教師交流輪崗制實(shí)施困境管窺

【摘 要】基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展一直是大家比較關(guān)注的問題，為了更好地推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡，我國政府制訂了教師交流輪崗制。但是，交流輪崗制的實(shí)施在現(xiàn)實(shí)中卻遭遇到體制和機(jī)制障礙，破除體制機(jī)制障礙，確立教師公務(wù)員或者公務(wù)雇員的法律地位，建立通暢的教育部門管理教育事業(yè)的權(quán)利才能徹底貫徹落實(shí)教師交流輪崗制。

【關(guān)鍵詞】交流輪崗；教育均衡；體制機(jī)制

【中圖分類號(hào)】G522 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1005-6009（2016）61-0023-02

【作者簡(jiǎn)介】燕學(xué)敏，中國教育科學(xué)研究院（北京，100088），副研究員，博士。

教育是國家發(fā)展的基石，教育也關(guān)系著國計(jì)民生。近年來，人們對(duì)教育公平的關(guān)注程度越來越高，而教育均衡是體現(xiàn)教育公平的一個(gè)重要途徑。因此，推進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展不僅成為關(guān)系國家戰(zhàn)略的重大問題，也是滿足人們不斷提高的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的要求。

為了更好地推進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，我國在積極改善辦學(xué)條件的同時(shí)，也借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，推行校長(zhǎng)教師交流輪崗制。這一政策的推行和實(shí)施，對(duì)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展有深刻的理論意義和積極的實(shí)踐價(jià)值。

一、教師交流輪崗制的必要性

改革開放以來，我國的基礎(chǔ)教育事業(yè)取得了舉世矚目的成就，九年義務(wù)教育基本普及，學(xué)生入學(xué)條件不斷優(yōu)化，入學(xué)機(jī)會(huì)逐年增加，教育公平問題得到很大的改善。但是，隨著廣大人民群眾對(duì)教育的期望值越來越高，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求也越來越大。

從我國基礎(chǔ)教育發(fā)展的現(xiàn)狀來看，基礎(chǔ)教育發(fā)展的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、校際差異、受教育者群體差異，以及由此帶來的發(fā)展不均衡現(xiàn)象，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。特別是同一區(qū)域內(nèi)，教育均衡還呈現(xiàn)出起伏不定的變化態(tài)勢(shì)，不同群體之間接受基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育還不均衡，依然存在著擇校的差異。擇校是為了擇師。當(dāng)前在我國很多地區(qū)，優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校的最大差距表現(xiàn)為校際間優(yōu)秀教師的差距，但是優(yōu)質(zhì)師資包含諸如校長(zhǎng)、教師的教育思想、教育機(jī)智和教育教學(xué)能力等教育“軟件”的建設(shè)，而這絕非朝夕之功。因此，校際間師資的不均衡是制約基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的“瓶頸”，也是解決與教育有關(guān)其他諸多社會(huì)問題的關(guān)鍵切入點(diǎn)。著名教育家梅貽琦曾說：“所謂大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也。”盡管梅先生指的是大學(xué)，但是對(duì)中小學(xué)而言，這句話同樣適用。因?yàn)闆]有一支數(shù)量足夠、質(zhì)量上乘、結(jié)構(gòu)合理和樂于奉獻(xiàn)的教師隊(duì)伍，盡管學(xué)校的規(guī)模可以做得很大，硬件建得很好，但這并不是真正意義上的優(yōu)質(zhì)教育。所以，沒有校際間師資的均衡發(fā)展，就不可能有校際教育均衡發(fā)展，更不會(huì)有基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展。

因此，采取措施促進(jìn)師資的均衡發(fā)展，整體提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，是教育均衡發(fā)展的必然選擇，也是當(dāng)前教育改革的緊迫任務(wù)和更值得我們?nèi)パ芯康膯栴}。正如中國教育學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)顧明遠(yuǎn)教授指出，“教育開放、教師自主流動(dòng)，其實(shí)質(zhì)不是教師教育的轉(zhuǎn)型，而是教師專業(yè)化、教師教育質(zhì)量的提高”。

從目前教育資源配置狀況看，基礎(chǔ)教育資源短缺主要表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，而且在當(dāng)前不能立刻提供充足的優(yōu)質(zhì)教育資源的前提下，我們考慮的主要問題是如何在一定區(qū)域內(nèi)相對(duì)均衡地配置有限的教育資源，讓所有孩子接受相近水平的教育，享受同等的發(fā)展機(jī)會(huì)，照顧適齡兒童有上學(xué)機(jī)會(huì)后所接受的教育質(zhì)量的差異，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展。解決這一問題的重要途徑之一就是校長(zhǎng)教師交流輪崗制。

這一問題也引起政府的高度重視，并在黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出將實(shí)施校長(zhǎng)教師交流輪崗作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，辦好人民滿意教育的一項(xiàng)重要舉措。2014年8月，教育部聯(lián)合財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部等三部委印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)加快推進(jìn)義務(wù)教育階段教師交流輪崗工作做出了全面部署，明確提出“力爭(zhēng)3～5年實(shí)現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化”。

