從國際公共產品角度看東盟跨境煙霧污染

程涵

摘要：跨境煙霧污染是指那些煙霧污染的物理起源是位于該地區內的部分或全部，但進入另一個國家管轄下的地區，從而造成污染蔓延的相關環境問題。1997年印尼火災后。跨境煙霧治理成為東盟社會文化建設的一個關注點。2002年《東盟跨境煙霧污染協議》簽訂以來，東盟通過條約確立了一個合作框架，為東南亞受煙霾所影響的國家提供了相應的國際公共產品。

關鍵詞：國際公共產品；跨境煙霧污染；東盟

中圖分類號：F224 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2017）01-0027-02

2009年東盟通過《社會文化共同體藍圖》，將社會文化共同的建設分為教育、環境、文化藝術、信息、科技、婦女、跨境煙霧治理等十幾個領域。自1997年印尼火災以來，跨境煙霧治理成為東盟社會文化建設的一個關注點。本文將通過國際公共產品供給角度分析東盟在跨境煙霧問題上所采取的治理方式。

一、國際公共產品供給

公共產品是與私人產品相對立存在的概念，主要是具有消費的非競爭性和受益的非排他性。

國際公共產品理論發展于公共經濟學中的概念。早期公共產品理論局限于一國范圍內，認為政府有責任提供國防、外交等公共產品和交通等基礎設施建設，以滿足社會公眾的共同需求，進而實現社會資源的最佳配置。在一國范圍內，公共產品開支來源于納稅人所繳納的稅款。國際關系范疇內，美國學者金德爾伯格在《1929-1939年世界經濟蕭條》一書中將公共產品理論擴展到了世界經濟體系，指出“國際經濟體系的穩定運轉需要某個國家來承擔公共成本”后被吉爾平發展為“霸權穩定論”，核心就是國際秩序的穩定必須依靠霸權國家為整個國際社會進行國際公共產品供給，內容包括穩定的金融貨幣體系、國際安全等。

根據霸權穩定論及沃勒斯坦為代表的世界體系理論分析，可發現，霸權國家在提供國際公共產品的過程中會更加保護本國及盟國利益，從而使得所提供的公共產品具有不均衡性，會導致邊緣國家對中心國家更加依賴，同時在國際事務中參與程度降低。另一方面霸權國的衰落，也會導致所提供的國際公共產品不足，不能夠滿足維持現有國際秩序的需要，從而產生新的矛盾和沖突。

隨著兩極格局的衰落，區域化日益明顯，區域性公共產品理論得到了發展，區域性公共產品是在地理范圍或國際政治范圍內的區域性國家合作為基礎，提供的公共產品范圍涵蓋全部合作者，目前以歐盟、東盟等區域間合作組織所提供的公共產品，從種類和范圍上都在日趨多樣化、深度化。

二、東盟區域產品供給現狀

1967年吉隆坡會議，東南亞聯盟更名東南亞國家聯盟，目前已涵蓋除東帝汶之外的全部東南亞10個國家，早期東盟主要是以經濟合作關系為主，2007年表示東盟將在2015年建成政治安全、經濟、社會文化三大共同體。

目前東盟地區的區域一體化仍是以經濟一項進展最為迅速。在經濟方面，東盟地區堅持完善公平的市場環境，完善競爭政策和消費者權益保護制度，實現商品、勞務、資本的相對自由流動，促進區域間貿易投資，提高整體的經濟競爭力。在經濟上，東盟為成員國提供了一個相對理想的貿易投資環境，接近九成的貨物實現了零關稅。區域內還啟動了資本市場建設，促進金融服務和資本賬戶自由化，在《服務貿易框架協定》下開放了八十多個服務行業，在交通、旅游、通訊等服務方面充分發揮作用。同時也與區域外大國建立聯系，取得貿易互惠及資金技術支持。在區域內公共產品提供的同時謀求更多國際公共產品的支援。除了上述的所提到的經濟體制、關稅貿易等層面外，東盟針對區域內欠發達國家基礎設施建設落后，發展自己不足等問題，提高區域內凝聚力，通過落實“東盟一體化倡議”向越南、老撾、柬埔寨、緬甸四國提供援助資金，同時也提出了湄公河次區域合作等合作倡議，促進區域內經濟協同發展。

在政治經濟方面，2009年東盟發布《政治安全共同體藍圖》，主要目標為培育共同價值觀和行為準則，加強民主法治，推動東盟地區團結、和平發展，維護地區和平與安全。近年來，東盟國家在打擊跨國犯罪、毒品走私等非傳統安全領域加強了合作，通過組織東盟海上論壇等方式加強區域間合作。

在社會文化方面，2009年東盟通過《社會文化共同體藍圖》，將社會文化共同的建設分為教育、環境、文化藝術、信息、科技、婦女等十幾個領域。在合作過程中增強了東盟的共同體意識，關注區域間教育、環境等事業的發展，幫助區域內國家構建社會保障體系，推動可持續發展。

