治安調解的社會效應分析與制度完善

王文慧

（中國人民公安大學，北京 100038）

治安調解的社會效應分析與制度完善

王文慧

（中國人民公安大學，北京 100038）

治安調解作為公安行政執法方式的一種，由于現階段立法的不明確、適用過程中執法人員任意擴大或縮小適用范圍、調解方式不當等情況的出現，使得治安調解帶來的社會效應更加趨于復雜。除了治安調解在改善社會關系、節約司法資源、維護社會安定和諧的秩序等方面起到了正面作用外，我們還必須正視當前它所引起的一系列負面社會效應，如：侵害當事人的訴權、導致不公正的結果、影響現世糾紛解決的價值觀、對法治建設和社會治安秩序也造成了一定的沖擊。只有完善立法、提高辦案民警調解素質和能力、堅持治安調解的原則、加強法治建設、創新新型治安調解方式，才能最大限度地發揮治安調解的正面社會效應，維護社會治安秩序。

治安調解；社會效應；糾紛解決

一、治安調解的定位

調解，作為一種糾紛解決機制，早在幾千年前的中國古代便已產生。最早出現的是幾千年前以實現“和諧大同”社會的理想為目的而設計的一套以調解制度為核心的保障體系。隨后到了明清時期，隨著儒家“無訟”觀念的提出并在社會管理中的實施，我國古代的調解制度更是發展到了極致。而在國際上，調解，作為替代糾紛解決機制（Alternative dispute resolution,ADR）的一種，已然崛起并被廣泛運用。有數據統計，即便是在美國這樣“好訟”的國家，也有90%以上的糾紛是通過非訴訟程序解決的，其中調解所占的比例最高[1]。黨的十八屆四中全會《決定》也強調了健全依法維權和化解糾紛機制，健全社會矛盾糾紛預防化解機制，發展訴訟、調解、仲裁多種糾紛解決渠道。調解，作為糾紛解決機制的一種，與我國的法制現代化建設并不相悖，體現了當事人的自由意志和當事人所能接受的公平正義。

調解形式多樣，對調解可以進行若干分類。如根據調解人身份不同，可將調解分為民間調解（人民調解）、法院調解，或者專業機構調解；根據調解糾紛的種類，又可以分為人民調解、行政調解和司法調解，治安調解則屬于行政調解的一種。關于治安調解的定義，存在較多版本與說法，目前法律文件中較為完善的是公安部《公安機關治安調解工作規范》中的第二條規定，但是該規定還是沒有強調自愿是治安調解的前提[2]。筆者認為，目前最為全面的概括治安調解的定義當屬中國人民公安大學的孟昭陽教授，其定義治安調解為：公安機關依據法律法規對因民間糾紛引起的打架斗毆或毀損他人財物等情節輕微的違反治安管理行為及其損害后果,在當事人自愿的基礎上,通過采取說服教育等的方法,促使當事人互諒互讓,通過協商達成協議,解決糾紛、處理治安案件的方式[3]。

二、治安調解的正面社會效應

在當下正處于日新月異的轉型社會中，各種矛盾、意見和糾紛通過不同的渠道表達和表現出來，使得社會治理層面正在承受著越來越大的壓力。治安調解作為傳統解決糾紛方式的一種，經過數千年文化的洗滌與氤氳，必然有其存在的價值。治安調解更是中國特色社會主義糾紛解決方式的一種，是符合中國國情的中國經驗，是法治發展的必然產物。治安調解實質上是在公權力的主導下，對私權利的一種處分和讓與，在化解社會矛盾，解決社會糾紛方面發揮著重要作用，其帶來的正面社會效應是不斷增加并得到確認的。

（一）順應國際ADR潮流，更適合現代社會糾紛的多元化發展趨勢

ADR（Alternative dispute resolution），也即替代糾紛解決機制。在以美國和英國為代表的普通法國家中，在刑事司法中引入ADR機制已經是非常普遍的現象。隨著社會糾紛的多元化和常態化的發展，糾紛解決解決方式也逐漸推陳出新，ADR在當代迅猛發展，治安調解順著ADR的浪潮，在維護社會治安秩序中發揮著至關重要的作用。治安調解是符合中國國情的替代糾紛解決機制的一種,針對中國多元化的社會糾紛，治安調解有其獨特的解決方式。

