國家監察權設置的功能

譚家超

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

國家監察權設置的功能

譚家超

（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073）

在系統論中，結構與功能屬于一對基本范疇，結構的變化必然引起外部系統功能的發揮①。功能實質上屬于系統理論的范疇，功能的發揮實際上屬于系統功效，“社會與生物有機體一樣都具有結構；與生物有機體一樣，一個社會要想得到延續就必須滿足自身的基本需要；社會系統中的各個部分也需要協調地發揮作用以維持社會的良性運行”②。所謂功能，就是指事物或方法所發揮的有利作用，而在最終表現出來的效能。國家權力系統具備一定結構，但隨著系統運行狀況發生變化，需要不斷更新固有的內在結構。國家在推行監察體制改革中獨立設置國家監察權，實際上在于調整國家權力結構。這種內在結構的變化必然引起外在功能的發揮。國家監察權作為權力整合與重新配置的一種結果，首先在于強調權力系統發揮的功效，其次是對公民、社會、國家都有影響性發揮，并以相互間協調性發揮為特征。以此分析，國家監察權設置的功能大致體現在以下四個方面：

一、國家權力結構的調整功能

作為社會主義國家，我國的國家權力分配與運作具有自我特征。從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）文本來看，雖然國家權力并不是人民代表大會統一行使，但人民代表大會是國家權力分配的核心要素，具體方式是在權力集中的基礎上再將權力進行劃分并賦予不同的國家機關。如《憲法》第六十二條第（三）項、第六十七條第（二）項分別授予全國人大及其常委會國家立法權；第八十五條、第八十九條授予國務院國家行政權；第一百二十三條授予最高人民法院國家審判權；第一百二十九條授予最高人民檢察院國家法律監督權。這樣的集權再分配模式我們可稱之為“議行合一”制度。應當承認，在這種模式下，就權力的制約與平衡效果來說，不如“三權分立”式的平行的國家權力結構。當然，并不是權力受到越多的制約就越好，西方憲政國家的權力結構也有其弊端；重要的是要將權力納入一定的監督以防止權力膨脹或異化。事實證明，權力的監督體制與市場建設、政治文明、社會治理及倫理道德直接呈正相關性。從政治文明的發展史來看，不可否認，權力監督制約已成為現代政治文明的普適性原則。大量的歷史事實都表明，健全的權力制約監督體制與市場形態轉型、政治文明發展、社會組織建設及倫理道德進步具有緊密的正相關性。因此，加強權力監督體制建設成為我國政治發展的重大任務。

以目前我國設計的權力監督方式，各國家機關之間的監督主要是人大監督、司法監督、輿論監督，檢察院設有反貪、反瀆和預防職務犯罪的監督。同時在政府內部設有自我監督制度。例如設立行政監察機關、審計機關、預防腐敗部門，試圖通過自我監督來實現自我凈化。另外，針對擔任公職的黨員干部還存在黨紀監督。這雖是一種黨內監督，但實際上能起到對權力監督的效果。總體上看，這種權力間的監督效果不是非常理想，現有的內在與外在監督制度并沒有解決權力腐敗問題。單純從反腐敗的手段與效果來看，實際上我國的手段也相當嚴苛，但效果不佳形成了手段與效果不成正比的困局③。致力于強化國家監察權的學者認為，目前我國承擔權力監督與反腐敗職能的機關眾多，但力量分散，難以形成高效的監督力量。例如，國家預防腐敗局缺乏權威，檢察院監督注重刑事犯罪監督，黨紀監督無法完成全覆蓋，行政監察對其他國家機關制約不足導致監督效率不高等④。反腐敗體系重合、職能機構缺乏統籌、制度建設非契合讓監督機制的整體效果大打折扣③。由此，必須對現有的權力監督結構進行調整。這就需要對權力監督從整體上進行變革與重構。監察體制改革的內涵就在于設置專門的監察機構，另一方面就是伴隨現有機構及職能整合，本質在于國家監督權調整⑤。

