題做出的專業判斷可作為專家組報告中的事實組成部分。對中國而言，人民幣入籃反映了中國貨幣、外匯和金融體系改革取得的進展，意味著IMF對人民幣匯率形成機制和國際化進程的認可。若日后就人民幣匯率問題產生爭端，IMF批準人民幣入籃之前的相關文件等可否作為爭端方提交的證據值得考慮。

(二)管轄界限

第15條大多數條款涉及的都是全體締約方(CONTRACTING PARTIES)的義務，而第四款和第九款設定了WTO單個成員方(contracting parties；a contracting party)在第十五條下的義務，如果該成員方違反這兩款規定的義務則可能被訴至DSB。這兩款也反映了WTO與IMF的管轄權界限。

第15條第四款用“shall”一詞為成員方設定了不得阻礙(frustrate)協定目的實現的義務，要求成員方不得以外匯行為阻礙GATT1994條款目的的實現，也不得以貿易行為阻礙IMF協定條款目的的實現。GATT1994附加注釋對“阻礙”作出了解釋，如果沒有明顯的與條款目的的偏離，僅僅是字面上的對本協定條款的違反不構成對本條的違反。這就表明了在判斷成員方是否采取了違反本條的行為時，要探尋成員方采取被訴行為的目的，而不僅僅是從字面上判斷是否與GATT1994條款設定的權力或義務相符。然而，外匯行為和貿易行為之間有何區別，何為“字面上”的違反，條款的目的和整個協定的目的有何不同，如何探尋和確定成員方采取行動的出發點，這些問題GATT1994卻未有明確的解釋。關貿總協定期間的歷史文件表明，關貿總協定和IMF之間工作的區分實際上在于涉案政府行為的技術性質，而不是其對貿易或者外匯的影響， 因為貿易和外匯之間聯系緊密，多數時候也會相互影響。而這僅僅只是模糊地解釋了如何區分外匯行動和貿易行動，與匯率有關的行動到底具有外匯性質還是貿易性質，需要在個案基礎上(on a case-by-case basis)進一步衡量。

第15條第九款與GATT1994第20條“一般例外”的措辭相似，段首“Nothing”“shall preclude”表明了這是一個例外條款，“in this Agreement”劃定了例外條款包含的范圍。第四款中規定了成員方不得以外匯行為阻礙本協定條款目的的實現，外匯管制和外匯限制顯然屬于第四款中規定的外匯行動，第九條允許符合IMF協定的外匯管制和外匯限制存在，是否與第4條的內在含義沖突呢？有學者認為第四款是一個平衡條款，因為整個GATT1994第15條都是針對WTO和IMF之間的合作關系進行規范而產生的[9]。筆者贊同這一觀點，但是符合IMF協定的外匯措施不一定就符合GATT1994的規定。首先，第九款第一項是一個“例外”規定。例外與豁免不同。豁免一般不預判被請求豁免的措施的WTO合規性，而例外則意味著該措施已經構成了對協定下其他義務的違反，只是因為符合例外規定才被允許。其次，從締約歷史看，《關貿總協定日內瓦草案》中的第九款段首語是“Subject to the provisions of paragraph 4 of this Article”，但這一條在1947年通過的《關貿總協定》中被刪除了。這意味著，《關貿總協定日內瓦草案》中第九款的規定受到了第四款的限制，即使成員方被允許采取符合IMF協定的措施，但是這一措施仍然不得違反第四款中規定的義務。這也表明符合IMF協定的措施也有違反GATT1994義務的可能。最后通過的總協定將這條刪除似乎也意味著同意第九款第一項構成“例外”，對GATT1994所有條款的例外，成員方即使沒有履行第四條規定的義務也可以因成功援引第九款而獲得WTO下的合規性。這種解釋與第15條的目的和宗旨具有內在一致性。為了促進IMF與WTO之間的深入合作，一項措施如果得到了IMF的承認，也將被WTO承認。

