各國輪作休耕制度有何借鑒

各國輪作休耕制度有何借鑒

相比于已經在輪作休耕上取得較好成果的國家，我國還處于初級探索階段。

據中國之聲《全球華語廣播網》報道，耕地、草原、河湖資源是最重要的農業資源，是經濟社會發展的重要物質基礎。我國耕地、草原、河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠低于世界平均水平，而且區域分布不均、資源匹配度差，長期高強度開發、超負荷利用，已經危及資源永續利用和生態安全。

2016年11月30日，國家發展改革委員會同財政部、國土資源部等八部門聯合印發了《耕地草原河湖休養生息規劃（2016-2030年）》。《規劃》按照節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，把合理降低開發利用強度作為休養生息的首要任務，通過暫停或退出生產功能、調整生產結構、調節生產時序，輔之以最嚴格的管控措施，做到取之有時、取之有度，逐步恢復自然生態和資源承載力。

該《規劃》是我國土地領域一大里程碑式的實踐。但相比于已經在輪作休耕上取得較好成果的國家，我國還處于初級探索階段。

美國的輪作休耕歷史可追溯到1985年，當時通過農民自愿參與和政府財政補貼，實現10到15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復保護工程，以此來到達改善土壤質量的目的。

據美國紐約華爾街多媒體記者王雨涵介紹，早在20世紀20年代，美國深陷經濟危機，農產品過剩價格下跌，導致大批農場相繼破產，面對惡化的生態環境和嚴峻的社會現實，政府開始采取措施、調整產業結構、改善生態環境。其中，紐約州制定的《休伊特法案》規定，由政府出資收購破產農場并退耕還林，將失業農民吸納為林業工人，使該州的森林覆蓋率大幅提高，該法案擬成為退耕還林的重要溯源。

王雨涵表示，20世紀50、60年代，美國政府推行過自愿退耕計劃，引導農民將一部分土地退出耕作，用于保護土壤。1956年開始實施的土壤銀行項目就是其中一部分。根據約定，農民將部分土地短期或長期存入土壤銀行，銀行則按照相應的農產品價格給農民發放補貼。

1985年，美國國會通過《食品安全保障法案》，正式確立土地休耕計劃，并于1986年開始實施一項全國性的農業生態建設項目，通過農民自愿參與和政府補貼，實現10-15年的休耕還林還草等長期性植被修復工程，達到改善土壤質量、水質和恢復當地野生動植物的生態環境，后來又擴展到水質改善提高土壤生產力等多個方面。現階段已經發展較為成熟，農民可以根據自己所能接受的最低補貼價格來選擇相應的休耕項目。

經過多年推行，美國休耕補貼政策有效保護了土地生產率和租金價格，其比例占休耕農耕總支出的90%左右，在水質和土壤質量保護方面取得了喜人成效，同時還解決了休耕期間農民的就業問題。

歐盟在1992年開始進行土地休耕制度，主要包括輪作和完全休耕。也就是通過完善的補貼來保證農民的收入。作為歐盟“老大”的德國雖然不是典型的農耕發達國家，但也有一套土地休耕的做法。

德國觀察員薛成俊介紹稱，在退耕還林方面，歐盟國家有兩大有利條件。

首先，歐盟國家不是真正意義上的農耕國家，即便在農牧業發達的歷史時期，畜牧業仍然要比農耕重要，土地開墾比重相對較小，基本上不存在退耕問題，反而因為工業化導致大量土地閑置；

第二，歐盟國家大都工業發達，在法國、德國等傳統工業強國，農業的重要性相對要低得多。以德國為例，從事農業生產的人口占總人口的3%左右，農業經濟在國民生產總值中的比例還不到3%。為了維持一定的自給能力，維護歐盟農牧民的利益，歐盟一直實施高額補貼政策，每年農業補貼總額高達440億歐元。盡管如此，農牧業仍然不被看好，農牧民仍然面臨著很多現實困難，如牛奶價格過于低廉，農牧民入不敷出，三天兩頭開著拖拉機到柏林德國總理府門前或布魯塞爾歐盟總部示威，甚至農民找對象都困難。越來越多的農牧民選擇離開土地，另謀出路。客觀上講，這也為退耕還林創造了有利條件。

薛成俊認為，從某種意義上來說，歐盟面對的不是退耕還林問題，而是如何保證維持一定數量的農業用地以及農業在經濟中比例的問題。歐盟的農業政策脈絡非常清晰，就是通過精耕細作、科學管理，用最少的資源創造出最大的價值，以非常具有競爭力的價格在世界農牧市場上占有一席之地。

早在1971年，日本就實施了輪作休耕實踐，對農民的補貼采取了更加靈活的措施。日本觀察員黃學清表示，補貼會根據農民能否保障土地的可持續利用而有所浮動，以此來鼓勵農民自發注重保護土地的質量。

黃學清介紹稱，早在1971年，日本就開始實施休耕政策，其中包括輪作休耕、管理休耕和永久休耕三種模式，農民或其土地所有者只要參與休耕，都可以得到休耕補貼，但政府要求必須保障土地的可持續利用、采取控制雜草等措施。在政策實施中，日本也不斷根據農田和農產品現狀，改善政策內容。

2001年，日本為了調整對稻米種植的偏重，停止了這個實施30年，半強制分配休耕面積的一刀切做法，水稻田改為根據產地與品牌分配休耕面積。但由于難以準確控制稻米產量，盡管這一年休耕面積達到創記錄的101萬公頃，稻米產量仍然超額870萬噸，引起農民反感和輿論批評。

黃學清分析認為，近年來，日本農業面臨的一個重大問題就是無人耕作。秋耕土地變成荒地，變成工廠、倉庫、停車場等，破壞了區域的農業生態環境；政府使用稅金建設的灌溉系統也被破壞；人們聚集到城市，出生率低迷，一些農業用地無人繼承或一塊完整耕地因兒孫多人繼承，所有權支離破碎，無人照料成為荒地等情況。一些地方政府為了解決這個問題，由政府出資向所有者租地，再以優惠條件轉租給愿意移居到農村的人，幫助他們實現與自然共生的夢想，給農田帶來了生機。()土壤觀察