論地方立法中的“突出地方特色”原則及其實現

劉高勇

（韓山師范學院政法學院，廣東潮州 521041）

論地方立法中的“突出地方特色”原則及其實現

劉高勇

（韓山師范學院政法學院，廣東潮州 521041）

在地方立法中突出地方特色，是地方立法實務界的共識。在實踐中，立法項目的確立，對地方民俗習慣的吸收和整理，以及立法結構形式和語言的使用，是凸顯地方立法特色的主要體現形式。但基于地方立法中涉及問題的特殊性和普遍性共存的實際，在制定地方立法條例時，特色性原則不宜作為法定原則寫入相關立法條例之中。

地方立法；地方特色原則；立法項目；地方習俗；結構形式；立法語言

一、地方立法中的“突出地方特色”追求

地方性法規和規章是中國法制的重要組成部分，既是法律、行政法規的細化和補充，又是解決各具特色的地方性事務的法律依據。一般認為，地方立法的基本原則包括堅持黨的領導原則、依法立法原則、科學立法原則、民主立法原則和立足地方實際原則。[1]在這些原則中，前四項原則可以說是所有立法主體在立法過程中都要堅持的原則。而對于地方立法而言，其關鍵性特征就是立足地方實際，具有地方特色。因此，地方特色就是一個行政區域內的地方立法區別于上位法和其他地區法規的顯著標識。而所謂地方特色，就是要求地方立法反映本地的特殊性，就是要求：第一，地方立法能夠充分反映本地經濟、政治、法制、文化、風俗、民情等立法調整的需求程度；第二，地方立法要有較強的、具體的針對性，注重解決本地突出問題，把制定地方性法規文件同解決地方實際問題結合起來[2]。長期從事地方立法工作的涂青林進一步指出，“地方特色原則是實施地方立法必須遵循的基本準則，是指在遵循經濟社會、法律和立法自身三大發展規律的基礎上，以國家立法的基本原則為指導，把握時代精神，發揮立法的自主性和創新性，制定能解決當地實際問題、內容與形式相統一和具有獨特立法風格的地方性法規”[3]。

審視各地地方立法的相關規定可以看出，很多地方在其立法條例中直接將“體現地方特色”作為地方立法的基本原則寫入法規之中。如《浙江省地方立法條例》（2001年3月）第三條規定“地方立法應當遵循《中華人民共和國立法法》確定的立法原則。地方立法應當從實際出發，體現地方特色，一般不重復上位法的規定；內容具體可操作，文字簡約、明確”。《山西省地方立法條例》（2001年3月）第四條規定“制定法規、規章，應當從實際出發，突出地方特色，盡量避免移植上位法條文；法規和規章規定的內容，應當明確、具體，具有針對性和可操作性”。《江西省立法條例》（2001年2月）第三條、《內蒙古自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年2月）第五條第三款、《貴州省地方立法條例》（2001年1月）第三條第三款、《安徽省人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年2月）第三條都有類似的規定。一些較大的具有地方立法權限的市也在其地方立法規范中對地方特色性原則作出了明確規定。如《鄭州市地方立法條例》（2001年5月）在其第三條第四款中規定：“從本市的具體情況及實際需要出發，突出地方特色。”《淮南市人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年3月）在其第三條第五款中明確規定制定地方性法規應當遵循“結合地方實際，體現地方特色”的原則。《大同市地方立法條例》（2001年5月）第三條也明確規定“地方立法應當遵循立法法和山西省地方立法條例確立的基本原則。地方立法應當具有較強的針對性和可操作性，突出地方特色”。可見，“地方特色”性原則已經成為地方立法的一個普遍追求。

二、地方立法“突出地方特色”原則的實現途徑

雖然追求立法的地方特色已經成為各地立法機關的共識，甚至如前所述，很多地方的立法條例還將其直接確定為一項明確的立法原則寫入了立法文本，但在地方立法實踐中，如何貫徹和實現地方立法的特色性原則則是一個難點。正如涂青林所言，在地方實施性立法方面，“隨著中國特色法律體系的形成與完善，地方立法空間的約束度不斷增加。既不能照抄照搬上位法，也不能超越立法權限，還應選準與立法內容相匹配的立法體例，這成為實施性地方立法的難點”，而在地方創制性立法方面，雖然“地方立法的空間尚有余地。但在沒有上位法指南的情形下，如何把握立法定位和開拓立法資源，則是創制性地方立法的難點”。因此，探索在操作層面上，如何實現地方立法特色的實現形式具有重要的實踐意義。

