新常態背景下行政問責治理研究

楊慶穎

（安徽國防科技職業學院 思政部，安徽 六安 237005）

新常態背景下行政問責治理研究

楊慶穎

（安徽國防科技職業學院 思政部，安徽 六安 237005）

“新常態”即“反常的現實正逐步變為常態”，是2014年5月上旬習近平總書記在河南考察時提出的。其實質是對“從階段性特征出發”和“認識階段性特征”兩個命題的理性思考和范式建構。新常態背景下行政問責治理研究就是從“新常態”的背景出發，探索行政問責治理價值理性的理論闡釋和新常態治理范式實踐命題的現實演繹。希望通過這種辯證反思與范式建構可以為實現新常態背景下行政問責治理的“善治”預期提供助力。

“新常態”；行政問責治理；理性闡釋；實踐建構

一、新常態背景下行政問責治理概述

“新常態”（New Normal），顧名思義就是指“反常的現實正逐步變為常態”[1]。2014年5月上旬，習近平總書記在河南考察時指出，我國發展仍處于重要戰略機遇期，要增強信心，從當前經濟發展的階段性特征出發，適應新常態。這是新一代中央領導首次以“新常態”描述中國經濟。“新常態”一詞本意僅指向經濟領域的一種現象、一種形態，但自習總書記提出這個“話語”概念之后，“新常態”成為理論和實踐使用頻度相當高的概念之一。因此，“新常態”一詞也就成為各領域描述、分析相關領域問題的核心話語，并形成相應的話語體系，以解釋指向領域的現象、指導指向領域的治理范式建構和破解指向領域的困境與桎梏。然而在闡述“新常態”，重構“新常態+”典型行為范式的過程中須在決策上秉承“平常心”，在執行上保持決策對行政的穩定性定力，克服現實困境與桎梏，加快行動主體網絡的結構調整和行動協同的轉型升級。即順應習近平總書記指出的“從當前我國經濟發展的階段性特征出發，適應新常態，保持戰略上的平常心態”[2]，亦意味著我們還需把握“正確認識經濟發展的階段性特征”的戰略寓意[3]。只有“從階段性特征出發”和“認識階段性特征”兩個層面演繹指向領域的新常態，我們才能應用好“新常態”這一話語范式，發揮其治理范式應有的價值功用。

行政問責是對現代責任政府行政過程中權力與責任相符原則的價值所求，實質是行政主體實現其責任價值的一種自律或自我控制；其行政問責治理是通過防止和阻止行政主體“濫用或誤用公共權力”、強化“無功便是過”的治理范式建構，以塑造一個高效、誠信和責任的行政主體[4]。相對于現代責任政府的行政問責，傳統行政問責治理范式較為簡單，是一種基于解釋性方法導向的“答應范式”問責，或者說是對政治授權的一種責任回應性闡釋，是通過外部控制實現行政責任控制。而現代責任政府的行政問責治理以羅美澤克的 “期望管理范式”研究成果較具有代表性。該行政問責治理是行政主體主動性問責，是行政體系內部對行政過程中出現的外部性的一種責任控制，是以不同標準分類、不等強度比較的問責，更是一種系統化的體系問責[5]。而從新公共管理的視角來說，行政問責治理因基于行政效率追求基礎之上更加強調行政公共性效果的內涵變化而愈加重要，因“顧客導向”服務理念凸顯而愈加動態化，因由過程問責向結果問責轉變而使行政問責的標準建構愈加復雜[6]。

新常態背景下行政問責其治理是指“從階段性特征出發”和“認識階段性特征”兩個層面的視域里，厘清行政問責內涵與外延，以及過去、現在和未來，乃至中外的同時，運用治理的思維理念和方法體系完成行政問責現象梳理、桎梏破解、范式建構和預期意圖實現，從而實現新常態背景下，“行政問責”和“治理”的“操作命題及其方法體系”的知識科學的雙本體建構（哈貝馬斯在《認識與興趣》一書中表達了對知識學的重構式理解：“知識學替代認識論，表現為認識著的主體‘人’不再是坐標系……知識學放棄認識著的主體‘人’的問題，把注意力直接集中在科學上，即集中在‘作為命題’和‘處理問題的方法體系’”兩個層面）[7]。