在集權再分配的“議行合一”模式之下，從各國家權力中整合出國家監察權是最優選擇。因此，國家監察權是權力結構重新整合的結果。這樣一來，獨立出來的國家監察權將是權力監督最重要的保障。以前“三位一體”轉變成“四位一體”的權力結構之后，這種變化對國家權力配置來說是巨大的變革，因而結構性變化首要的功能便是調整權力結構，讓國家權力從整體上、質量上發生變化，從而帶來根本范式轉變。具體來看，調整功能主要在于通過不同國家權力的數量、程度、規模與質量來制約和協調國家權力，以便達到最佳的配置效能。在社會主義政黨領導的治國模式下，通過執政黨來推動國家監察體制改革是國家治理尋求轉變的開端。讓國家監察權、司法權、行政權、檢察權形成平行的國家權力，是結構和范式的調整。這種調整表現出來就是外化的調整實現功能。首先，橫向權力的數量發生變化，使得分權模式發生變化，形成新的分權模式，使國家職能與配置方式具備新的發揮方式，不同國家權力之間將出現新的邊界與空間；其次，權力的重新分配，讓權力監督的質量和程度進一步加深，讓獨立平行的監察權剝離出來將有利于發揮新的權力監督效能。這將進一步強調國家權力發揮的正常化與穩定性，從而保證我們社會主義國家“議行合一”的根本制度不變，正體現出我們社會主義國家權力的自我調適功能。再次，通過強化國家監察權，讓國家權力結構發生深刻變革，符合我國深化體制改革要求，也符合我國建立廉潔高效的國家機關的內在要求。將國家權力進行再一次分配，是權力制約與平衡的表現。獨立出來的國家監察權可以對其他國家權力形成監督，有助于社會主義國家權力運行不脫離軌道。無疑，這樣的調整讓國家權力規模和重心發生一次轉變。國家監察權的形成實際上讓權力監督的理念得到質的升華，權力對抗權力模式得以進一步升級，讓國家權力配置進一步符合憲法精神的要求。因此，國家監察權在結構性變革后形成一種新的國家權力。獨立出來的國家監察權會不斷促進反腐敗、監察的穩定制度化、持續化，對完成國家治理現代化無疑具有積極效能。

二、權力運行及權利維護的保障功能

國家監察權的獨立形成，對國家機關正確按職權運行、對維護公民權利具備保障功效。主要在于新的、獨立的國家權力監督力量進一步強化了國家機關之間的分權與制衡，權力制約權力的范式可以更有效促進職權運行的規范性與受監督性，讓行政權、審判權、監督權甚至監察權本身按照既定宗旨運行，以至讓不同的國家權力在實際的運行過程中更具目的性和既定功能。無疑，統一、高效、規范的國家監察權不僅可以對公職人員實行全覆蓋，而且有利于整合現有的反腐敗、監督機制，形成統一的反腐敗與監督機制。事前、事后及事中監督機制的形成，讓國家監察權集反腐、防腐于一身，以形成完善統一的監察制度，因而對國家機關職權運行形成長效性的制度保障。同時，國家監察權的規范化，會讓每一位公民的權利得到切實維護。當今時代，正當程序與權利保障密不可分。可以說，監察體制改革讓國家監察權的地位和功能突出顯現，讓權力運行及權利保障得以維護。具體表現如下：

第一，國家監察權的權威形成權力運行保障功能。主要是指國家監察制度具有的保障國家機關職權運行順利、有效、及時的功能。行使國家監察權的監察委員會區別于行政職能部門，也不是司法機關，而是獨立行使監察職權的執法監督機關。按照監察體制改革的預設，國家監察委員會的權力配置格局足以讓國家監察權形成高效權威與獨立的監察效能。高效權威是指國家監察權運行具備高效權威的形態，主要表現出以命令性為主、輔之以協調性。命令性為主體現在，監察權在監察過程中不管何種權力部門都需要允許監察發揮的空間。深化國家監察體制改革的總目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。這樣，國家監察權的權威必然要在監督、調查與處置權限方面體現出滲透力，也就是在發現問題、解決問題上體現出高壓的命令性。在法律范圍內，監察權的權威主要集中在命令性上，接受監察的部門和人員只能無條件接受監督、調查和處置。因此，在高壓反腐的態勢下，職業、高效的監察權運行的主要方式是命令性為主，監督、調查和處置程序監察委員程序指令與被監察人員的配合，但這種命令性方式必須具備法律規范性，符合法律程序要求。當監察權行使超過法律邊界，則可以尋求救濟。因此，從法治意義來講，國家監察權的權威主要在于規范國家機關權力秩序的合法化，并強迫國家機關接受監督的形成過程。這也說明了黨和國家對形成權威高效的國家監察體制的重視。有了高效權威的國家監察體制，國家機關運行逐步從“不敢腐”到“不能腐”再到“不想腐”的階段過渡，確保司法機關正確行使司法權，確保公民的人身權、財產權、民主權和其他權利不受非法侵犯，保障社會主義現代化建設的順利進行；確保檢察機關正確行使法律監督權，確保法制的正常運行；確保立法機關正常行使立法權，保障立法機關的立法科學化、民主化、程序化；確保行政機關建立高效、廉潔、法治的政府，確保政府及其工作人員全面依法行政，不斷提高政府公信力和執行力，為保障經濟、民生發展、社會管理等發揮更大的作用。從這個意義來講，國家監察權生成權威具備保障的功能。