（二）節約社會和當事人的糾紛解決成本，節約司法資源

追求訴訟的公平、正義需要有合法的程序作為保障，通過司法改革簡化訴訟程序，降低訴訟成本、克服審判時間延遲等訴訟缺陷，總是有限度地，不能完全解決其缺陷，然而一味地簡化甚至可能會導致訴訟保障程序的破壞，其帶來的結果便是降低或貶損司法的基本功能。相比較而言，治安調解能夠提供成本相對較低的糾紛解決程序，其所引起的社會風險也會小得多。在效應原則已經獲得充分正當性的條件下，治安調解就成為社會和當事人的一種最合理的選擇。通過及時解決現世糾紛，減少訴訟案件，從而達到節約社會和當事人的糾紛解決成本的目的， 提高了司法的效益。

（三）改善社會關系和社會治理方式，維護社會安定和諧的秩序

在南非、印度和孟加拉國，人們通過調解等方式解決糾紛，繞開了腐敗、歧視或者其他一些缺乏公信力的司法體系，以避免遭受不公正結果。治安調解在一定程度上改善了社會關系和社會治理方式。同時，隨著公共領域和私人領域不斷的相互融合，治安調解作為調解社會關系的基本手段日漸受到人們的重視。治安調解不僅大大增加了人們參加解決糾紛的自主性和自治性，也有利于維護社會和諧和自治、自律價值觀的發揮，有助于形成和維系共同體規范和共同的道德體系以及共同體成員的認同感。再者，治安調解又能有效地預防糾紛的發生，最大限度地減少利益沖突，而提高社會主體的理性素質及社會的和諧穩定程度。

（四）以和平的方式解決糾紛，在合法的基礎上更多地追求合乎情理

由于大多數治安調解的結果都是建立在雙方當事人的意思自治之上，進一步達成共識的，從而能更加滿足合理合情的要求。治安調解通過賦予當事人一部分自主權，使他們行使自己基本權利時，也可以根據實際情況進行權衡，選擇放棄和抵消一部分權利，以此來換取更大的利益。實踐中，面對復雜的糾紛，法律與道德、權利與道義、理智與感情有時可能并不完全一致，根據法律規范有時難以衡量誰對誰錯，因此經常會有“贏了官司輸了理”的情況發生。如果上述情況頻繁發生，可能會使當事人及其所在的群體產生對法律的抵觸和反感，進而導致以后法律規避行為的現象更加突出，因此，在涉及地方和社區存在特殊習慣和復雜的人際關系時，調解更為合理。

（五）防止矛盾激化，增加人們對糾紛解決的滿意度

實踐中，多數使用過治安調解的人表示，及時解決治安管理過程中的民事糾紛，化解社會矛盾,調解性對于其他糾紛解決方式來說是他們的首選，由于治安調解具有非形式主義的平等性和靈活性，更加易于達到“符合實際的解決”，當事人的滿意度和社會效果較高。針對有些不能完全用法律規范評價對錯的行為，治安調解不僅可以權衡各方利弊，及時化解糾紛，以最合理的方式解決問題，將矛盾糾紛的火焰掐滅在萌芽中，并且在符合當事人意愿和期待的基礎上解糾紛矛盾，從而增加人們對糾紛解決的滿意度，樹立良好警察形象。

三、治安調解的負面社會效應

有人認為治安調解損害了國家、集體在懲罰犯罪方面的利益，認為治安調解是以犧牲國家、集體的利益來滿足個人和社區的小我利益，使得國家在犯罪面前失去了以往的犀利和尊嚴。治安調解是多元社會糾紛解決中的重要一環，在公安實踐中，雖然有效的化解了大量的社會矛盾糾紛，但由于多種因素的影響和制約，治安調解也帶來了許多負面的社會效應。[4]

(一）治安調解在追求低廉和迅速解決糾紛的同時，可能導致一些不公正的結果

在運用治安調解快速高效解決糾紛時，當事人有時候會因自身的妥協而導致無法全面實現自己的權利，從而抹殺和淡化了當事人的權利意識，甚至在沒有強制性的法律規范作為標準的前提下，不能做到公正調解。尤其是近年來對成本——效應的過分重視和強調，會導致正義和公平這一更為根本性的價值受到忽視或貶低，這是對法治精神的一種褻瀆。如果盲目的追求結果，而忽略程序要求和正義要求，便不能顯示出治安調解制度的優越性，更有可能導致結果不公。

（二）治安調解的濫用侵害當事人的訴權，對國家的司法權造成一定的侵蝕

過分強調和發展治安調解等非訴解決方式會導致社會對司法功能的忽視，甚至可能消除公民的權利意識。有時候糾紛的解決會依賴雙方當事人之間的實力對比，這樣不僅會對弱勢一方造成不利的后果，還侵害了當事人的訴權。過度的適用治安調解去化解糾紛矛盾，會弱化司法的影響和作用；不當的適用治安調解也會有損國家的司法權的尊嚴；治安調解的濫用也會使國家司法權形同虛設。