如果我們把前述很多地方將類似“突出地方特色”的條款明確寫入的地方《立法條例》和其他地方《立法條例》中的相關立法原則進行簡要對照，可以獲得一些啟示。如《吉林市人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年3月）在其第四條中規定，制定地方性法規“要從本市市情和實際需要出發，急需先立”，“要與實施本市改革和發展的重大決策相結合，為經濟建設、社會發展、改革開放和社會穩定服務”。《陜西省地方立法條例》（2001年2月）在其立法原則中強調，“從本省的具體情況和實際需要出發，堅持立法決策與改革決策、發展決策相結合，促進經濟發展和社會進步”。類似的表述還有《湖北省人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年5月）第三條、《廣西壯族自治區人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年1月）第二條、《福建省人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年2月）第二條。《廣東省地方立法條例》（2001年3月）確立的地方立法原則則表述為：“地方立法應當堅持中國共產黨的領導，維護國家法制的統一和尊嚴，地方性法規不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。地方立法應當從實際出發，堅持為經濟建設、社會進步和改革開放服務。地方立法應當維護國家和人民的根本利益，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利和義務，地方國家機關的權力和責任。地方立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，遵循公開的原則”。一些具有地方立法權的市的《立法條例》也有類似的表述，如《福州市人民代表大會及其常務委員會立法條例》（2001年3月）確立的立法原則為“地方立法應當嚴格遵循立法法規定的各項基本原則，應當從本市的具體情況和實際需要出發”，《汕頭市立法條例》（2001年3月）第四條第二款也規定“制定地方性法規的原則：（一）不同憲法、法律、行政法規和廣東省地方性法規相抵觸；（二）根據本市的具體情況和實際需要”。這些沒有明確把“地方特色”規定為立法原則寫入文本的《立法條例》有一個共同點，那就是除了強調基本的不抵觸原則外，一致強調在地方立法中要貫徹“從具體情況和實際需要出發”。可見，只要地方立法能夠真正落實從具體情況出發，從實際需要出發，地方立法的特色性就會自然彰顯。這里的具體情況和實際需要，包括地方的經濟、社會、文化發展水平及其特點，地方的資源條件以及地方黨委和政府的重要改革決策和發展決策等多個方面。

（一）地方立法項目的選擇是凸顯地方特色的關鍵因素

從上述分析出發，筆者認為凸顯地方立法的地方特色，首先體現在地方立法的項目確定上，也就是立什么法的問題是地方立法中首先要面對的問題。對于實施性的立法項目而言，地方立法并沒有太多的選擇余地，因為實施性地方立法項目往往取決于上位法的頒布或者修改而產生，屬于配套性地方立法。但在創設性地方立法方面，則是地方立法具有較強自主性的領域。

一個地方立法項目的確定首先要立足于地方實際需要，抓住地方經濟社會發展的特色和主要矛盾，做到了這一點，地方立法的特色也就自然顯現出來了。比如江西是經濟欠發達地區，為引領和推動江西經濟發展升級，加快構建具有江西特色和比較優勢的現代化產業體系，江西省堅持以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，加強經濟領域立法，力求從法規制度上推動影響該省經濟社會發展的突出矛盾和問題的解決，積極推動了《江西省中小企業促進條例》、《江西省農民專業合作社條例》、《江西省專利促進條例》、《江西省旅游條例》、《江西省道路運輸條例》、《江西省科技創新條例》等地方法規的及時出臺。良好的生態環境是江西最大的優勢、最亮的品牌，也是江西科學發展、綠色崛起的生命線，該省圍繞深入推動鄱陽湖生態經濟區規劃實施，結合江西省生態環境保護的需要，加大生態領域立法力度，先后制定了《江西省鄱陽湖生態經濟區環境保護條例》、《江西省濕地保護條例》、《江西省森林公園條例》、《江西省機動車排氣污染防治條例》，修改完善了《江西省實施〈野生動物保護法〉辦法》、《江西省實施水土保持法辦法》、《江西省環境污染條例》等10多部地方性法規。同為經濟欠發達省份，云南省人大常委會則根據云南“邊疆、民族、貧困、山區”四位一體的省情，針對經濟發展底子薄、產業結構單一的現狀，在產業立法方面加大力度，支持特色優勢產業發展、促進產業結構調整，出臺了《云南省花卉產業發展條例》、《云南省高新技術產業促進條例》、《云南省旅游條例》、《云南省清潔生產促進條例》、《云南省節約能源條例》等地方性法規。一些民族自治地方在三七、辣椒、核桃、茶葉、咖啡等產業發展方面，也相繼制定了單行條例。這些立法對云南的產業發展和結構調整起到了很好的引領作用。而作為改革開放前沿陣地和經濟較發達的省份，經濟社會文化等各個方面都具有和江西、云南等省份不同的特點，其立法重點就體現為促進經濟發展方式轉變、關注社會民生改善、引領行政領域的改革深化等方面，為此，廣東省先后制定了《關于加快現代產業體系的決定》、《關于推進產業轉移和勞動力轉移的決定》、《關于加快發展服務業的實施意見》、《關于加強社會建設的決定》、《廣東省社會組織管理條例》、《廣東省行政監督管理條例》、《廣東省自主創新促進條例》、《廣東省實施珠江三角洲地區改革發展規劃綱要保障條例》、《廣東省信息化促進條例》、《廣東省漁港和漁業船舶管理條例》、《廣東省華僑權益保護條例》等一大批具有地方特色的地方法規。從2008年到2012年的立法情況統計來看，廣東省共制定地方法規56項，其中社會民生領域立法18項，經濟領域立法17項，行政領域立法5項，文化科技領域立法5項，生態環境保護領域立法6項，民主政治立法5項。[4]這是廣東省作為沿海、改革前沿陣地、僑鄉眾多、經濟社會文化發展的水平較高但發展區域不平衡等特點在地方立法領域的反映。

