村民自治有效實現形式的新探索
——以湖北省孝昌縣磨山村為例

劉寶平

(華中科技大學馬克思主義學院，湖北武漢430074)

20世紀80年代，為了破解人民公社體制廢除后鄉村治理的困境，學者們提出了村民治理理論。1987年11月24日經第六屆全國人大常委會第23次會議審議形式通過并公布，于1988年6月1日起試行的《中華人民共和國村民委員會組織法》以正式制度確立了“村民自治”的鄉村治理模式。然而，令人遺憾的是，調查研究顯示曾經被給予很高期望“村民自治”在很多時候、很過地區和很多方面治理績效不佳，甚至“好”的制度治理出“惡”的后果，即帶來了治理難題。不禁要問，村民自治何以不能，又何以可能?顯然，村民自治的有效實現需要一系列的前提條件，而千差萬別的“異質性”鄉村又決定了這些條件的差異性。30余年來，盡管村民自治制度在實踐中遇到了一些困難和挑戰，但其仍然是鄉村治理的重要機制，因此，必須探索符合鄉土社會特征的靈活的能夠應對復雜鄉村事務的有效實現形式。中共中央從2014～2017年連續4年下發一號文件提出要“探索村民自治的有效實現形式”，在此背景下，全國各地積極探索和實踐，并出現了一些新的村民自治的有效實現形式。因此，在分析村民自治面臨難題的基礎上，以實地案例為研究對象，積極探討村民自治的有效實現的條件和形式，讓村民自治的有效實現成為可能。

一、村民自治面臨的難題

“村民自治作為一種理念性的制度設計，在實際操作過程中卻遭遇到種種的困境，集中體現為村民自治背景下形成的‘鄉政村治’格局中各治理主體之間合作精神的缺失，包括鄉政與村治的沖突、農村基層黨組織與村民自治組織的沖突等。”［1］筆者認為村民自治之所以“不能”是與以下四個方面相關:一是鄉村關系不順，二是村兩委的關系不協調，三是鄉村黑惡勢力的不良影響，四是農民參與意識不足。

(一)鄉村關系未理順

“在當前‘鄉政村治’的體制下，由鄉鎮政府的行政管理權和村莊村民的自治權所構成的“二元權利”的結構性矛盾其本質就是國家政權對鄉村自治授權與村民自治的委托授權在村民委員會這一層面發生了摩擦沖突。”［2］這兩種權利的摩擦與沖突就表現為鄉村關系不順，并由此造成了兩種極端傾向，一種是鄉鎮政權對村委會的過度干預所形成的“附屬行政化”傾向。鄉鎮政權是我國政權體系的神經末梢，國家在農村的各項發展目標、計劃和任務，最終都要鄉政加以貫徹、落實。可謂是“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮政府習慣沿襲過去“命令—服從”為特征的行政思維方式，將大量的行政工作借助鄉鎮黨委或者以自己的名義交給村委會，于是村支部、村委會就成為事實上的鄉政“下屬”，或者鄉鎮政權的“一條腿”，村民自治組織被“行政化”了。另一種極端是村委會過度強調自治并形成“獨立王國”，造成的“過度自治化”傾向主要是指:“村民自治超出了法律法規范圍，村委會擅自做出不屬于自治范圍的決定。”［3］在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督，他們以自治的名義拒絕承擔協助鄉鎮政府開展工作的責任和義務，甚至與鄉鎮政府明爭暗抗，這影響了村民自治權與鄉鎮行政權之間關系的順暢通行。

(二)村兩委關系不協調

村委會與村黨組織的權力分配問題是村民自治實踐中遭遇的一大難題，在村務決策和管理中，“兩委”班子意見不統一時，容易各自為政。村兩委的摩擦與沖突究其根源是國家的相關法律法規對二者權利與職責的界定尚不明確，太過模糊和抽象，這就難免為二者的實際工作造成了一些障礙。一些村委會認為村民自治是村委會自己的事情，拒絕黨組織的指導與干預，致使黨支部領導作用難以發揮，基層黨組織渙散無力。一些村黨組織認為領導核心作用的發揮就是要包辦一切，結果使得自治組織流于形式，形同虛設。“村兩委”的摩擦與沖突對村民自治的實施產生消極影響。