（三）治安調解沒有足夠的效力來糾正整個社會體系的不公正、歧視現象

公正性與有效性是社會糾紛解決的兩大無法逃避的核心因素，但治安調解卻沒有足夠的效力解決這兩大核心問題。通過對違反治安管理行為進行調解，當事人達成和解協議，對當事人不再進行處罰，合雙方當事人中出于強勢地位的意思表示，卻帶來了不公正的社會效果。調解之后不再進行處罰，也即不能為違法行為進行評價，便不能糾正整個社會體系中此類行為的不公正現象。對于某些帶有歧視的違法行為，即便適用治安調解匆匆解決了糾紛，但卻不能消除這種比法律賦予人們的基本權利更加根深蒂固的歧視觀念。

（四）利用治安調解規避法律，給法治建設帶來沖擊

由于公安機關實施治安調解屬于公安民警的職權行為，因此就必須要有程序規則對其進行規范嚴加和約束。然而，實踐中卻出現了任意、濫用治安調解的現象，導致權力濫用，滋生犯罪，催生其他影響社會治安的現象。首先，治安調解只對違法問題進行調解，通過協議、賠償等方式解決糾紛，卻沒有對違法行為進行處罰，很容易導致再犯并輕信能夠通過調解輕松解決的心態，進而讓違法者更加猖獗，更不利于社會維護社會治安秩序。其次，有的行為人還會通過治安調解規避法律的適用，進而逃避處罰，治安調解成為逃避處罰的工具，對法律適用帶來嚴重阻礙。再次，調解的濫用在一定程度上也不利于普法教育，阻礙了公民知法守法的渠道，也阻礙了法治建設。

（五）治安調解的濫用導致價值觀念扭曲，影響社會風氣

治安調解的濫用，隨著而來的便是權力和金錢的越俎代庖,但是也不能簡單地將此歸咎于法制的不健全,歸根結底,在于“人治”傳統的深刻影響,它使得整個民眾心理結構中法治觀念淡薄,沒有把法作為一種信仰來尊崇。在權利和金錢主導下的治安調解，不僅不能使當事人的權利義務的得到救濟，也嚴重浪費了司法資源，甚至會使道德淪喪。長期的濫用甚至會給廣大人民群眾帶來扭曲的社會觀念，認為金錢和權利可以擺平一切，并且實施了違法行為還可以通過治安調解免受處罰，長此以往，不僅影響社會主義法治建設，使整個社會風氣處于不正狀態，甚至影響社會關系的構建。

四、提升治安調解社會效應，完善治安調解制度的主要途徑

有的學者主張“以治安調解作為治安案件終結的方式有些欠妥,公安工作中治安調解這一職能應當被逐步弱化,甚至應被完全取消”。[5]筆者認為，這一觀點有失偏頗，雖然治安調解因為自身存在的制度缺陷導致實踐中產生許多問題，但并不能因此否定治安調解的積極社會效應。治安調解，作為中國法治傳統的衍生物之一，必然有其存在的價值和意義,是具有中國特色的警務工作方式。法治現代化并不必然是以訴訟作為單一路線的實現途徑，其路徑的選擇應該以其是否符合本國的社會實踐和公民的權利實現作為判斷標準。治安調解是社會選擇的結果，雖然存在一些問題，但是可以通過以下幾個方面來補正、完善和發展，使其達到良性配置，從而最大限度地發揮其正面社會效應。

(一)完善治安調解制度相關立法

通過對當前社會治安環境以及治安調解存在的問題的綜合分析的基礎上,不難發現，提升治安調解的正面社會效應，也即是完善治安調解制度首先應從立法方面著手。通過立法進一步明確治安調解的適用范圍、適用程序以及原則、效力等問題，再由公安部制定切實可行的具體規章制度，讓民警在進行治安調解時做到有法可依，有章可循，有理有據。此外，有其他學者提出應確定治安調解的原則問題，《公安機關治安調解工作規范》第六條也已經明確確定了治安調解應當建立在合法、公正、公開、自愿、及時、教育六項基本原則之上，本文不再闡述。