同樣，廣東各地因其地理環境和經濟社會文化發展存在較大差異，各設區市的地方立法在立法項目上也會立足于地方具體情況和實際需要而呈現出不同特點。產業經濟已經比較發達的珠三角地區和粵東西北自然環境優美、工業經濟比較落后的地區在立法項目的確立上一定會出現很大差異，現代化氣息濃厚的地區和傳統文化氣息濃厚的地區在立法項目的確立上也會有顯著不同。即使同為珠三角地區的城市，深圳和佛山也會因其各自的產業特點而出現立法項目確立上的區別。

（二）對地方民間習俗的吸收和調整是地方立法特色的自然流露

地方之所以為地方，除了其基于行政區劃而產生的人為劃分外，最重要的特征就是每一個地方一般都具有區別于其他地方的“地方性知識”，其中最典型的表達就是中國人常說的“十里不同風，百里不同俗”。風俗習慣是每個地方顯現自己特色最顯著的標志。因此，通過對民間地方規則的調整和吸收就會自然彰顯地方立法的地方特色。

風俗習慣是一種生活方式，是一定時空內社會認可并反復實踐的結果。而無論何種立法，其目標也是為了確立一種秩序，而且最好是社會可以接受的秩序，無論是人為的還是自發的[5]。因此，地方立法如果能夠充分吸收一些有利于良好規則秩序形成的民間習俗，其立法特色就會立刻彰顯，其實施效果也會更好。因為從法律的起源來說，“一切法律本來是從風俗與輿論而不是從法理學形成的；也就是說，從不知不覺的活動力量而不是從立法者的武斷意志形成的”。英國著名的史學家古奇(G.P.Gooch)在他的著作中轉述了薩維尼的這一鮮明的見解，并且表達了對薩維尼的下列觀點的贊賞:“法律象語言一樣，是民族生活的表現；它是從民族的經驗與需要，經過自然的過程而成長起來的。法學家不能被稱為法律的制定者，正如語法家不能被稱為語言的創造者一樣：他們只是發現了群眾生活所創造的東西。這些創造物一部分仍然是習慣，而其他部分則變為‘法律’。”[6]借助國家的力量，使風俗習慣更具規范性和合理性，更便于建立一種科學的社會自我治理的秩序，這無疑也有益于地方經濟和社會的發展，從這個意義上說，這與地方立法的目標并不矛盾。同時，地方立法可以充分利用風俗習慣這一資源，豐富和發展自己。

民俗學者李自然先生通過大量的實證研究，發現“影響民族風俗習慣形成與發展的核心要素，是不可能超出三者之外的，即生態環境、社會和文化個體，任何一種民俗所展示的情節都是三者互動的結果”。[7]地方立法如果能很好地調控生態環境，調適出很好的風俗習慣，那么，也就很好地體現出地方特色這一立法質量標準，實現既從本地實際狀況出發，又能兼顧全局的立法目標。

（三）立法形式結構和語言是地方特色的直觀形式

地方立法特色還可以在立法的結構形式和語言上得到實現。這既是地方立法尤其是設區的市的地方立法功能所決定的，也是地方法規適用的社會經濟文化條件決定的。地方立法項目中，有相當一部分是地方制定實施性法規，其功能就是細化和補充上位法的一些相對抽象和籠統的規定，特別是在設區的市的地方立法層級，細化和補充只可能是局部和少數規定，而不可能是全局性的，因此地方立法就要具有一定的創新意識和動力，避免出現“復制”模式，造成“小法抄大法”、“大而全”、“小而全”等千篇一律的現象，對地方立法的形象和權威造成負面影響。近幾年，包括廣東等部分省市在立法實踐中作了一些有益的探索，認為“就法規體例而言，‘有幾條立幾條，管用幾條制定幾條’將取代結構完整的常規形式”。在新的《中華人民共和國立法法》正式實施以后，作為最低層級的設區的市的地方立法更要特別注意這一點。