(三)鄉村黑惡勢力的干涉

一些原本游走于鄉村主流社會邊緣的地痞、流氓等逐漸形成了一股危害一方的黑惡勢力，他們不僅嚴重破壞了農村的社會管理秩序及經濟秩序，而且“它還作為一種隱含著某種政治欲求的社會力量，嚴重地侵蝕著農村的基層組織”［4］。鄉村黑惡勢力對農村基層政權或基層組織的滲透方式有兩種，即“黑惡勢力的官員化”和“官員的黑惡化”［5］。鄉村黑惡勢力在控制農村基層政權或者與當地官員形成結盟后，為了滿足私欲，便把黑手伸向村莊的公共資源。他們通過霸占礦山、開采資源、買賣土地等手段謀取大量暴利，嚴重侵蝕了村莊的集體經濟。而且，在現階段國家政策大力扶植農村發展并每年轉移支付國家大量資源的背景下，地方黑惡勢力通過非法手段強勢介入，直接截留國家下撥的資源，并形成了以此為中心的分利集團。也就是說，鄉村黑惡勢力打著“民主”的旗號，非法滲透入村民委員會，將村民自治“機制”為其所用，從而在鄉村政治中占據主導地位，并形成以其為中心的“網絡化分利秩序”，這嚴重侵害了村民的利益以及村民委員會的運行。

(四)農民參與意識不足

村民自治的良好運行有賴于廣大村民的政治參與，村民的政治參與是村民自治的內在動力，但是由于歷史和現實等原因，農民的政治參與水平與政治現代化的要求有很大差距。大部分農民的政治參與屬于手段性參與，即當前利益受損時針對特定問題的政治參與，缺少明確的價值取向，也無持續性，致使農民的政治參與流于形式。具體到村民自治的過程中表現為一些村民隨意放棄民主選舉權利，如在選舉村委會成員時不聞不問，或者憑感情草率行事，亂填選票。在村莊內部的自治過程中，村民不愿參加自治活動，當自身權利受到侵犯時，也大多逆來順受，不敢使用自己合法的監督管理權利，村民政治參與的缺失嚴重影響了村民自治的良好運作。

村民自治作為一項國家制度，屬于上層建筑領域，需要不斷適應新的情形而發展變化。馬克思主義認為，生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑，是人類社會發展的基本規律。“隨著經濟基礎的變革，全部龐大的上層建筑也或快或慢地發生變革”［6］33，反過來，上層建筑也會反作用于經濟基礎，經濟基礎要求上層建筑同自己相適合，以利于自己的發展;上層建筑必須符合經濟基礎及其發展的需要，否則就不能長期存在下去。當前村民自治制度作為一項自上而下的國家正式制度，無法有效對接鄉土社會，帶來了一些治理難題。究其根本原因是不符合上層建筑要適應經濟基礎狀況的規律。溫鐵軍認為:“在小農經濟基礎上建立現代化的上層建筑，是當時出現的各種嚴重“三農問題”的根本原因。”［7］可見，鄉村治理制度設計與實施必須與鄉村社會的基礎、性質、資源和結構相契合，即實事求是地進行差異化的鄉村治理。我國地域廣大，地域差異更是千差萬別，不同的地域、地形及村落聚集、聚落會形成不同的自治單元，不同的自治單元又會形成不同的自治形式。筆者以磨山村村民自治的新形式為研究案例，通過對具體鮮活案例的深入分析，可以使問題比較清晰地呈現出來，以便從案例分析中得出合理可行的結論。

二、磨山村村民自治有效實現形式的探索

(一)自治的空間基礎:村莊基本情況

磨山村位于王店鎮東部，緊鄰107國道，全村現有304戶，1 365人，下轄4個自然灣，即陳家灣(20戶)、楊家嘴(43戶)、齊家樓(118戶)、樊家灣(123戶)，共10個村民小組。全村耕地面積為94hm2，其中水田 39hm2、旱地 55hm2，山地面積653hm2，原始森林66hm2。農村經濟收入來源于種養業、林業、漁業。2014年被定為全縣“美麗鄉村”建設試點村，2015年，該村被評為“省級綠色示范村”。2016年，磨山村被評為第二屆鄉賢論壇2016年度湖北省“最具影響力十大美麗鄉村”之一。除此之外，在村莊治理方面，為了解決村支書和村主任相互掣肘的困境和出于精簡人員的考慮，該村實行黨政“一肩挑”，即村主任和村支書由一人擔任，同時兩委成員相互交叉任職。