二、新常態背景下，行政問責治理的理性闡釋

（一）行政問責治理是現代責任政府的必由之路

“責任政府”在西方萌芽于古希臘羅馬、奠基于西歐的中世紀，產生于近代[8]。這意味古希臘羅馬時期和中世紀時期對“民意”的回應是有限的，近代資本主義復興時期對“民意”的全面回應，以及當代對“民意”的回應充滿著多元復合的思考與建構。而現代責任政府既是現代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排[9]。作為民主政治時代的一種基本價值理念，它存有兩個層面的寓意。即一方面，它是基于主觀的行政人員倫理自主性的內在約束，或者說忠誠、良心和認同；另一方面，它是基于客觀的法令規章層面的以及上級交付的義務責任，或者說外部約束。然不論內在約束還是外在約束都要求政府就其行政行為承擔相應的責任，積極的滿足和實現公民的正當要求。如溫家寶總理曾提出，政府和執政黨的一切權力來源于人民，是人民的授予，因此我們必須對人民負責、為人民服務、提高人民的生活水平、獲得人民群眾對黨、對國家的信任和忠誠。這就要求我們行政機關在實施行政行為過程中使用權力必須承擔責任后果、侵犯人民行政相對人的合法權益必須賠償，整個行政權力運行過程必須接受國家其他機關、社會和公民的監督[10]。按照權責統一、依法行政、公民參與、信息公開的原則建立起來的以行政首長和部門行政負責人為重點的行政問責制為公共行政改革和責任政府建設提供了一套良好的責任機制。它能夠強化政府官員的政治責任和道德責任意識，以問責結果作為威懾力量使他們的行為處于透明、可控的狀態。主動接受人們群眾的監督和質詢，改進工作績效、提高公共服務水平。為現代責任政府的建立提供動力支持。可見，建設現代責任政府是我國行政體制改革的重要內容和民主政治發展的必然選擇，而行政問責制更是構建現代責任政府的重要載體和表現形式[11]。

（二）行政問責治理是依法行政的關鍵舉措

依法行政是指行政主體運用行政權力管理公共事務，而這個行政權力的產生與運行，以及監控和評估必須由法律授權并依據法律規定。它是依法治國的關鍵，更是行政問責之基本精神和基本觀念的集中體現[12]。這個過程意味著以“法”的存在為前提，以“行政”的過程與結果為載體，以“依”作為目標價值實現的路徑和方式方法。然不論前提、載體，還是方式方法都要考量和評估，這就離不開后置式的責任考察，當然這是一個長期而復雜的系統工程[13]。它既需要頂層的科學設計，更需要中、低層實踐的合理、合法性堅守。故黨的十六大明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”，認為依法推進依法行政、探索和完善以首長問責為重點的行政問責制，是中國共產黨加強黨員干部隊伍吏治整頓工作、建設社會主義法治國家的重要舉措。依法行政要求政府必須為自己的行為負責，即政府和各政黨必須在法律授權的范圍內活動，違法必須承擔法律規定的相應責任。依法做到執法有依據、權力受監督、違法必追究、侵權須賠償。此外，“在政府的行政管理過程中，政府的行政行為必須在法律規定的范圍內按法定程序實施，嚴格依法行政，行政權不得濫用，必須受法律的制約，濫用行政權力造成的損害必須能夠經過法定程序予以救濟，并對行政違法責任人追究責任”[14]。總之，行政問責制，是政府實現依法行政的一種自我控制機制，其實質在于規范行政官員權力的規范行使、防止濫用權力和消極作為，積極履行法律規定的職責權限，依法行政。

（三）行政問責是政治信任的邏輯演繹

馬克斯·韋伯曾提出統治與被統治的穩定性一定程度上取決于兩者關系的信任程度，而且韋伯傾向于合法合理性的信任關系建構[15]。哈貝馬斯則認為政治信任或者說政治公信力僅有合法性是遠遠不夠的，還需要對普通大眾利益的維護[16]。按哈貝馬斯的觀點合法性的深層本質在于政治設計和安排得到規范的有效性支持才能形成公眾認可的規則體系和基于規則體系的現實運行，而要得到規范的有效性支持，則必須使得既定的政治設計和安排能夠起著保護普遍大眾利益的作用，畢竟經濟基礎決定上層建筑，政治信任也概莫能外。

