完善官員個人事項報告制度的六條思路

黃金橋

〔摘要〕 全面從嚴治黨關鍵在于從嚴治吏，通過黨內法規建立和實施官員個人有關事項報告制度，是從嚴治吏的集中體現。我國目前的官員個人有關事項報告制度以2010年施行的《關于領導干部報告個人有關事項規定》等為主要淵源。在全面從嚴治黨的新形勢下，完善官員個人事項報告制度的思路應包括：在目標定位上，從加強對官員的管理監督向預防腐敗轉變；在規制對象上，逐步擴大到掌握較大較重權力的下級公職人員；在對報告內容的抽查核實上，逐步達到全覆蓋；在對報告信息的掌握上，確保報告信息動態化真實性基礎上的充分運用；在制度完善路徑上，適時從黨內法規向國家法律轉化；在增強制度的威懾力上，從對報告信息抽查核實的關注逐漸轉向公示公開。

〔關鍵詞〕 全面從嚴治黨，官員個人事項報告制度，黨內法規，預防腐敗

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2017）01-0055-08

在我國，所謂官員個人有關事項報告，是指一定級別以上的（黨員）領導干部根據黨和國家有關規定的要求，如實、及時報告“個人重大事項”或“個人有關事項”。

我國官員個人有關事項報告制度，是在改革開放以后逐步形成與發展的，其內容不斷適應全面從嚴治黨及反腐倡廉建設的現實需要，具有鮮明的中國特色。迄今為止的做法是，由執政黨中央機構或其相關部門制定相應的黨內法規對官員應當報告的個人有關事項作出規定并加以實施，形成中國特色的官員個人事項報告制度。黨的十八屆六中全會于2016年10月27日通過了《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》），其第14條的規定更是具有里程碑的意義：中央政治局委員應當嚴格執行中央八項規定，自覺參加雙重組織生活，如實向黨中央報告個人重要事項。

早在1994年，第八屆全國人大常委會曾將《財產申報法》列入立法規劃，但最終未能進入國家立法程序，隨后改之以黨內法規的形式進行規定。若從1995年算起，這一制度發端至今已有20多年，其間，中央層面出臺的重要制度性文本主要有以下幾個（見表1），在本文隨后的論述中，各個文本均采用發布年代加簡稱的方式表述。

那么，上述6個制度文本相互之間是怎樣的適用關系呢？（1）從實施效力看，針對相同或相似問題的規定，按照新法優先于舊法的制度適用原理，2010年《有關事項規定》于2010年5月實施后，1995年《收入申報規定》和2006年《有關事項規定》同時廢止。再結合2006年《有關事項規定》實施時的要求，1997年《重大事項規定》于2010年5月也在同時廢止之列。都是后來的本文取代之前的制度文本。（2）從文本標題看，2010年《有關事項規定》較2006年《有關事項規定》少了“黨員”二字，從而擴大了申報對象，這種變化是合理的。此外，1997年《重大事項規定》使用的是“重大事項”，2010年《有關事項規定》則改為“有關事項”。（3）從內容相關度和兼容性看，考慮到2001年《報告家庭財產規定》的內容被涵蓋在2010年《有關事項規定》之中，前者事實上再也無獨立存在的意義。另外，2010年《有關事項規定》具有廣泛覆蓋性，而2010年《暫行規定》是針對2010年《有關事項規定》中涉及到的特定問題的具體和特殊規定，二者并行不悖。

歸結而言，2010年《有關事項規定》和2010年《暫行規定》是我國目前正在有效實施的有關官員個人事項報告制度的集大成者（尤其是前者），其內容最全面最豐富最成熟，本文以下探討主要以2010年《有關事項規定》為基準和參照。

我國官員個人事項報告制度真正受到重視，始自黨的十八大，近幾年的推行力度和威懾力不斷增強，進展較快。同時，黨的十八大后黨和國家力度空前的反腐決心、氣勢、舉措、成效和走向，給完善這個制度帶來了極佳的契機，創造了良好的條件。習近平總書記強調：全面從嚴治黨永遠在路上。鞏固已有的反腐成果和持續營造風清氣正的施政局面，不斷加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭，都迫切需要完善這個制度。《黨內監督條例》第24條重申：堅持和完善領導干部個人有關事項報告制度，領導干部應當按規定如實報告個人有關事項，及時報告個人及家庭重大情況，事先請示報告離開崗位或者工作所在地等。

2010年《有關事項規定》等法規中的某些規定，如報告對象的范圍和報告“個人有關事項”的范圍等，都很廣泛，對報告填寫的要求也很詳細具體，與英國、美國、法國等國家的法律規定相比，毫不遜色。盡管如此，我們還需要基于公平正義法則，反思這個制度在實施中存在的問題，結合制度背后的法理精神和價值取向，思考進一步補充、完善的理想路徑，使其“長出牙齒、通上高壓電”，不負時勢之需，真正成為一柄反腐防腐利器。