(二)自治的組織:村民理事會和農村經濟合作社

為了更好地管理本村事務和解決公共物品的供給問題，樊家灣村民決定首先從組織建設入手，于2016年3月經全體村民同意成立了“樊家灣村民理事會”。村民理事會完全是村民自發和自愿成立的組織，不受村民委員會的管理和制約。理事會成員不享有任何特權，入會自愿，出會自由。公開直接選舉是村民理事會成立的基本原則。公開選舉采用了線下和線上兩種方法，線上則借助微信平臺，建立村民選舉群，讓外出務工的村民也能夠參加選舉，更具公平性;線下則由在家的村民直接投票選舉，通過這兩種方法共選舉出100多名理事會成員。然后再由這100多名理事會成員選舉出7名理事會管理人員，共有1名理事長，2名副理事長和4名理事負責人，任期2年，可連選連任。經過協商，理事會管理人員進行了分工，理事長負責統籌和規劃全局工作，副理事長協助理事長處理村中各種具體事務，其他理事會負責人則根據已分配的管轄事務各司其職。理事會明文規定了一些內部管理規則，除了分工負責外，在村莊事務的決策上，理事會規定凡是涉及全村利益的事項均需召開村民代表大會，由全體村民共同協商，達成一致意見后才能實施。村民理事會的成立真正體現了“四個民主”——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，理事會成員共同決定村莊各種大小事，真正實現了村民自己的事務自己來管理。

樊家灣村民在村民理事會的基礎上又注冊成立了樊家灣農民合作社，樊家灣農民合作社遵循自愿原則，入社自愿、退社自由。以服務成員為宗旨，謀求全體成員的共同利益，堅持“成員擁有、成員控制、成員受益”的原則，成員地位平等，實行民主管理。該合作社有7名負責人，也是由線下和線上兩種方法投票選舉產生，票數最高者擔任合作社法人，也是社長，隨后依次是副社長、會計、出納和3名維護管理者，該合作社成立后主辦旅游、餐飲、垂釣等產業。該合作社采取股份合作的形式，村民入股可采用兩種方式，一是資金入股，以一家一戶為單位，一戶一股，入股資金1 000～10 000元。第二種方式是以村莊集體資源(土地、魚塘)入股。資金入股采用自愿原則，入股資金越多，年終分紅越多，年終分紅村民人人有份。這樣通過入股的方式村集體經濟的紅利，由村民共享，也可以有效解決60歲以上老人和喪失勞動能力群體的養老和生活問題。除此之外，村民自發捐贈房屋和石材建立了樊家灣“石藝村史館”和樊家灣農民夜校。

三、村民自治有效實現的形式和條件

通過對磨山村這一具體案例的分析，可發現該村村民自治之所以成功，有三個主要原因，一是在行政村這一級別實行黨政“一肩挑”，避免了村兩委爭權奪利和農村基層政權的黑惡化現象。二是村民自治單元下沉，在自然村層級建立村民理事會等自治組織，可以有效避免鄉鎮對自治的干預。三是以建立農民經濟合作組織為抓手，激發村民參與自治的積極性。

(一)政黨和政權下沉:黨政“一肩挑”

在鄉村治理中，國家和農民之間的關系始終是一個核心問題，而農村基層組織則是國家與農民之間關系的主要連接點，因此必須有一個強有力的農村基層組織體系。“尤其是當前中國農村正處于快速變化和農民大規模流動狀態，農村會產生各種難以預料的問題，會遇到各種不期而遇的風險，因此，必須建立一個具有靈活性同時又具有強大能力的基層組織體系來應對現代化進程中可能出現的各種問題、風險或危機。”［8］“通過政黨和政權下鄉，中國共產黨重構了國家和鄉土社會(農民)之間的聯系，有效地完成對鄉土社會的整合。”［9］但是黨村支部委員會和村民委員會在實際運作中卻出現了一些偏離，二者爭權奪利、內耗嚴重，效率低下，或者被鄉村黑惡勢力利用變得“黑惡化”。為了解決這些不良現象，2002年中共中央和國務院辦公廳下發《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。湖北省在2005年、2008年、2011年、2014年均下發正式文件提倡村黨支部書記和村民委員會主任“一肩挑”和加大村“兩委”成員交叉任職力度。統計顯示，“截止2015年3月，湖北共有103個行政村、931個鄉鎮、302個街道辦事處、24 822個行政村、197 890個村民小組，其中97．8%的村實現了村黨支部書記與村委會主任‘一肩挑’。”［10］