第二，國家監察權的正確運行可以起到保障權利的功能。主要表現為國家監察權的法治化、規范化運行對被監督人員的權利具備直接保障功能。按照預定目標，國家監察權具備法律授權并應按法律規范行使，集中體現為監察權行使的規范化、制度化。就監察權本身來說，既是國家權力運行過程中的行為監督，又應具備規范性。討論監察規范性，主要集中在監察行為是否具備程序性，應當進一步完善監察程序。比如可借鑒法院、檢察院辦案全程錄音錄像的做法，規定監察委員會采取調查措施時應當全程錄音錄像。這樣既有據可查，又便于接受監督⑥。這就需要進一步完善相關制度，強化對監察權的監督制約。也就是說，監察委員會設置后，國家監察權的職能應按法律規范的要求行使，并不是隨意性發揮，想監督誰就監督誰，而是啟動調查、調查方式、調查手段、處置措施、強制執行、采取強制措施等職權行為嚴格按法律規定的程序辦理。這樣，監察權的法治化、規范化可以改變過去辦案的不足。過去，實踐意義上大多數貪腐案件都通過“雙規”“雙指”的調查啟動，這種具備中國特色的黨內調查措施在反腐敗中產生了重大作用，基本在事實上形成了具備強制措施的手段⑦。問題在于，法治國家建設過程中黨內措施缺乏嚴格的實體程序規范。尤其是“雙規”引起的質疑很多，主要在于因程序帶來被調查人員的權利保障問題，限制人身自由的調查措施可能對公民基本權利帶來很大影響。而在國家監察權按法律規范程序行使之后可以有效回應這些質疑。因為新的《國家監察法》可設置一種法定的“留置”措施，從而取代黨內調查措施⑧。將這類調查手段納入法治軌道，形成嚴密的規則體系之后，對被調查對象的法定權利具備保障功能。

三、國家公職行為的凈化功能

由于掌握著控制公職行為的權力，擔任國家或地方公職的公民與普通公民不同。如果一旦違反公職行為準則，那么必然會不斷背離公職的規范行為模式，廣義上就可以認定為產生了腐敗。這樣一來，就會嚴重阻礙國家職權的正常運行。就整個國家的公職行為規范來說，不規范的行為會逐漸導致腐敗的滋生、蔓延。因而，國家公職行為所處的政治生態極為重要，公職人員所處的公職行為環境對廉潔與否會產生直接效果。因此，習近平總書記強調：“從嚴治黨是全黨的共同任務，需要大氣候，也需要小氣候。各級黨組織要主動思考，主動作為，通過營造良好小氣候促進大氣候進一步形成。”⑨推行國家監察改革本質上有利于國家公職行為環境的治理與建設，具備凈化功能。凈化原本是生物學或物理學上的概念，主要是指清除、過濾和處理不好的或不需要的雜質，以使物品達到純凈的程度。將這種概念運用到社會學或國家學說中，是指在社會或國家范圍內將不好的行為或現象進行治理，以形成好的運行方式。具體運用到國家權力運行層的反腐與防腐的自我治理，以實現權力運行的清廉。就公職行為的凈化來說，就是優化公職行為環境。一般意義上講，公職行為環境的凈化離不開以下三種手段：第一，對公職行為的環境進行檢測，尤其針對公職人員所處環境的風氣、價值取向、公職目標等進行調查診斷，為權力行為監督提供有效方案。新西蘭反腐學者波普認為：“經驗和主觀感受對分析都是非常重要的，不管出于何種階段的數據分析，對反腐戰略都是極為有力的武器。”⑩設置國家監察權就是為了實現權力行為監督得出的一種方案。第二，加強公職人員的內部控制。內部控制主要是指在一定環境條件下，特定主體為了達到某種目的所采取的一系列管理的手段和程序?。設置獨立的國家監察權實際上是國家權力層內部控制的手段，設置強大的權力監督可以使權力層內部得到合理控制，尤其針對腐敗的權力肌體進行嚴格的內部控制。國家監察權在運行過程中不僅強調命令性、效率性、職業性，還注重協調性、合作性、綜合性的發揮，注重外在監督的同時達成全面的系統控制，形成協調、配合的有機體，始終強調反腐與防腐的核心機理。第三，設置國家監察權是國家積極治理的表現。積極有效的反腐敗不僅要針對已經污染的國家公職行為環境進行治理，而且要深入理解腐敗的根源，積極找尋治理公職行為腐敗的制度性對策，旨在構建“不敢腐、不能腐、不想腐”的國家監察權制度才是治標治本的方略。