一、在目標定位上，從加強對官員的管理監督向預防腐敗轉變

加強對（黨員）領導干部的管理和監督，促進領導干部廉潔從政，是迄今為止我國官員個人事項報告制度一以貫之的目標定位。1995年《收入申報規定》、1997年《重大事項規定》、2001年《報告家庭財產規定》、2006年《有關事項規定》和2010年《有關事項規定》等文本都明確了這個目標定位，其中以后兩者更為典型。例如，2010年《有關事項規定》第1條規定：為加強對領導干部的管理和監督，促進領導干部廉潔從政，根據《中國共產黨章程》、黨內有關規定和國家有關法律法規，制定本規定。此外，2006年9月24日，中辦在印發2006年《有關事項規定》的通知中提出：《規定》的頒布實施是新形勢下加強對黨員領導干部管理和監督的一項重要舉措，對于堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，促進黨員領導干部廉潔從政，推動黨風廉政建設深入開展，具有十分重要的意義。2010年5月26日，中辦、國辦在印發2010年《有關事項規定》的通知中也強調：各級領導干部要按照《規定》要求如實報告個人有關事項，自覺接受監督。各級黨組織要依照《規定》認真做好領導干部報告個人有關事項制度的組織實施工作，加強對領導干部的管理和監督。實踐中，各級組織人事部門也堅持把嚴格執行這個制度作為從嚴管理和監督干部的重要措施。

加強對領導干部的管理和監督，是黨管干部的應有之義，也是全面從嚴治黨和從嚴治吏的體現，將其作為官員個人事項報告制度的目標定位，沒有太大問題。但值得探究的是，這種定位不能很好地凸顯這個制度的本旨初衷、核心理念和價值追求，突出不了這個制度與執政黨其他黨內法規相區別的特質和個性。因為，《關于黨內政治生活的若干準則》《廉潔自律準則》《紀律處分條例》《黨內監督條例》《巡視工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《問責條例》及《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》等很多重要的黨內法規，都同樣體現了嚴格管理和監督領導干部的宗旨和要求。因此，我國官員個人事項報告制度的目標定位應當是預防官員腐敗，并且有必要直截了當、明白無誤地將這一目標寫進制度文本之中，以彰顯這個制度預防腐敗的獨特功能。其實，有識之士早已意識到這一點。就在2010年《有關事項規定》施行前夕，中紀委、中組部負責同志在回答記者關于修訂2006年《有關事項規定》的“主要目的”問題時認為，此次修訂的主要目的，是貫徹落實黨的十七屆四中全會精神，促進領導干部廉潔自律，預防腐敗。領導干部報告個人有關事項制度，一方面體現了黨要管黨、從嚴治黨的方針，是加強對領導干部的監督管理、促進領導干部廉潔從政的重要舉措；另一方面體現了預防腐敗的思想，是“治病于未發之前”或“治病于初起之時”的舉措，體現了對領導干部關心愛護的精神。應予辨別的是，上述有關負責同志只是在解讀時說，這個制度“體現了預防腐敗的思想”，而不是制度文本本身直接作了這樣的規定，二者并不相同。可以說，在目前黨內法規制度體系中，最需要和最能夠體現預防腐敗立法宗旨的，就是這個制度。

以2010年《有關事項規定》為代表的官員個人事項報告制度在施行中遇到的問題，最終都指向其目標定位問題。如果還是像目前這樣，只著眼于加強對官員的管理和監督，就會在實施時停留于使組織上知悉或掌握官員的家事和家產等信息，滿足于組織部門等方便管理和監督干部。從2010年《有關事項規定》執行情況看，也是如此，這個制度主要是在官員個人與其所屬組織（單位）之間相對密閉的空間內運行，官員的報告材料和報告信息，尚處于嚴格的保密狀態，預防腐敗的作用難以充分發揮。而如果將官員個人事項報告制度的目標直接定位于預防腐敗，就會產生連鎖效應，就會涉及本文以下探討的一些相關問題。

二、在規制對象上，逐步擴大到掌握較大較重權力的下級公職人員

如前所述，根據2010年《有關事項規定》第2條的規定，目前需要報告個人有關事項的對象是“領導干部”，包括具有中共黨員和非黨員身份的副縣、副處級以上干部，以及副調研員以上非領導職務的干部和已退出現職、但尚未辦理退（離）休手續的干部。上述行政級別人員按照規定必須報告個人事項，這在我國無疑是一個龐大的數字。據統計，2014年全國向組織報告個人有關事項的領導干部達150萬名。另據中組部“2015年組織工作綜述”一文提供的數據，2015年將個人有關事項報告抽查核實范圍由過去的3%～5%提高到10%后，全年抽查核實人數達36.2萬名。由此可以推斷出實際需要報告的人數是非常多的。因此，一些論者紛紛表示，目前我國規定報告的主體范圍，與國外如美國、澳大利亞、韓國等規定的財產申報主體相比，范圍更廣泛，也就是說我國制度中的此一規定比一些國家類似制度的規定更加嚴格。