三、GATT1994第15條改革路徑

GATT1994第15條作為WTO與IMF合作的法律基礎之一，以原則性規定、協商義務、管轄界限和例外規定等條文部分闡述了兩個組織之間合作應當遵循的規則。但這些遠遠不夠，從WTO是否擁有對匯率問題管轄權的爭論就表明，這個問題沒有定論。規則的模糊性會導致實踐中運用規則的難度，WTO成立以來與GATT1994第15條有關的案子寥寥無幾也從側面反映了這點。同時，規則之間可能存在的內在沖突沒有進行合理解釋，款與款之間的關系是平等并列，還是一款規定的內容優于另一款適用，這些潛在的歧義都會對規則的可操作性和有效性產生一定損害，事實上并不利于兩個組織之間的合作，也不利于爭端解決。

WTO及其涵蓋協定的規定已經覆蓋了貿易領域的大部分內容，同時多哈回合停滯不前，正在討論中的議題已經涵蓋電子商務、民用航空和環境保護等內容，將匯率問題納入議題討論也不可行。如何對現有規定中的模糊、有爭議的內容進行解釋，才是目前解決匯率問題管轄爭端的合適方法。 WTO法的淵源除了正式的條文和其他淵源中最重要的專家組報告和上訴機構報告之外，還有WTO內部機構和組織的決議和文件，例如世界貿易報告、工作組文件和會議文件等。這些手段都可以作為解釋規則的輔助手段，并且相對于談判修法來說阻力更小，效率更高。這些渠道可以考慮作為解釋第15條的途徑。

從GATT1994第15條的定位來看，為了促進WTO和IMF的合作，首先仍然需要劃分兩個組織管轄權的范圍問題，但這并不意味著要在兩者的范圍之間劃出明確的界限，這在事實上沒有意義也不可能。但通過國際公法的解釋方法，可以抽象定義加不完全列舉的方式為WTO在此條下的管轄范圍劃定界限。抽象定義強調了可訴于DSB的外匯措施的內涵或特點，而不完全列舉則是點明某些重點問題可受DSB管轄的同時留下了后續解釋的空間。這一范圍與IMF管轄范圍必然會有重疊部分。其次，這些重疊部分正是兩個組織合作的重點，需要明確合作的方式和程度。正如GATT1994和GATS的關系一樣，兩個組織可能對同一個措施都具有管轄權，但是管轄權的側重點不一樣。切實可行的合作方式是相互之間信息的溝通，而交流的信息的范圍，負責信息交換的機構以及這些信息在對方被認可的程度都是需要進一步明確的問題。盡管關貿總協定時期的文件為兩個組織設定了職員層次的溝通安排，但其作為歷史性文件不能適應現實要求，可嘗試對其進行改良或者細化。再次，GATT1994第15條中部分用詞比較泛化，沒有固定明確的內涵，例如“外匯行動”“共同利益”等，成員方在理解和運用條款時可能產生歧義，這就需要對詞語的內涵和外延給予一個基本的限制，將會在很大程度上減少爭議，推動第15條“物盡其用”。

[1]VeraThorstensen. Exchange Rate Measures: Who Judges The Issue-IMF or WTO?[J].Journal of International Economic Law,2015,(1).

[2]彭岳.中美匯率之爭的國際法問題與解決之道[J].法律科學(西北政法大學學報),2012,(2).

[3]管榮.論WTO對人民幣匯率爭端的管轄權[J].世界貿易組織動態與研究,2009,(1).

[4]韓龍.GATT第15條:匯率義務衡量需提防的陷阱——基于人民幣匯率義務問題的探討[J].法律科學(西北政法學院學報),2007,(2).

[5]賀小勇,管榮.WTO與IMF框架下人民幣匯率機制的法律問題[M].北京,法律出版社,2010:143.

[6]韓龍.論IMF與WTO在國際收支平衡問題上的分工合作關系[J].江蘇行政學院學報,2006,(2).

[7]GATT Analytical Index, Art[EB/OL].XV,https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/gatt_ai_e.htm,2017年3月20日訪問.

[8]Appellate Body Report,Argentina - Measures Affecting Imports of Footwear, Textiles, Apparel and Other Items, WT/DS56/AB/R and Corr.1, adopted 22 April 1998, DSR 1998:III, p. 1003, paras. 84-85.

[9]吳嵐. GATT1994第15條研究——兼論人民幣匯率困境之出路[J].國際商務研究,2012,(3).

[責任編輯:鄭 男]

2017-04-12

費思敏(1993-)，女，湖北天門人，2015級國際公法專業碩士研究生。

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A

1008-7966(2017)04-0127-03