具體來看，公職人員從事公職行為的環境治理需要從宏觀和微觀兩方面著手。就宏觀規劃來說，國家監察權制度是針對整個國家權力監督的制度保障。這種權力體制性變革主要針對整個國家的公職行為治理而言，之前整個國家的公職運行環境已經受到了污染，甚至到了惡化的地步，國家層面必須考慮如何恢復良好的公職行為環境。從根本上來說，國家監察權形成的制度具備凈化作用，主要表現在對所有國家公職行為形成監督機制，通過高效、高壓及規范的監察權讓國家公職行為保持規范化運行，避免國家公職行為被私欲所支配，克服一系列依靠公權腐敗、權錢交易的尋租行為，讓公職行為在監督籠罩下自我過濾不干凈的職權行為。以目前我國的狀況，國家監察權是落實外在強制監督機制的最好辦法。依靠現有的資源進行整合，可以形成統一、高效的外在監督機制。這種外在的監督手段可以促進國家公職行為的內化自凈。也就是說，外化的制度可以讓公務人員必須遵循的廉潔從政的基本原則和行為準則成為內心的道德準則。同時，國家監察權是按法律規定權限和程序來監督權力執行。從廣義上講，監督仍屬于管理的范疇。監察委員會可以采取監察手段組織和調控公職人員正確履職、糾正不正風氣，與不同部門溝通、協調改進履職行為，從而也是實現有效管理的過程。

就微觀調控來說，所有的監察權都針對個體的公職行為開展。發現問題單一解決，是監察制度的個體方案。如事前監督，很大程度是管理發揮，談話、前期調查都可以約束公職人員正確履職，使其保持良好的履職行為；事后監督的，對于沒有觸犯刑事法律的，通過一定的處置權限，如警告、處分、建議降級、撤職，也可以起到防止腐敗進一步加深或擴散的功能。總的來說，國家監察權讓國家公職權力層面完成一次大規模的自我凈化過程，通過黨的自我凈化進而帶動國家公職行為的全面凈化。

四、國家整體形象的增信功能

所謂國家整體形象，按相關學者的解釋，可以理解為國家作為一個系統性的整體，其外在表現也是一個綜合體，具體是指國家內部與外國公眾對國家本身、國家成果、國家行為及其活動進行的一種評價和認定?。在信息化與全球化的時代背景下，國家形象變得十分重要，并成為國家利益的一部分。信息化條件下，信息化為國內公正接受國家信息提供了最快捷的途徑。國家行為幾乎能同時被公眾知曉，并且能及時作出回應和評價。在全球化條件下，由于全球互動性與交流性的大大增加，國家對外形象成為影響國家行為以及決策的因素，以至于形象本身也成為國家利益的一部分，成為外交的重要考量因素。就國家而言，國家形象與國家信用密不可分。國家信用是提供國家形象的核心因素，好的國家形象一定代表著好的國家信用。