將報告主體規定為副縣處級以上官員，抓住了領導干部中的“關鍵少數”，這部分官員群體相對而言級別高、權力大，是加強廉潔自律工作的重點，同時也便于操作和減輕工作量，值得稱道。然而，反腐敗實踐中一再出現“小官大貪”的腐敗案件，一些官位不及“七品芝麻官”大的科級、股級干部，也成為巨貪大鱷。據《南方周末》資料顯示：自2001年以來的10年間，出現在媒體視野中、涉案金額上千萬元的貪腐案例中，科級和科級以下官員至少有17個，其中，有6個涉案金額近億元或上億元。另據北京市昌平區人民檢察院統計，2008年至2013年4月，該院共立案查處基層科隊站所工作人員職務犯罪案件29件29人，其中是單位主要領導和“實權”崗位領導的達12人。他們絕大多數不過正科級，甚至無職級，部分干部負責實施和監管數量眾多的工程項目，經手大量項目資金，掌握單位或部門事務的決定權。最近的一個驚天大案是，四川省廣安市鄰水縣財政局原黨委書記、局長張文，從2002年起，先后擔任廣安市鄰水縣地稅局和財政局“一把手”。在長達10余年的主要領導崗位上，張文收受120余人賄賂，多達300余次，金額高達800余萬元；以入股和高利轉貸等方式違規從事營利性活動，獲利金額累計高達6000余萬元。如果用平均法計算張文擔任“一把手”的這12年，其每天的違紀違法所得高達1.5萬余元，真可謂“日進斗金”。這是廣安建區設市以來涉案金額最大、涉案人員最多、為國家挽回經濟損失最多的一個典型的“小官巨腐”案件。

易發多發的“小官大貪”現象，警示我們需要考慮適當擴大報告主體，就是要將報告對象擴大到那些掌握較大實權和處于重要關鍵崗位的鄉科級公職人員。“鄉科級干部，特別是縣（市）直屬機關的科級領導干部和鄉鎮領導干部，大多面對人財物方面的實際事務，容易產生權錢交易和不廉潔行為。同時，鄉科級干部大多直接與人民群眾打交道，其行為關系黨的形象和黨群干群關系，關系經濟社會和諧發展，確有必要對鄉科級干部加強監督和管理，要求其報告個人有關事項。” 〔1 〕應當看到，某些鄉科級干部手中權力的含金量和重要性，也是一些有職無權的高級別官員所無法相比的，如果權力失控，就會發生嚴重腐敗。現在看來，將位卑權重、官小權大的鄉科級干部——重點是縣（市）區旗直屬機關的科級領導干部和鄉鎮領導干部，排除在報告主體范圍之外的幾點理由，相較于反腐敗形勢和從嚴治吏的要求，難以成立，不能服眾。這些理由是：（1）我國鄉科級干部的數量比較龐大，統一要求他們全部報告，工作量大，工作成本比較高。（2）我國幅員遼闊，各地情況差異很大，在報告主體上不宜搞一刀切。（3）當初修訂《2006有關事項規定》的主要目的是切實解決影響領導干部個人有關事項報告制度執行效果和貫徹落實方面存在的突出問題，重點在報告內容和報告程序方面予以修訂。因此，為了突出監督重點，《規定》沒有將縣（市）直屬機關的科級領導干部、鄉鎮領導干部納入報告主體范圍。〔1 〕 目前有的省已經將正科級領導干部納入報告范圍，但這還不夠，最好能夠做到覆蓋各地。解決這個問題的辦法，就是督促各地落實2010年《有關事項規定》第21條的規定：各省、自治區、直轄市黨委和政府，需要擴大報告主體范圍或者細化執行程序的，可以根據本規定，結合各自工作實際，制定具體實施辦法，報中共中央紀律檢查委員會、中共中央組織部、監察部備案。