磨山村正是在這樣的背景下實行村黨支部書記與村委會主任“一肩挑”，據該村的齊書記介紹磨山村在2005年就已經成為黨政“一肩挑”的試點，經過十幾年的探索，已經有成熟的經驗和做法。該村的具體做法是，首先進行村黨支部書記的選舉，選好黨支部書記后，再進行村民委員會的換屆選舉，讓黨支部書記作為候選人參加村民委員會主任的競選，選舉票數過半即可選舉成功，通過合理合法的方式，保證黨支部書記競選成功，實現村黨支部書記與村民委員會主任“一肩挑”。實行“一肩挑”，從體制上實現了加強黨的領導與完善村民自治的有機結合，強化了領導效能;從制度上促進了村“兩委”班子的協調運轉;從操作上降低了村級組織的運作成本，有利于更好地發揮以村黨組織為核心的村級組織的整體功能，在現行體制環境中有普遍推廣的可能性。

(二)“村民自治單元”下沉:自然村自治

磨山村下轄的自然村樊家灣和齊家樓成立了各自的自治組織，即樊家灣村民理事會和齊家樓村民理事會。之所以在自然村層級成立自治組織有其必要性和合理性。從筆者調研來看，行政村即磨山村地域廣大，人口眾多，村民很難參與到自治過程中。該村的一位村民說從家里到村委會需要很長的時間，在農忙時節更無時間去開會。因此將自治單元下沉到自然村便于農民的參與。除此之外，該村的村干部反映村委會雖然是法定的自治組織，但在實際上卻要承擔大量的行政任務，無暇顧及村民的自治需求和公共品供給需求。在自然村層面成立自治組織既可以避免承擔行政職責，又可以充分發揮村民的主體地位和滿足村民的自治需求。而且自然村擁有土地集體所有權，村民利益更加密切，自然村村民的風俗習慣也都相同，凝聚力也更強。總之，由于自然村具有地域相近、村民利益相關、文化相連等優勢，因此在此基礎上成立的自治組織效果良好。

自然村層面的村民自治具有良好的治理績效。首先，可以高效地解決公共品供給問題。自然村作為一個熟人社會單元，村民有著宗法和道德壓力，它可以迫使村民遵守某些既定規則，因此可以有效解決“搭便車”行為，使公共物品和公共服務的供給更加切實有效。樊副主任說，樊家灣在獲得“美麗鄉村建設”項目后，需要籌資建一個廣場，該事通過樊家灣村民理事會很快得到了解決，所有村民都盡力捐錢，幾乎不存在“搭便車”行為。其次，可以充分發揮村莊的治理資源。鄉村中的“能人”對鄉村社會有著關鍵影響，但當行政村規模過大時，一些能人就被“邊緣化”了，其治理能力得不到利用。但在自然村中，經過村民的選舉，這些“能人”就可以被委以重任，使其能力得到運用。最后，使村莊的社會秩序得到明顯改善。自然村自治組織成立后，在理事會的號召下，自覺去農民夜校學習和培訓，農民的素質和精神面貌有所提高和改善。

(三)村民自治的抓手:農民經濟合作組織

農民的政治參與積極性不高、參與意識不強是當前村民自治效果不佳的原因之一，因此如何把農民調動起來參與自治就成為了村民自治有效實現的關鍵。馬克思指出:“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”［6］82利益與人們的生活最為緊密。因此，以利益尤其是經濟利益為抓手才能充分調動村民參與政治的積極性，從而激發他們的主體意識。鄧大才認為:“相關利益和利益相關性是自治有效實現最根本的條件和最深厚的基礎。”［11］樊家灣正是以經濟利益為抓手，以搞活村集體土地收益為手段，建立了樊家灣農民合作社。它是村民依法自愿成立的，既是一個經濟組織，同時還具備經濟功能，它實行民有、民享、民管原則。合作社堅持的是“資源與開放、社員民主控制、社員經濟參與、自治與獨立、提供教育與信息培訓、合作社間的合作以及關心社區”［12］的基本原則。樊家灣農民合作社成立后主要利用土地來發展特色養殖、垂釣、旅游等項目，因為村集體擁有土地所有權，土地的開發利用涉及每個村民的利益，所以農戶的參與積極性很高。“合作社作為一種農民可以信賴的組織，除了幫助農民維護權益外，還是扭轉鄉村秩序，建設農村文化等方面的重要組織載體。”［13］樊家灣農民合作社的成立不僅提高了農戶的收入，幫助帶動貧困戶致富，維護村民自身的利益，更為重要的是提高了村民的政治參與意識與民主意識，鍛煉了村民的自治能力和民主監督能力，并將對村民自治的有效實現和鄉村的良好治理產生重要影響。

