教師交流輪崗制實施困境管窺

【摘 要】基礎教育均衡發展一直是大家比較關注的問題，為了更好地推進基礎教育均衡，我國政府制訂了教師交流輪崗制。但是，交流輪崗制的實施在現實中卻遭遇到體制和機制障礙，破除體制機制障礙，確立教師公務員或者公務雇員的法律地位，建立通暢的教育部門管理教育事業的權利才能徹底貫徹落實教師交流輪崗制。

【關鍵詞】交流輪崗；教育均衡；體制機制

【中圖分類號】G522 【文獻標志碼】A 【文章編號】1005-6009（2016）61-0023-02

【作者簡介】燕學敏，中國教育科學研究院（北京，100088），副研究員，博士。

教育是國家發展的基石，教育也關系著國計民生。近年來，人們對教育公平的關注程度越來越高，而教育均衡是體現教育公平的一個重要途徑。因此，推進基礎教育均衡發展不僅成為關系國家戰略的重大問題，也是滿足人們不斷提高的對優質教育的要求。

為了更好地推進基礎教育的均衡發展，我國在積極改善辦學條件的同時，也借鑒其他國家的經驗，推行校長教師交流輪崗制。這一政策的推行和實施，對基礎教育的均衡發展有深刻的理論意義和積極的實踐價值。

一、教師交流輪崗制的必要性

改革開放以來，我國的基礎教育事業取得了舉世矚目的成就，九年義務教育基本普及，學生入學條件不斷優化，入學機會逐年增加，教育公平問題得到很大的改善。但是，隨著廣大人民群眾對教育的期望值越來越高，對優質教育資源的需求也越來越大。

從我國基礎教育發展的現狀來看，基礎教育發展的地區差異、城鄉差異、校際差異、受教育者群體差異，以及由此帶來的發展不均衡現象，受到社會的廣泛關注。特別是同一區域內，教育均衡還呈現出起伏不定的變化態勢，不同群體之間接受基礎教育特別是義務教育還不均衡，依然存在著擇校的差異。擇校是為了擇師。當前在我國很多地區，優質學校與薄弱學校的最大差距表現為校際間優秀教師的差距，但是優質師資包含諸如校長、教師的教育思想、教育機智和教育教學能力等教育“軟件”的建設，而這絕非朝夕之功。因此，校際間師資的不均衡是制約基礎教育均衡發展的“瓶頸”，也是解決與教育有關其他諸多社會問題的關鍵切入點。著名教育家梅貽琦曾說：“所謂大學者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也。”盡管梅先生指的是大學，但是對中小學而言，這句話同樣適用。因為沒有一支數量足夠、質量上乘、結構合理和樂于奉獻的教師隊伍，盡管學校的規模可以做得很大，硬件建得很好，但這并不是真正意義上的優質教育。所以，沒有校際間師資的均衡發展，就不可能有校際教育均衡發展，更不會有基礎教育的均衡發展。

因此，采取措施促進師資的均衡發展，整體提高教師隊伍素質，是教育均衡發展的必然選擇，也是當前教育改革的緊迫任務和更值得我們去研究的問題。正如中國教育學會會長顧明遠教授指出，“教育開放、教師自主流動，其實質不是教師教育的轉型，而是教師專業化、教師教育質量的提高”。

從目前教育資源配置狀況看，基礎教育資源短缺主要表現為優質教育資源的短缺，而且在當前不能立刻提供充足的優質教育資源的前提下，我們考慮的主要問題是如何在一定區域內相對均衡地配置有限的教育資源，讓所有孩子接受相近水平的教育，享受同等的發展機會，照顧適齡兒童有上學機會后所接受的教育質量的差異，實現基礎教育均衡發展。解決這一問題的重要途徑之一就是校長教師交流輪崗制。