三、在對報告內容的抽查核實上，逐步達到全覆蓋

2010年《有關事項規定》第16條要求領導干部應當如實報告個人有關事項，自覺接受監督。同時，第12條還規定，組織（人事）部門在干部監督工作和干部選拔任用工作中，可以查閱有關領導干部報告個人有關事項的材料。這些規定是為了督促官員如實報告個人有關事項，確保報告材料的完整性和報告內容的真實性。為此，2014年初中組部專門印發了《領導干部個人有關事項報告抽查核實辦法（試行）》（以下簡稱《核實辦法》），在全國范圍內正式啟動了領導干部個人有關事項報告抽查核實，并建立抽查核實機制。《核實辦法》對規范組織人事部門的“抽查核實”工作作了統一明確的要求。《黨內監督條例》第24條又強調：領導干部應當按規定如實報告個人有關事項，及時報告個人及家庭重大情況，事先請示報告離開崗位或者工作所在地等。有關部門應當加強抽查核實。

所謂抽查核實，是指組織人事部門對抽查到的領導干部個人有關事項報告材料的真實性和完整性進行核實的工作，包括先抽查和后核實兩個環節，而抽查方式包括隨機抽查和重點抽查。隨機抽查在每年領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合工作結束后集中開展一次，按3%～5%的比例進行。重點抽查根據工作需要進行，主要是對擬提拔的部分考察對象、擬列入后備干部人選對象、巡視工作中需要核實的對象，以及群眾舉報反映的對象等進行重點抽查。抽查對象確定后，再核實抽查對象的報告材料和報告內容。鑒于核實工作涉及很多事項和很多部門的職能范圍，需要相關職能部門的密切配合，《核實辦法》提出，各級組織部門應在黨委的統一領導下，建立由組織部門牽頭，審判、檢查、外交（外事）、公安、民政、國土資源、住房和城鄉建設（或者房產管理）、人民銀行、稅務、工商、金融監管等職能部門參加的抽查核實聯系工作機制。各個職能部門應當在各自職能范圍內積極配合組織部門的抽查工作，按照組織部門的要求及時提供查詢結果。各級組織人事部門再根據有關職能部門提供的查詢結果，與領導干部的個人有關事項報告情況進行逐項比對，以核實報告內容是否真實及真實性程度。

從實施情況來看，抽查核實工作的監督作用明顯。2015年全國全年抽查核實人數達36.2萬名，3770人被暫緩或取消提拔任用，起到了較大的震懾效果。抽查和核實是目前官員個人事項報告制度發揮應有效用的一個關鍵支點，二者都很重要，但相對來說，抽查環節更為關鍵，因為抽查誰和不抽查誰涉及到公正問題。目前實行的重點抽查問題不大，很多地方實行“凡提必查”“凡轉必查”“凡進必查”，不論提拔、轉任還是新調入人員，都要檢查核實，未經核查就提拔重用干部要被問責，這是比較公正的，較好地防止了干部的“帶病提拔”。在維持重點抽查機制的同時，隨機抽查則是今后需要著重改進的。目前實行一年一次的隨機抽查，雖然2015年組織部門將隨機抽查的比例由3%～5%擴大到10%，但從長遠來看，問題的要害還不是比例大小的問題，而是公平公正問題。從公正角度考量，“隨機抽查”的主觀隨意性較大，應屬權宜之計，而非長久之策，今后應當是對全部報告對象的報告情況進行全覆蓋拉網式的檢查核實。當然，考慮到短時間內核查工作的實際難度，可以嘗試以4至5年為一個周期，對所有的報告對象實行一次全覆蓋式的檢查核實，任何人都不能例外。在這個周期內，每批次的核查對象應當保密，即所有的報告對象都知道自己在這個周期內一定會被核查，但不知道自己何時被核查。對于組織人事系統的報告對象，可以考慮由組織系統以外的其他部門負責核查，以避免系統內自己人核查自己人的嫌疑。通過如此設計，就得反思目前《核實辦法》規定“同級黨委（黨組）主要負責同志審定抽查核實工作方案和核準抽查核實對象名單”的內容，改為以制度化的核查規范流程，取代這種由“一把手”個人意志主導核查工作的做法。

四、在對報告信息的掌握上，確保報告信息動態化真實性基礎上的充分運用

官員填寫報告后，有關部門掌握報告材料、報告內容以及經過抽查核實而衍生的各種信息，并全方位地加以運用，是預防腐敗、促進官員廉潔自律的重要措施。綜合2010年《有關事項規定》和其他相關黨內法規的規定，歸納起來，對官員個人事項報告信息的運用方式主要有以下幾種。

（一）對報告材料進行綜合匯總。這種方式可以發現問題。組織（人事）部門、紀檢監察機關根據工作需要，可以對報告情況進行綜合匯總。為了做好報告材料匯總綜合工作，中紀委法規室會同中組部干部監督局制定了《領導干部個人有關事項報告材料匯總綜合辦法》，該辦法共12條，分別對匯總綜合的主體、內容、時限、成果運用和工作紀律等作出了規定。通過綜合匯總可能會發現一些普遍性、傾向性、苗頭性問題，然后相關部門對存在的普遍性問題進行專項治理。