四、結論和建議

諾斯曾說:“盡管正式規則改變了，但非正式約束卻沒有。這樣，非正式約束與新的正式規則之間就產生了一種持續的緊張關系，……用新的正式規則來排擠長期駐留的非正式約束，如前所訴，或許是一種立竿見影的辦法，……但這卻忽略了構成非正式約束之基礎的根深蒂固的文化傳承因素。因此，盡管正式規則的‘一攬子’變遷是有可能發生的，但與此同時，許多非正式約束仍然保持著強勁的生存韌性，因為它們仍然在解決著參與者之間的基本交換問題——不論是社會的、政治的，還是經濟的。”［14］對于任何一個國家，尤其是發展中大國而言，其社會中都存在一些原生力量，這些原生力量通常會阻礙與其不適應制度、組織的落地實施和效果發揮，即使組織和制度是好的——會帶來福利的增加和效率的提高，但是如果與原生力量不適應就會制約效果的發揮。可見，鄉村治理制度的設計與實施必須與鄉村社會的基礎、性質、資源和結構相契合，即實事求是地進行差異化的鄉村治理。即使在同樣的“村民自治”的治理機制下，“異質性”村莊也需要、或產生不同的治理模式，由此，“村民自治”的效果也大不相同。總之，在工業化、城市化迅速推進導致鄉村社會劇烈變遷的時代背景下，村民自治有效實現形式的探索必須以馬克思的歷史唯物主義為指導，立足于中國的基本國情，尤其是中國農村社會的基礎、性質、結構、資源稟賦以及歷史上長期形成的傳統文化，同時還要充分挖掘鄉村的本土資源，以期實現村民自治制度與鄉土社會的有效對接，從而破解治理難題。對于村民自治的有效實現，提出如下建議:

第一，在行政村采取黨政“一肩挑”，實現政府治理與村民自治的有效銜接和良性互動。黨政“一肩挑”在實踐中表現出一定的效果，減少了決策環節，避免了村主任和村支書相互扯皮，精簡了領導人數，降低了行政成本，提高了辦事效率。因此，在湖北、山東、廣東、河北、遼寧等省份都推行了黨政“一肩挑”方式，“截至2008年底，在全國60．1萬個行政村中，黨組織書記和村委會主任兩個職務“一肩挑”的達到了 61．9%。”［15］但是這種方式不太符合《村民委員會組織法》的相關規定。在全面依法治國的大環境下，地方性法律法規與國家正式頒布的法律相悖的現象必須予以糾正。關鍵是如何結合當前鄉村治理，尤其是村民自治中存在的問題，對相應的法律法規做出修改和調整。“隨著村民自治的創新，特別是村民自治有效實現形式的豐富，應該及時修訂完善法律，將提升地方性經驗形成的中央決策制度化法治化，并在更廣泛的范圍內推行。”［16］23

第二，“我國的村民自治自發產生于自然村，定型在建制村(行政村)，再度活躍于自然村，便反映了村民自治要在實踐中不斷尋求最適合的實現形式。”［16］22具有地緣性和血緣性雙重特征的自然村或者自然灣，村民們的利益一致，文化相連，可以有效解決“搭便車”和“釘子戶”問題，提高公共物品和服務的供給效率，從而將農民動員和組織起來。因此，必須重視自然村在村民自治方面所具有的優勢，在自然村層面探索豐富多樣的有效實現形式。同時，在現代化和城鎮化的背景下，我國廣大農村千變萬化，不同農村地區的內外環境也千差萬別，因此村民自治的有效實現形式切忌“一刀切”，必須根據實際情況因地制宜。

第三，以經濟利益為抓手，充分挖掘村莊現有資源，建立新型農民經濟合作組織。每個村的資源稟賦不同，優勢也不同，要因地制宜地發揮村莊的優勢資源，并以此為基礎建立農民經濟合作組織，以利益來驅動，激發村民參與的積極性。同時在村民地參與過程中，培育農民的民主意識和權利意識，讓農民的主體作用得到充分發揮，使村民自治真正落到實處。

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