首先，就公民來說，國家信用幾乎代表著國家形象，國家公信力是國家形象的核心要素。因為國家依賴于國家成員對國家權力行為及其國家任務落實的一種認可和信任，當國家信用極差時就毫無國家形象可言。國家作為一個為全體國家成員提供普遍保障的共同體，公信力具備無與倫比的重要性。任何一個國內政權，增強國家信用的主要途徑在于保持和提高公權力的公信力。由于權力容易產生異化，因此，公權力是否腐化是國家公民最關切的問題。如果國家權力腐化墮落，毫無疑問這個國家的公信力將首先從內部衰減渙散。現代憲政的核心要素就是控制權力，通過權力監督權力、權利監督權力的方式防止權力異化。在權利監督權力功能發揮不足的情況下，通常需要通過權力監督權力的方式來避免權力濫用。國家監察權設立就是依據權力監督權力的邏輯，所以強調“權威高效的監察體系”?。不可否認，這種權力監督邏輯讓全體公民看到國家積極規范和控制權力運行的決心，有利于增強全民對國家的認同。二戰后，西方國家加強對民族獨立國家的各種控制，特別在國家認同上的干預，造成公民對國家的信任危機。但中國監察體制改革充分說明社會主義國家在憲政改革方面有自己的道路選擇。國家監察體制改革讓國人和世界見識到我國政府反腐敗的決心，執政黨和國家致力于反腐敗斗爭不是一時的爭斗，而是要致力于通過高效、有保障的制度形成穩定的監察機制，讓國內公民增強對國家的認同與信任，促進愛國、為國的決心。尤其是我國作為人民民主專政的社會主義國家，一切權力源于人民，權力的行使應按“為人民服務”的宗旨而開展。國家從頂層設計國家監察權來形成高效權威的國家監察體系，讓人民看到執政黨與政府對人民負責的態度，有助于人民提升對國家權力層的信任，增強全體人民對國家發展及未來的信心。同時，隨著中國綜合國力的穩步提升，在世界多極化、經濟全球化、社會信息化的世界背景下，中國權限的權力監督體制讓世人感知中國人民自我發展和進步的決心和信心。中國在國家治理及制度建設層面走自己的道路，并非所走的都是“拿來主義”，這種國家主動性建構無疑對國家整體形象具備增信效果。因此，國家監察權制度改革有利于增加公民對國家的信任，具備國家形象的增信功能。

其次，就世界而言，中國目前正作為世界大國而崛起，需要塑造良好的國家形象以獲得國際社會的信任。國家監察權制度的推行，必然帶來權力運行的規范化、制度化。這樣一來，關于國際交流與合作的決策權、執行權、交流權將得以法律制度化發揮，讓中國在國際交流合作、貿易往來、招商引資、共同開發等方面更加具有持續性、穩定性，增加國際社會對中國遵守規則及守信的認同，進而提高中國在國際上的國家形象。

再次，讓世界各國也能認識到中國完善治理現代化的決心和信心，有助于提升國家影響力。因此，國家監察權具備國家整體形象的增信功能。

五、結語

在結構功能主義語境中，結構與功能變化具備一致性。現在的國家監察體制改革，突破了固有的“三位一體”的權力配置結構。這種結構性變化，是之前監察監督制度改革無法涉及的突破性調整。因此，表現出來的直接功能便是國家權力結構的調整功能。這種功能將有助于國家權力從頂層設計上保持張力，以鞏固我國作為社會主義國家的憲政基礎，進而與西方國家的憲政改革思路進行區分。在調整功能發揮的同時，國家監察權制度的設立在實踐中也將表現出實際的功效，可謂看得見、摸得著，即權力運行及權利維護的保障功能、國家公職行為的凈化功能、國家整體形象的增信功能。這些功能實際上是國家權力結構調整功能的進一步外化。深入言之，國家權力結構的調整功能產生理論基礎意義，而后面三種功能具備實踐意義。

注釋：

①王雨田主編：《控制論、信息論、系統科學與哲學》，中國人民大學出版社1986年版，第502頁。

②[美]戴維·波普諾：《社會學》，李強等譯，中國人民大學出版社1999年版，第109頁。

③劉艷紅：《中國反腐敗立法的戰略轉型及其體系化構建》，《中國法學》2016年第4期。

④⑧馬懷德：《〈國家監察法〉的立法思路與立法重點》，《環球法律評論》2017年第2期。

⑤秦前紅：《監察體制改革的邏輯與方法》，《環球法律評論》2017年第2期。

⑥馬懷德：《國家監察體制改革的重要意義和主要任務》，《國家行政學院學報》2016年第6期。

⑦劉忠：《讀解“雙規”偵查技術視域內的反貪非正式程序》，《中外法學》2014年第1期。

⑨中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編：《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》，中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版，第121頁。

⑩[新西蘭]杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社2003年版，第400頁。

?袁峰：《凈化公職人員從政環境的單位機制研究》，《中共浙江省委黨校學報》2016年第4期。

?管文虎：《國家形象論》，成都電子科技大學出版社2000年版，第23頁。

?秦前紅：《監察體制改革的邏輯與方法》，《環球法律評論》2017年第2期。

2017-03-06

國家哲學社會科學基金重大專項項目（16ZZD019）

譚家超，男，中南財經政法大學憲政理論研究所、現代行政法研究中心研究員，主要從事憲法學、行政法學研究。