（二）對報告材料進行有目的性的查閱。這種方式有助于推進工作。根據2010年《有關事項規定》第12條的規定，組織（人事）部門在干部監督工作和干部選拔任用工作中，紀檢監察機關（機構）在履行職責時，檢察機關在查辦職務犯罪案件時，經本機關（本單位）主要負責人批準，都可以查閱有關領導干部報告個人有關事項的材料，或者查閱案件涉及的領導干部報告個人有關事項的材料。

（三）調查核實報告材料。這種方式有利于澄清問題和加強監督。根據2010年《有關事項規定》第13條的規定，紀檢監察機關（機構）、組織（人事）部門接到有關舉報，或者在干部考核考察、巡視等工作中群眾對領導干部涉及個人有關事項的問題反映突出的，按照干部管理權限，經紀檢監察機關（機構）、組織（人事）部門主要負責人批準，可以對有關領導干部報告個人有關事項的材料進行調查核實。再如，《巡視工作條例》第17條規定：巡視組可以抽查核實領導干部報告個人有關事項的情況。此外，2016年8月底中辦印發了《關于防止干部“帶病提拔”的意見》，要求對個人有關事項報告做到“凡提必核”。

（四）建立官員誠信檔案。這種方式可以記錄官員誠信履歷。要求官員如實填報個人有關事項后，再抽查核實并形成核查結論，對查核發現不如實填報等情況，逐一登記在案，實行賞罰分明，作為考核評價、選拔任免、獎懲干部的重要依據。

（五）懲戒違規行為。這種方式能夠產生極大的威懾力和倒逼效果。通過抽查核實報告材料等環節，最終得出核查結論，并根據核查結論懲戒違規者，這是對報告核查結果的運用。抽查核實結果可以作為官員是否誠實的重要標志，作為其是否清廉的重要依據，作為是否“帶病”上崗的重要判斷，倒逼官員自覺養成如實報告的習慣。根據規定，如果發現無正當理由不按時報告、不如實報告的、隱瞞不報的、不按照組織答復意見辦理等問題的，根據情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調整工作崗位、免職等處理；構成違紀的，依照有關規定給予紀律處分。特別是，核實結果得以極致運用突出體現在“五個一律”：凡是填報不規范或錯報、漏報的，一律要求重新填報或限期補報；未如實填報的，一律要求領導干部本人作出說明，并根據說明情況由組織人事部門研究提出是否影響任用的意見；有意瞞報的，一律不得提拔任用，不得列入后備干部人選；發現違規問題的，一律責令其限期改正；涉嫌違紀違法的，一律將問題線索移交紀檢監察機關調查處理。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》強調：對無正當理由不按時報告、不如實報告或隱瞞不報的，要嚴肅處理。《黨內監督條例》第24條規定：對故意虛報瞞報個人重大事項、篡改偽造個人檔案資料的，一律嚴肅查處。以2015年為例，全國被抽查的官員中因不如實報告個人有關事項等問題，被取消提拔資格3902人，調離崗位35人，改任非領導職務17人，免職58人，降職14人；發現問題線索移交紀檢監察機關給予黨紀政紀處分160人；受到批評教育4.16萬人，責令作出檢查1.43萬人，通報批評856人，誡勉5891人，取消后備干部資格698人。〔2 〕

精準掌握和充分運用報告信息應當增強“動態性”這個自覺意識。可以說，以上對官員報告信息的各種運用，都應當以“動態性”為基礎，沒有動態性，就沒有客觀真實性。理由在于，當前的官員個人事項報告制度實行的是年報制，所有的報告對象一年必須報告一次個人有關事項，而每次報告的信息可能是變動不居的，尤其是“家產”部分的信息，更有可能是動態變化的。去年報告屬實不等于今年的報告也一定屬實，所以，對報告材料和報告內容的真實可靠性進行核查、運用就不會一勞永逸，而要不停地跟上報告的節奏。總之，從動態報告信息，到動態核實報告信息，再到動態運用報告信息、動態公示公開信息等，要同步推進、層層推進，不能脫節，真正形成帶“高壓電”的制度鏈條。

五、在制度完善路徑上，適時從黨內法規向國家法律轉化

很多人都強調我國官員個人有關事項報告制度的“中國特色”，主要論據之一就是，這個制度的立法表現形式與國外不同。的確，我國一直是通過黨內法規而不是國家法律的形式來確立這個制度的，從1995年《收入申報規定》一直到2010年《有關事項規定》、2010年《暫行規定》等幾個制度文本，都屬于黨內法規的范疇。