根據經典現代化理論，政治信任可劃分為傳統、過渡和現代三種模式[17]。即人格信任主導的傳統型，人格信任日益消解、制度信任逐步成長的過渡型，人格信任制度化的現代型三種。這種模型的演化實質是通過制度化不信任體系建設來提高政治預期、降低政治風險。如孟德斯鳩說過，絕對權力絕對腐敗，有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止。因此要規范行政人員的行為、打擊腐敗，就必須通過法律制度嚴格監督和問責公職人員的行政行為。當前我國處于經濟轉型，各種社會矛盾比較突出，特別是法治建設長期滯后于經濟發展，公共權力得不到有效的制約和監督。同時，一部分黨員干部、行政領導生活腐化、以權謀私、貪污腐敗等等現象層出不窮，這必然損害普通大眾的利益訴求，必將引起廣大人民群眾的極大不滿，敗壞黨和政府的形象、嚴重損害政治信任。中國政府行政管理體制改革過程中制度創新——行政問責制，正是對廣大公民治理腐敗的制度化的積極回應。行政問責不僅對嚴重違反國家法律法規的官員給予制裁，還對那些社會影響較大的、僅僅涉及官員個人品德操守、職業規范的行為予以問責，有效彌補法律的不足。當前我國政府從“反腐風暴”、“審計風暴”等運動反腐到行政問責的制度反腐的行政治理過程表明，中國政府懲治腐敗的長效機制已在逐步建立，隨著行政問責制的進一步推廣，必將大大增強官員的公共服務意識、密切黨群關系、增強政治信任的范式建構。

三、行政問責視域中，新常態治理范式的實然建構

（一）合理劃分權限，明確責任界限與評價標準

目前我國行政問責治理范式存在權責不清、權責不等的突出問題，與此同時黨政之間、政府不同層級之間、正職副職之間的責任等難以確定，已經成為我國地方政府實施行政問責制的重要障礙。同時某些地方政府領導者大權包攬，搞一言堂，但以民主集中制的會議表象出現，導致很多“經過集體討論決定”的豆腐渣工程、腐敗工程層出不窮，即便是后來追究責任也落實不到具體的人身上，這都是權責不清留下的后遺癥，因此需要構建合理有效的行政問責制。要構建合理有效的行政問責治理范式必須從源頭上對政府的權力、職責將進行充分、詳細的劃定和規范，并以此為標準評價政府的行政問責行為，評估行政問責結果。而對政府及其負責人的崗位職責、職能、權限的界限劃分主要通過制定職位說明書完成的。我們這個過程應從兩個方面入手：第一，嚴格劃分黨與政府的權責界限，明確評價標準。要按照黨政職能分開原則，落實黨委政府的職責，劃分黨委政府各自的責任范圍、責任性質。第二，明確劃分政府內部責任，完成評價標準建構。即理順政府內部橫向部門和縱向部門的責、權關系，劃分正職、副職的責任性質和責任承擔方式。我們認為，只有如此，才能合理劃分權限，明確行政主體的責任界限以及評價標準建構；只有如此，才能完成新常態治理的范式建構。

（二）強化黨內問責

“中國的各種政治關系和較為重要的政治現象，都在一定程度上包含著‘黨政關系’的因素。盡管這種包含是直接或間接的，是明顯的或是隱含的，但都是確實存在的，并無不在其中起關鍵性作用?！盵18]這是對中國共產黨和行政系統的高度耦合的政黨科層制的精確表達。我國中國共產黨在國家政治生活和經濟建設過程中處于領導核心作用，中國共產黨通過思想領導、組織領導和政治領導引領國家社會主義建設的方向。因此，作為行政體制改革的關鍵，地方政府問責制也深受這種“黨政關系”的影響。如果僅就行政問責制而論問責，是無法從根本上解決問題的。所以依據黨政職能分開的原則，對于黨委職責的重大事項如政府部門及其領導貫徹執行黨的路線方針政策和決議、國家法律法規以及上級黨委的重要工作部署不力，造成嚴重后果；在意識形態工作方面出現重大問題，造成嚴重不良影響；在組織人事上決策失誤或者用人失察、失誤造成嚴重后果或干部群眾反映強烈；中國共產黨系統內部黨員的違章（黨章）違紀行為等，由中國共產黨發動的問責，是依靠黨章、黨紀來實現的?！饵h內監督條例》已明確規定了詢問、質詢、撤換、罷免等制度，為黨內問責制度的構建奠定了基礎。筆者認為，未來黨內問責制度建設主要從細化黨內問責對象、細化黨內領導過程與結果問責機制、加強黨內問責的理論建構等三個角度展開。