1.首先明確治安調解的適用范圍

現行法律對治安調解的范圍的規定模糊不清，辦案民警不能通過法條準確把握治安調解的范圍，容易導致民警肆意的擴大或者縮小可以進行治安調解的案件范圍，實踐中主要表現為：有的辦案民警為了追求打擊處理的指標，對本該進行調解的案件直接進行處罰，對非因民間糾紛引起的違反治安管理的行為進行調解，甚至對某些輕傷害或者重傷害的案件進行調解，這些現象不僅影響治安案件的處理結果，還有損警察權威的塑造，且無法客觀準確地反映社會治安狀況和基層民警的實際工作情況。對治安調解范圍的劃定，要準確把握，范圍太寬容易降低法律的權威和威懾作用，范圍太窄不利于化解社會矛盾，修補社會關系。因此，準確把握治安調解的范圍至關重要。法條中的“民間糾紛”、“情節較輕”等表述都應該更為明確具體，可以在法律上對其進行具體的解釋，使之具有可操作性。

2.明確治安調解有關程序事項

公安民警在處理違反治安管理的行為時，容易出現程序意識不強以及雖然按程序辦案但部分重要程序缺失的現象，主要表現為：不立案不登記、不按照程序調查取證、缺乏調解記錄和調解終結書、缺乏調解權利和后果告知程序等現象，不能使當事人的訴權得到保障。為了使治安調解更加簡便、高效、合法合理，須完善以下幾個方面：一是建立調查取證制度，在違反治安管理行為發生后，治安調解前，先進行調查取證，防止因調解不成進行治安處罰時證據滅失或其他原因造成的難以收集，確保治安調解在事實清楚、證據確實充分且當事人無異議的前提下進行；二是完善權利義務告知程序，權利義務的告知要貫穿治安調解的整個過程，不僅包括調解前，同樣也包括調解過程中和調解結束后，確保當事人的權利的得到保障；三是建立健全調解代理制度，確保在一方當事人不在場事，其近親屬或代理人可以代理其充分行使權利，保障當事人的訴求；四是明確治安調解期限。制定符合我國國情的調解期限，針對不同情況，確定不同期限，避免久調不決，浪費警務資源現象的出現；五是對于已經調解好的治安案件，確認調解協議的合法性，制作治安調解書，并通過法律規定調解書上應有的具體內容，對于不能達成調解協議的，經雙方當事人確認后制作調解終結書，并及時進行治安處罰，并對將整個調解過程記入筆錄，形成案卷，用以備案；六是確立當場調解制度，對于事實清楚、情節輕微、當事人無異議的治安案件，可以簡化調解程序，進行當場調解。治安調解的程序至少包含以上內容和制度，才能確保治安調解的公正、高效、便捷。

3.重塑治安調解的法律效力

現行法律沒有明確規定治安調解的法律效力，因此治安調解協議的履行便主要依靠當事人的口頭或者書面承諾、社會信用以及社會輿論等道德力量來維護，顯得十分蒼白無力。當事人可以反悔并且不會受到任何懲罰，不僅造成了警務資源的浪費，同時也不利于樹立治安調解的權威，對公安民警的執法權威也造成一定的損害。因此，重塑治安調解的法律效力迫在眉睫。在法律上確定經公安民警確認的治安調解協議調解書的效力以及損害賠償調解書，達成協議并經法定程序確認后，不再對行為人進行治安管理處罰，調解書一旦形成便意味著治安案件處理的終結，并且調解書不得任意改變，確定最終形成的調解書具有確定力。此外，調解書還須具有強制執行力，當出現當事人不履行的情況時，可以由有關部門強制履行，如此才能防止當事人的出爾反爾，節約執法成本，提高民警調解的積極性，塑造警察權威。

（二）提高辦案民警調解素質

如果社區警察能夠熟練掌握談判、調解等諸如此類的糾紛解決方法，將顯然有利于增加警察和民眾之間的互動，并改善警民關系。實踐中，由于治安調解所面臨的對象多元性以及問題的復雜性，常常要求主持調解的民警具備較高的文化素養、業務能力、個人基本修養以及較為先進的執法理念等全方面的能力要求，因此，要采取多種方式提高調解主持民警的素質，使調解民警具備調解所需要的基本素質和技巧，為后續治安調解工作的開展夯實基礎。使人民警察在調解過程中，在堅持疏導教育為主，批評指正為輔和防止矛盾激化的原則下，能有效發揮調解一案、教育一片、引導一方的積極作用。