采用黨內法規的形式建立這個制度，是由各種因素決定的。一是立法的慣性或路徑依賴使然。早在1995年《收入申報規定》出臺之前的1987年，時任全國人大常委會秘書長、法制工作委員會主任的王漢斌同志明確提出：我國對國家工作人員是否建立申報財產制度問題，需在其他有關法律中研究解決。1988年，國務院監察部會同法制局起草了《國家行政工作人員報告財產和收入的規定草案》。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入立法規劃，后因種種原因而終止。最后，最高決策層改弦更張，采用黨內法規來建立這個制度，從最早的1995年《收入申報規定》開始，以后就一直依賴這個路徑不斷完善推進。二是基于慎重和穩妥性考慮。官員個人事項報告問題事關重大，在各種客觀條件不具備、時機不成熟、理論研究不充分等背景下，貿然創制國家法律，對于能否制定得好、能否實施得好等問題，都沒有太大的把握。而且改革開放的形勢日新月異，很多問題和情況變動不居，需要更多時日予以觀察思考，而國家法律要有穩定性，不可頻繁修改。三是便于積累經驗。采用黨內法規建立這個制度，既能夠宣示執政黨從嚴治黨、從嚴治吏的堅強決心信心和旗幟鮮明反腐倡廉的一貫立場和態度，也可以在實踐中不斷積累立法和實施經驗，為未來的國家立法奠定基礎。

目前，這個制度在黨內法規層面仍然還處于不斷完善階段。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》提出要“完善領導干部報告個人有關事項制度。”另據報道，有關部門正按照《深化黨的建設制度改革實施方案》的要求，抓緊修訂2010年《有關事項規定》，重點就領導干部個人有關事項報告的主體范圍、報告內容的調整補充、查核結果的運用等進行完善，使報告內容更有針對性，報告程序更加完善，報告結果的運用更加有效。

幾年前，一位地方人大代表曾經質問，要官員公開個人財產有法律依據嗎？全國人大有關于財產公開的法律嗎？這種質疑是否妥當暫且不論，至少它提醒了一點：官員個人事項報告問題終歸還是要靠制定國家法律來解決。盡管目前還正處于通過黨內法規強力推行這個制度的階段，但是并不妨礙條件和時機成熟時，及時向制定國家法律過渡。理由如下：

（一）黨內法規和國家法律是兩種不同的制度規范體系。前者是規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度體系，后者是調整各種國家治理關系和社會治理關系的制度體系，兩者的邊界是清晰的，在制定主體、適用對象、適用事項、適用范圍、約束機制等方面各不相同。官員行使國家權力的行為，本質上是國家法律調整范圍的公務行為，官員個人事項報告制度應納入國家治理體系之中，更適合在國家法律體系中定位。

（二）使全面從嚴治黨與反腐倡廉的治理理念各得其所。全面從嚴治黨是“四個全面”戰略布局之一，著眼于依靠黨內法規嚴格管黨治黨，以此推進執政黨的建設。反腐倡廉是全面從嚴治黨的重要組成部分，但不是全部，全面從嚴治黨不只是懲治極少數腐敗分子，而是要靠全黨、管全黨、治全黨。習近平總書記強調：黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。《中國共產黨章程》《紀律處分條例》《黨內監督條例》《巡視工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《問責條例》等黨內法規是管黨治黨的利器，更是管理和監督黨員領導干部的重要制度。相比而言，官員個人事項報告制度更偏重于全局性反腐倡廉的價值取向和法理定位，通過國家立法加以規定和施行，更有權威。

（三）有利于預防腐敗，實現源頭治腐。國外成功的法治經驗表明，官員財產申報制度是防止腐敗的陽光法律，而2010年《有關事項規定》等只是側重于對官員的管理和監督，無法突出預防腐敗、實現源頭治腐的制度本意。通過國家法律確立這個制度，能夠更好地貫徹源頭治腐理念，實現立法形式、立法內容與制度理念的高度匹配與契合，符合人類社會治理腐敗的國際潮流。

（四）有利于建構完整統一的反腐倡廉國家法律制度體系。目前我國具有反腐倡廉價值取向的國家法律法規是分散的，如：《刑法》分則第八、九兩章是關于腐敗犯罪的懲治性規定（也包括“兩高”相應的司法解釋）；《監督法》《行政監察法》《行政復議法》《審計法》《行政訴訟法》等屬于權力監督與制約性法律；《公務員法》《行政許可法》《政府采購法》《招標投標法》《反壟斷法》等是促進廉政和預防腐敗的法律，再加上國務院制定的《政府信息公開條例》《行政機關公務員處分條例》等行政法規。缺乏官員個人事項報告制度，反腐倡廉國家法律制度體系就不完整，這也是很多論者建議要盡快制定官員財產申報法，或者在現有法律中增加這個制度的原因。