總結起來，東盟在區域間公共產品提供的過程中，大多數提供的為非物質公共產品，如經貿體制等，近年來也開始逐步由經濟擴展到政治及社會文化領域。

三、東盟跨境煙霧污染

（一）跨境煙霧污染定義

煙霧污染屬于大氣污染的一種，在城市可分為煤煙型和光化學污染兩類。煤煙型主要產生于燃煤排放，光化學污染則產生于石油化工排放。在東南亞地區由于自身并未達到發達水平，所產生的煙霧主要是由于農地及森林火災。

2004年國際法委員會向聯合國大會提交的《國際法不加禁止的行為所產生的損害性后果的國際責任條款草案》（預防部分）中提到：“跨界環境損害是指一國管轄或控制下的地區內進行的任何危險活動，對另一國管轄或控制的地區所造成的對人身、財產以及自然環境本身在內的任何損害。”

（二）東南亞跨境煙霧污染

“印尼林火所引發的煙霧問題，使本區域國家深受其害，各國對這個問題都格外關注，多年來一直敦促印尼盡快處理林火問題，并主動向它伸出援手。它是至今唯一尚未核準亞細安跨國界煙霧污染協議的亞細安成員國，環境部長哈塔博士也沒出席本月13日在文萊舉行的跨國界煙霧污染協議締約方第六次會議。”印度尼西亞是跨境煙霧污染產生的根源地之一，頻繁的森林火災，所引起的煙霧污染對整個東南亞地區的空氣質量產生了重要影響。1997年印尼森林大火使東南亞國家損失了14億美元。2006年印尼森林大火煙霧籠罩東南亞部分地區上空、世界上最繁忙的海上通道之一馬六甲海峽也受到了影響。2010年10月新加坡《聯合早報》，馬來西亞《星洲日報》、《中國報》等報紙連續多日報道由于印尼燒芭，導致煙霧籠罩鄰國。2013、2014連續連年，新加坡媒體指責：由于印尼政府的無作為，導致印尼開荒產生的煙霧隨著厄爾尼諾現象飄至新加坡，產生新加坡“霾季”。

東南亞地區的跨國煙霧污染問題于其他環境問題不同，在很大程度上是產生于印度尼西亞的傳統農業模式，加上東南亞地區的季風現象而導致的，因此在治理方面所涉及的不僅僅是科技問題，涉及到區域間協調與溝通。

四、東盟跨境煙霧治理

2002年東盟十國簽訂《東盟跨境煙霧污染協議》，各簽約國在監督、評估、預防、技術合作、科學研究、協調機制、資訊交流等領域建立密切的聯系，各國需采取法律、行政或其他措施執行規定的義務。在遇到緊急事件時，協議框架各國的移民廳和關稅局采取緊急應變措施，以方便專業人員的工作和援救器材的輸送。2003年11月文萊、馬來西亞、緬甸、新加坡、泰國和越南六個國家批準該協議生效。

2006年，通過委員會框架，成立了火患危險評估系統與亞細安氣象中心（ASMC）。通過氣候、風向預測及土地狀況來評估火患發生的可能性，并達到提高警惕及預防火患的目的。各國落實顯著及有效的措施來防止煙霧蔓延，林火及煙霧現象已受控制，當年煙霧迷漫情況并沒重現。當局采取了多項具創意的抗煙行動，包括制定與推行印尼行動計劃。印尼與馬來西亞和新加坡合作，在廖內和占碑省積極對抗煙霧，防止因燒芭農作而引起的林火和煙霧蔓延，成功把局勢控制下來。2013年7月新加坡、馬來西亞等國舉行第十五次部長級會議。會議過程中印尼方面表示將對非法焚燒芭蕉的行為采取法律行動。但是印尼仍未采取積極措施通過《東盟跨境煙霧污染協議》。

在東南亞跨境煙霧治理的國際合作中，東盟作為區域性組織為區域內國家提供的公共產品主要是通過條約確立了一個合作框架，同時協調各國提供科技、人力等方面的支援。但是由于印尼并未加入《東盟跨境煙霧污染協議》，為東盟國家之間的合作造成了一定的障礙。

當然印尼政府并非是無所作為的，印尼政府已經采取的措施包括：撤銷部分油棕和木材公司的現有伐木執照；從2011年起凍結開采原始森林和泥炭地的新申請兩年，以換取挪威給予10億美元（14億新元）的援助金、撥款7000億印尼盾展開林火防范措施（然而由于存在信任赤字問題，難為減排爭取國際支持）、展開公眾教育來減少火點的增加，并每年減少煙霧熱點達20%等。同時印尼已經爭取到了日本、美國、澳大利亞等國的貸款支持。

東盟國家在跨境煙霧問題上所面臨的合作問題是符合獵鹿博弈分析的，在區域間國際公共產品的提供過程中，一個區域大國的配合與否很大程度上決定了最終效果。印尼作為東盟內的大國，尤其在跨境煙霧治理問題上所處的關鍵地位，使得印尼的配合程度成為解決這一問題的關鍵。

[責任編輯：高治平]