二、教師交流輪崗制遭遇體制機(jī)制障礙

現(xiàn)階段，要促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，首要任務(wù)是保證同一區(qū)域內(nèi)辦學(xué)條件和師資水平的相對(duì)均衡，從而為學(xué)生提供公平的受教育機(jī)會(huì)。相關(guān)資料顯示，2014年全國各地參與交流輪崗的校長(zhǎng)教師達(dá)50.1萬人次，占義務(wù)教育教師總?cè)藬?shù)的6.2%，其中464個(gè)縣（市、區(qū)）各類交流輪崗教師9.9萬人，覆蓋1.9萬所學(xué)校。校長(zhǎng)和教師交流輪崗制取得一些實(shí)際效果，但是更多的是政策執(zhí)行者在實(shí)際操作中遭遇到體制和機(jī)制的障礙，使得校長(zhǎng)和教師交流輪崗制裹足不前、擱置淺灘。

1.教師身份認(rèn)同存在體制障礙。

我國教師身份隸屬事業(yè)編制，是從事教育教學(xué)工作的專業(yè)人員。1993年我國頒布《教師法》，其中第三條規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，教師與政府不構(gòu)成基于干部身份而產(chǎn)生的內(nèi)部行政法律關(guān)系。盡管《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的平均工資水平”，但教師身份地位并沒有改變。這與教師交流輪崗制施行很好的日本相比，是有本質(zhì)的區(qū)別的。在日本，從法律法規(guī)上確立了公立學(xué)校教師身份為公務(wù)員，在其《教育公務(wù)員特例法》規(guī)定：公立中小學(xué)教職員為地方公務(wù)員，在《地方公務(wù)員法》中對(duì)地方公務(wù)員的懲戒包括警告、減薪、停職、免職處分作了明確規(guī)定。該法對(duì)地方公務(wù)員的服務(wù)要求是要為公共利益全力工作，要進(jìn)行服務(wù)宣誓，有遵守法令及上級(jí)命令的義務(wù)、對(duì)職務(wù)有專念的義務(wù)、有保守秘密的義務(wù)，禁止?fàn)幾h行為和不名譽(yù)行為，限制政治行為和從事營利企業(yè)，要為提高工作水平而研修以及勤務(wù)成績(jī)?cè)u(píng)定等。這從法律法規(guī)上奠定了教師交流輪崗制的基礎(chǔ)，成為教師資源行政配置的法理基礎(chǔ)，因教師成為公務(wù)員或公務(wù)雇員的法律規(guī)定，教育行政管理部門就有調(diào)配教師的權(quán)力。

但是在我國，由于教師隸屬事業(yè)編制，政府對(duì)教師的行政管理沒有法律基礎(chǔ)。所以，校長(zhǎng)和教師交流輪崗制的前提條件是校長(zhǎng)和教師是國家或者地方公務(wù)員或者是公務(wù)雇員。

2.交流輪崗的體制機(jī)制不夠完善。

在《意見》中規(guī)定，加強(qiáng)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進(jìn)“縣管校聘”管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙。《意見》的出臺(tái)是由教育部、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布的，三部委聯(lián)合發(fā)文旨在推進(jìn)基礎(chǔ)教育階段教師交流輪崗制度的實(shí)施，政策本身的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)縣（區(qū)）內(nèi)教育均衡的發(fā)展。而校長(zhǎng)教師交流輪崗政策的有效執(zhí)行，需人事、編制、財(cái)務(wù)、教育等多個(gè)部門協(xié)同推進(jìn)，但目前往往是由縣教育局來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)際上，教育局只能管交流輪崗人員的選派，其對(duì)于編制、經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置等方面的事務(wù)往往無能為力。所以，要想政策落實(shí)到位，各部門必須責(zé)權(quán)明確，相互配合，協(xié)調(diào)合作，建立通暢的管理渠道，完善現(xiàn)有的體制機(jī)制。

3.缺乏完善的教師交流考評(píng)機(jī)制。

在已經(jīng)實(shí)施教師交流輪崗制的地區(qū)，教師交流輪崗的實(shí)際效果還有待科學(xué)的考評(píng)機(jī)制做保障，比如評(píng)估主體不明確、標(biāo)準(zhǔn)缺失或不細(xì)致，缺乏評(píng)估后的問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制等。在實(shí)際的監(jiān)測(cè)過程中，存在重過程輕結(jié)果、重派出輕監(jiān)管、重到崗輕使用的傾向。然而現(xiàn)行交流政策對(duì)如何考評(píng)教師在交流過程中所做的業(yè)務(wù)工作，沒有具體可操作性的措施，導(dǎo)致不同地域和不同學(xué)校的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)教師交流的成效性和教師交流工作的積極性產(chǎn)生不利影響。<＼＼Ysc01＼d＼江蘇教育＼2016年＼2016江蘇教育管理＼管理12＼KT1.TIF>