（五）有利于推進法治反腐。在我國，一切權力屬于人民，官員的權力是人民通過法律授予的，官員個人事項報告制度旨在預防權力濫用和利益沖突，它不只是官員對黨是否忠誠的問題，更直接涉及國家形象、政府公信力和公共利益。官員在行使國家公權時，也負有報告個人有關事項的法律義務，通過法律確定這項義務，符合法治精神，更具有正當性和說服力。此外，腐敗現象在黨內外都存在，我國公務員隊伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領導干部中黨員比例超過95%，采用國家法律規定這個制度，能夠覆蓋包括“黨員領導干部”在內的全部國家公職人員。

（六）有利于動員更多力量參與反腐倡廉工作。目前的官員個人事項報告制度，還只是在黨內法規確定內運作循環，保密性較強，在信息公開上有難度。通過國家立法建立這個制度，權威性更高，剛性約束力更大，能夠名正言順地運用國家最高立法權進行科學的頂層設計，可以明確規定由國家立法機構、行政機關、檢察機關等協同配合，能夠動員更多的機構和部門參與這個制度的實施，破除信息公開的制度障礙，方便社會各界參與監督。

（七）黨內法規的實施為國家立法積累了寶貴的經驗。經過20多年的演進、完善和最近幾年的強化實施，這個制度還存在哪些不足、施行過程中需要注意哪些事項、如何完善等問題紛紛顯露出來，這給國家立法機關提供了難得的實踐經驗和立法參照，制定國家法律也屬水到渠成。

六、在增強制度的威懾力上，從對報告信息抽查核實的關注逐漸轉向公示公開

官員個人事項報告制度的威懾力集中體現在一系列環節中：報告—核查—公示—監督—問責—誠信記錄，環環相扣，缺一不可。黨的十八大之前，2010年《有關事項規定》等的實施情況比較糟糕，基本上是“一填了之”“填了表就完事”，只有官員的報告，幾乎沒有啟動后面的環節，致使這個制度形同虛設，淪為笑柄，備受詬病。黨的十八大之后，這種局面大為改觀，由于開啟了抽查核實及問責等環節，實行效果明顯趨好，威懾性增強了。然而，目前的抽查核實盡管初顯鋒芒，但終究不能取代公示，要追求更加理想的制度施行效果，不能缺失公示或公開這個關鍵環節，否則，這個制度的威力仍然會大打折扣。

官員個人事項報告制度為什么需要公示環節？（1）有公示才會透明。陽光是最好的防腐劑，沒有公示就沒有透明度和公正，公示能夠突破目前的報告信息只在組織部門等少數幾個機關內部秘密掌控的界限，能夠避免暗箱操作或被懷疑暗箱操作。特別是，公示還具有遷怒功能，釋放報告者對組織部門等的怨恨，減輕組織部門等面臨的工作壓力。（2）有公示才有監督。公示的目的就是接受監督和異議。沒有公示，公眾就不知情，就無法提出質疑和異議，就沒有機會舉報不誠實的報告者，就不能監督。沒有公示及廣大公眾的參與，即使經過組織部門主導的核查環節，報告者少報瞞報等問題也難以發現。（3）有公示才有真相。真相有兩種：腐敗和清白。道高一尺魔高一丈，趨利避害乃人之天性，通常情況下，某些報告者可能會千方百計規避制度而掩蓋真相，會竭盡全力防范制度規定中各種對自己不利的情況發生。多年來，與貪污腐敗相伴而生的財富藏匿手段也越來越復雜多樣，一些腐敗分子挖空心思的財產藏匿手段超乎想象。因此，在現有制度缺乏公示環節的實施力度下，一個人安全隱匿巨額財物而逃避制度之網簡直是易如反掌。如果增加了公示環節，報告信息一旦公開，報告者想隱匿的非法財產和少報瞞報問題隨時可能被知情者舉報或揭發，很多腐敗就沒有藏身之地，群眾的眼睛是雪亮的，這就是監督的力量。另外，公開不只是有助于發現隱藏的腐敗，也能夠還報告者一個清白，經過公示環節的清白也是一種可信度較高的事實真相。（4）有公示才會形成倒逼效應。沒有公開就產生不了威脅和高壓，報告信息不公開，知情者不知道報告信息，腐敗分子會無所謂。公開會增大腐敗的成本，會增加腐敗被發現的概率，會倒逼官員遏制貪欲，選擇廉潔自律，腐敗可能性自然會減小，這樣也等于挽救了一部分意志不太堅定的官員。