這一問題也引起政府的高度重視，并在黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出將實施校長教師交流輪崗作為統籌城鄉義務教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項重要舉措。2014年8月，教育部聯合財政部、人力資源和社會保障部等三部委印發《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》），對加快推進義務教育階段教師交流輪崗工作做出了全面部署，明確提出“力爭3～5年實現縣（區）域內校長教師交流輪崗的制度化、常態化”。

二、教師交流輪崗制遭遇體制機制障礙

現階段，要促進基礎教育均衡發展，首要任務是保證同一區域內辦學條件和師資水平的相對均衡，從而為學生提供公平的受教育機會。相關資料顯示，2014年全國各地參與交流輪崗的校長教師達50.1萬人次，占義務教育教師總人數的6.2%，其中464個縣（市、區）各類交流輪崗教師9.9萬人，覆蓋1.9萬所學校。校長和教師交流輪崗制取得一些實際效果，但是更多的是政策執行者在實際操作中遭遇到體制和機制的障礙，使得校長和教師交流輪崗制裹足不前、擱置淺灘。

1.教師身份認同存在體制障礙。

我國教師身份隸屬事業編制，是從事教育教學工作的專業人員。1993年我國頒布《教師法》，其中第三條規定“教師是履行教育教學職責的專業人員”，教師與政府不構成基于干部身份而產生的內部行政法律關系。盡管《中華人民共和國義務教育法》規定“教師的平均工資水平應當不低于當地公務員的平均工資水平”，但教師身份地位并沒有改變。這與教師交流輪崗制施行很好的日本相比，是有本質的區別的。在日本，從法律法規上確立了公立學校教師身份為公務員，在其《教育公務員特例法》規定：公立中小學教職員為地方公務員，在《地方公務員法》中對地方公務員的懲戒包括警告、減薪、停職、免職處分作了明確規定。該法對地方公務員的服務要求是要為公共利益全力工作，要進行服務宣誓，有遵守法令及上級命令的義務、對職務有專念的義務、有保守秘密的義務，禁止爭議行為和不名譽行為，限制政治行為和從事營利企業，要為提高工作水平而研修以及勤務成績評定等。這從法律法規上奠定了教師交流輪崗制的基礎，成為教師資源行政配置的法理基礎，因教師成為公務員或公務雇員的法律規定，教育行政管理部門就有調配教師的權力。

但是在我國，由于教師隸屬事業編制，政府對教師的行政管理沒有法律基礎。所以，校長和教師交流輪崗制的前提條件是校長和教師是國家或者地方公務員或者是公務雇員。

2.交流輪崗的體制機制不夠完善。

在《意見》中規定，加強縣（區）域內義務教育教師的統籌管理，推進“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。《意見》的出臺是由教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合發布的，三部委聯合發文旨在推進基礎教育階段教師交流輪崗制度的實施，政策本身的出發點是促進縣（區）內教育均衡的發展。而校長教師交流輪崗政策的有效執行，需人事、編制、財務、教育等多個部門協同推進，但目前往往是由縣教育局來統籌協調。實際上，教育局只能管交流輪崗人員的選派，其對于編制、經費、崗位設置等方面的事務往往無能為力。所以，要想政策落實到位，各部門必須責權明確，相互配合，協調合作，建立通暢的管理渠道，完善現有的體制機制。

3.缺乏完善的教師交流考評機制。

在已經實施教師交流輪崗制的地區，教師交流輪崗的實際效果還有待科學的考評機制做保障，比如評估主體不明確、標準缺失或不細致，缺乏評估后的問責機制和激勵機制等。在實際的監測過程中，存在重過程輕結果、重派出輕監管、重到崗輕使用的傾向。然而現行交流政策對如何考評教師在交流過程中所做的業務工作，沒有具體可操作性的措施，導致不同地域和不同學校的考評標準不一，對教師交流的成效性和教師交流工作的積極性產生不利影響。<＼＼Ysc01＼d＼江蘇教育＼2016年＼2016江蘇教育管理＼管理12＼KT1.TIF>