（三）健全人大問責

問責的核心是“民意”的問責，即西方傳統政治授權的應答式問責。在我國，人大是我國人民參政議政、發表公眾心聲的主要政治舞臺，因而是我國實施問責制的最具權威的國家機關。我國《憲法》和地方組織法等法律規定了各級人大及其常委會行使質詢權、特定問題調查權、罷免權等。但在“新常態”的今天，我國的行政問責還是單一的“上問下責”（等級問責，以黨委問責居首位），而處于權力問責環節鏈最高端的權力機關卻出現“失語狀態”。所以為了完善我國行政問責的法律規范和制度實踐，進一步健全人大問責是我國政府當前極其緊迫的政治任務。要強化以人大為核心的異體問責工作。具體來說，首先應完善選舉制度，擴大差額選舉，特別是完善基層（鄉鎮）人大、政府主要領導選舉、推進縣級人大直選，讓人民群眾擁有“用腳投票”的權力，用選票來問責鄉鎮政府領導，用選票來監督縣級人大、問責政府的政治過程。其次，可以一定程度上實行人大代表的專職化，提高人大代表參政議政的能力和作為公民代言人的政治素養。最后，以立法形式明確規定和細化說明各種人大問責的方式的操作程序以及權力使用范圍。如人大享有的對政府行為監督問責的直接作用——審查權、建議權和否決權，必須明確規定其操作方式和運行機制[19]。使其真正成為人民群眾的代言人，成為“民意”的落實載體。

（四）完善公民參與問責

從世界民主政治的發展歷程來看，以問責制為實踐形式的責任政府的建立模式與公民的政治力量直接相關。責任政府產生、發展、完善的歷程是民主政治與專制政治的斗爭過程，民主政治越發展，公民政治力量就越強大，責任政府也就越完善[20]。公民參與的價值在于：公民參與為公共權力運行過程注入了持續性的動力，促進了公共事物和公共服務質量的提高，最終為公共權力運行過程的合法性、合理性和有效性背書，是直接民主的重要表達機制。由于在地方政府權力的運行過程中，涉及到大量的公民切身利益，因此公民參與對于提升地方政府行政問責制度實踐具有更為積極的正面影響。由于我國人民民主專政的國體、中國共產黨在我國社會主義建設過程中處于領導核心地位，因此我國的公民參與政治行動不同于西方的公民參與模式，在具備公民參與世界普遍意義的基礎上具有自己特有的規律，即與中國特有的國家政治制度、文化、環境相結合，這是公民參與問責制度能夠發揮其應有效用的關鍵所在。為此我國公民參與問責實踐必須堅持兩項基本原則：首先，社會主義是我國公民參與問責的必然屬性。我國的公民參與問責是我國國家政治體制和行政體制管理制度的重要組成部分，我國政治體制和行政體制建設必須堅持四項基本原則，堅持社會主義道路，因此公民參與問責實踐必須依循社會主義路線、堅持中國共產黨的領導。正如鄧小平同志所言，如果放棄四項基本原則，就難以保證當前我們安定團結的社會環境，就難以完成我們一直奮斗的社會主義現代化和人民的安康幸福，空談民主，結果就是極端民主化和無政府主義，就會導致國家混亂、民不聊生[21]。其次，合法有序是公民參與問責實踐的前提條件。合法是指公民參與問責的行為必須遵循國家法律法規和相關規定，有序與無序相對，是指公民參與問責是一種正常的政治行為，是公民利益表達的合法渠道，不是自發的暴力反抗、混亂發展。很顯然，“聚眾鬧事”、“暴力粗野”等非法無序的公民參與，既不利于公民合法權益的有效維護，也不利于公共權力的有效行使，是有悖于問責制建立的初衷的。問責制建立的目的在于問責主體（公民）監督、規范政府權力，使其為公眾服務。公民主體的問責行為如果都違法違規，那不就是用違法去監督問責違法嗎！

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楊慶穎（1986-），女，安徽六安人，安徽國防科技職業學院助教，主要從事思想政治教育、公共管理領域研究。