官員財產申報內容是否公開，國際上主要有三種立法模式：第一種采取公開原則，所有申報材料都可供查閱，特別是少數高級官員的申報材料定期刊載于公報上，公眾無需申請即可進行查詢，如韓國、格魯吉亞、法國等。第二種采取保密原則，申報資料只由接受申報的機構掌握，既不公開也不允許查閱，但特定機構（如檢察機關、公職人員管理機構）可以根據工作需要核查確認財產申報材料的準確性、真實性，如新加坡、泰國、土耳其等。第三種采取有限公開原則，即將申報資料整理成冊，查閱者需辦理相關手續才可以查閱。而對擔任要職的公職人員的申報材料在報刊上公開，同時對財產申報資料的公開范圍和內容進行必要的限制，如哈薩克斯坦《反腐敗法》規定只允許公布公職人員的收入及其來源，其他財產信息不公布。

公示就是“廣而告之”，官員個人事項報告的公示是嚴肅而敏感的政治和法律問題，增加公示環節應通過完善制度來進行，要在法治軌道上以制度為依據和先導。但在目前缺乏政策或制度依據的背景下，要充分預判嘗試中的阻力和難度，進一步解放思想，銳意創新，講究策略。根據我國國情，當前應當考慮采用上述國際立法模式中的第三種模式，初步嘗試可以從以下幾點著手。

（一）鼓勵先行先試。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。有了黨中央的集體決策，下一步就是要營造風清氣正的反腐倡廉氛圍，激發各種正能量，鼓勵各地各部門大膽嘗試，采用“先實驗、后總結、再推廣”的漸進方式，為以后的制度建構摸索探路。多年以前，新疆阿勒泰、江蘇淮安、四川高縣、湖南瀏陽和湘鄉、浙江慈溪、寧夏銀川、上海浦東、無錫市北塘區等多個地區進行了官員財產申報公示實踐，雖然都是半途而廢，但留下的經驗和教訓彌足珍貴，正是今后進行試點工作的重要借鑒。

（二）選擇新提拔重用的官員作為公示對象。前面提到，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點”。選擇以“新提任領導干部”作為推行官員個人事項報告公示制度的突破口，體現了一種政治契約精神：官員以公開個人有關事項換取晉升提拔。新提拔或重用的官員是“增量”，從增量改革更易于起步，避免了對舊體制核心的直接沖擊，減少了改革阻力和改革成本，也更容易實現突破。先通過增量改革來建立和發展新制度，隨著增量改革經驗的不斷積累，為存量改革乃至全面改革創造條件。

（三）注重試點類型的選擇。在試點類型的選擇上，要考慮地區（地域）、行政區劃層級、機關部門或行業領域等不同要素的代表性或覆蓋面。以地域要素為例，從西部偏遠地區、中部地區再到東南沿海發達省份，都要有試點地區；以行政層級為例，中央、省市區、市縣都應有試點單位；以部門領域為例，要盡量覆蓋黨政機關、司法機關、人民團體、國有企業等系統。

（四）注重公示的空間或地域范圍的選擇。在新提拔或重用官員級別的選擇上，應當在各個級別同步推進，從省部級到鄉科級都行。但要注意公示的地域或空間范圍，應盡可能與官員的行政級別相匹配，官員行政級別越高，公示的地域范圍相應就大一些。作為省管干部的廳局級官員，一般應在省內范圍進行公示；任職于市州直屬機關和市縣區旗的縣處級官員，一般應在所屬的市地州盟范圍內進行公示；鄉科級官員，一般應在其市縣區旗地域范圍內進行公示。然后，作為補充，再輔之以在該官員一定時期曾經工作過的地區系統或單位進行公示。

值得關注的是，《黨內監督條例》第17條第3款明確規定：黨組織主要負責人個人有關事項應當在黨內一定范圍內公開，主動接受監督。這個規定是一個積極的意味深長的信號，它突出了兩點：一是強調“黨組織主要負責人”應當率先垂范，從而能夠強化對“一把手”的監督；二是提出“在黨內一定范圍內”公開個人有關事項。

（五）注重公示方式。在公示方式的選擇上，應當通過各級黨報和黨政機關官方網站正式發布。為了便于公眾監督，有關部門在發布公示信息時，應提示提醒公眾可以在一定時期提出異議、反饋、舉報、查詢等意見或要求，并提供公眾與組織部門等的聯系渠道和聯系方式。此外，有關部門在發布公示內容時，要事先對報告內容作必要的技術性處理，只發布最核心的報告信息及組織部門核查后的核實結論，如財產狀況信息、是否為“裸官”等必要信息，不要公示報告者及其親屬的居住信息、身份證明信息等內容，以最大限度保護官員其他個人事項的隱秘信息。

參考文獻：

〔1〕姜 潔.中紀委中組部就領導干部報告個人有關事項規定答問〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/GB/1026/12122372.html.

〔2〕去年中國3900多名干部因瞞報等問題被取消提拔資格〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/2016-01/25/c_1117890006.htm.

責任編輯 陳 鵑