（三）確立調解無效制度和調解救濟制度

確立治安調解無效制度和調解救濟制度，不僅可以保障當事人的權利，還可以監督公安機關合法的行使職權。實踐中，因違反法定程序和當事人意愿達成的無效治安調解，主要有以下幾種：違背當事人的真實意愿，以欺詐、恐嚇、威脅等方法達成調解協議；調解協議內容損害國家、社會或者他人的合法權益；不符合法律法規等強制性規定的；以合法形式掩飾非法目的的；違反回避等法定程序或者徇私舞弊的等情況。當出現以上情況時，法律應賦予當事人申請確認調解協議無效的權利，請求另行指派民警進行調解或者直接進行治安管理處罰。建立治安調解終結后的行政復議和行政訴訟制度，確保在調解協議達成后，如果出現當事人不服或者其他情況時，當事人可以提起行政復議或行政訴訟來維護自身的權利。對于已經執行完畢的治安調解協議書，賦予當事人申請執行回轉的權利，從而使治安案件與行政案件有效銜接，全面保障當事人的權益。

（四）建立治安調解獎懲與監督制度

由于治安管理工作的繁瑣、復雜以及數量大，占用了基層民警大量時間和精力，卻沒有和績效相掛鉤，這也是治安調解出現眾多問題的原因之一。針對治安調解長期不受重視的情況，應當建立治安調解的獎懲機制，建議將治安調解作為考核指標，與基層民警績效獎金掛鉤。對治安調解工作做的好的民警予以獎勵、表揚，對沒有作好治安調解、濫用治安調解、違法調解的民警進行懲處，在最大限度調動基層民警做好治安調解工作的積極性的基礎上，最大限度地發揮治安調解對于維護社會治安秩序的積極作用。同時，建立健全治安調解監督機制，建立以法律監督為主，專門機關監督為常態，以社會監督為輔，充分發揮廣大人民群眾的監督作用，對違法進行治安調解的責任人進行嚴格處罰，構成犯罪的，嚴格追究其刑事責任，從而確保治安調解發揮其應有之用。[6]建立治安調解獎懲與監督制度不僅可以節約警務資源，確保調解工作的合法合理，同時也能樹立治安調解的威信。

（五）加強法治建設，創新新型治安調解方式

在當前這一社會轉型、經濟轉軌時期，我國的矛盾糾紛呈現出復雜性、多元性和敏感性的特點，公安工作面臨著巨大壓力和嚴峻挑戰。首先，必須加快法治建設，提高全社會的法律修養，減少社會矛盾，當然公安民警的法治教育更為重要，使民警嚴格依法辦事，做到有法必依、執法必嚴、違法必究。其次，考慮到公安行政資源的有限性以及調解民警自身能力的局限性，公安機關不得不考慮構建一個綜合聯動的多元化糾紛調解機制來化解糾紛矛盾，盡量避免矛盾的激化和轉移，在“公調對接”的基礎上，整合社會資源，公安力量和社會力量，形成社會矛盾糾紛化解的合力，加速創建新型治安調解的方式，從而形成整體聯動、全面貫穿、綜合性、立體化的防范、處理和調解的社會矛盾糾紛的局面，實現以最優的方式解決矛盾糾紛，進而維護社會安定有序。

[1]范愉．非訴訟糾紛解決機制研究[M]．北京：中國人民大學出版社,2000．177．

[2]余定猛,丁正國．公安行政調解[M]．北京：中國人民公安大學出版社,2014．49．

[3]孟昭陽．治安調解的界定及適用范圍與條件[J]．中國人民公安大學學報,2008(6)．

[4]黃葉．大調解機制的創新與完善——以郴州市X縣大調解機制為考察對象[J]． 湖南警察學院學報, 2015(3)．

Analysis on the Social Effects of Public Security Mediation and the System Improvement

WANG Wen-hui
(People's Public Security University of China,Beijing,100038)

Public security mediation legislation as one of the administrative law enforcenment of public security is not clear, the law enforcement officials ill-use in narrow way or expand the range or in improper situation, which make the public security mediation's social effect morecomplicated. In addition to the public security mediation plays a positive role in many aspects,such as the improvement of social relations, saving judicial resources, safeguard social stability and harmony, we also have to face up to the current series of negative social effect caused by it, such as the infringement litigation right of the parties, leads to the unfair result, influence the secular values, the construction of the rule of law and the social security order are all impacted. Only to perfect the legislation, improve the quality and ability of the police, sticks to the principle, strengthen the construction of the rule of law, innovate the way of the new public security mediation, the positive social effect of public security mediation can be

D631.4

A

2095-1140(2017)03-0000-00

2017-03-01

北京警察學院2017年一般課題“民警現場執行法權問題研究”（2017KYB07）

王文慧（1993- ），女，河南周口人，中國人民公安大學2015級治安學專業碩士研究生，主要從事治安學。