同時，立法活動的最終成果是通過富有嚴密邏輯規范的語言文字傳達立法目的和規范內容而形成的文本。但在地方立法中，立法語言不僅要考慮其邏輯性和規范性，更要考慮其適用的社會文化環境，特別是受眾的文化程度、語言習慣等因素。而這也是充分凸顯地方立法特色的一個重要方面。對于地方立法，尤其是廣東省的地方立法而言，這一點顯得尤為重要。由于廣東省自身所具有的多語系共存、經濟發展地區不平衡等特點，更迫切要求在地方立法過程中，注重地方立法的語言表達技術。就廣東省地方語言而言，主要存在具有較大差別的三大語系，分別是廣府話（白話）、潮州話（潮汕話）和客家話。這三種地方語系在語音語調、詞匯等各方面和通用普通話都存在很大差異。由于語言在思維形成中的重要作用，這三個地方性語系區的人們在思想意識方面也會存在一定程度的差異，這必然要求地方立法必須適應這種地方語言差異，以有利于地方性法規的普及以及法規的順利適用。各地在行使地方立法權的過程中，一定要充分考慮本地區民眾的語言分布、人群分布、民族分布以及本行政區域內民眾的受教育程度等眾多因素。深圳、廣州等外來人口眾多、民眾文化水平較高的地區和粵東西北居住分散、外來人口較少、地方語言優勢明顯的地區在立法語言運用上一定會有所不同。在地方立法語言運用上，在不會影響法規文本的明確性基礎上，各地特別是民眾文化水平較低的欠發達地區，可以在地方立法中使用一些具有地方語言特點的語匯，盡量少地使用法律專業術語，這樣既可以拉近民眾和地方法規之間的距離，也有利于地方法規的推廣和普及，為提升民眾的法律意識創造有利條件。當然，立法的地方特色也就躍然紙上了。

三、余論：對特色性原則制度化的一點思考

通過前文梳理，我們可以看出，各省和一些較大的具有立法權的市在各自的《立法條例》中，對于地方立法“突出地方特色”如何體現，做法并不一致。大體可以分為兩種，一種是直接將“突出地方特色”或“體現地方特色”作為法定立法原則，另一種則是通過確立“根據地方實際和需要”的間接原則來實現地方立法的特色。周旺生認為，立法基本原則有層次和種類的區分：有整個立法總的基本原則；有各種級別立法如中央立法、地方立法的基本原則；有各種主體立法如議會立法、政府立法的基本原則；有各種法的形式如法律、行政法規、地方性法規的立法基本原則；有各個部門法如民法、刑法的立法基本原則；還有各個具體法的立法基本原則[8]。而地方立法既是一種有別于中央層級的立法，又是一個可能涵蓋經濟領域、行政領域等多領域的立法層級，將“突出地方特色”作為法定原則寫入地方《立法條例》，其妥當性值得思考。同時，各地固然會因為其社會經濟文化環境等差異而顯現出其地方特色，但不可否認，隨著城市化的不斷推進，很多地方也會面臨同樣的需要通過地方立法來解決的問題，在地方立法過程中為了實現法定的“突出地方特色”原則而進行特色立法，顯然不是貫徹科學立法的應有之舉。因此，將“根據地方實際情況和具體需要”作為地方立法的法定原則應該更為適宜。

[1]黃龍云，肖志恒．廣東地方立法實踐與探索[M]．廣州：廣東人民出版社，2015：26-34．

[2]周旺生．立法學[M]．北京：法律出版社，1998：336．

[3]涂青林．地方立法特色原則的實現難點與對策[J]．人民之聲，2013（11）：20．

[4]謝強華．地方立法新實踐新思考[M]．廣州：廣東人民出版社，2013：11-14.

[5]劉巍．地方立法與風俗習慣[J]．甘肅政法學院學報，2008（5）：82．

[6][英]古奇．十九世紀的歷史學與歷史學家[M]．耿淡如，譯．北京：商務印書館，1989：217．

[7]李自然．試論影響民族風俗形成與發展的諸要素[J]．內蒙古工業大學學報，2002（1）：28．

[8]周旺生．論我國立法原則的法律化、制度化[J]．法學論壇，2003（3）：31．

Discussion on the Princip le of Highlighting Local Features and its Im p lementation in Local legislation

LIU Gao-yong

（College of Politicsand Law,Hanshan Normal University,Chaozhou,Guangdong,521041）

It is the consensus of the local legislation circles to highlight local features in the practice of local legislation.The primary ways to highlight the features includes the choices of object,the collection and absorption of the folkcustom and the usage of the structure and the language in the local legislation.Although particularity and universality are incompatiblewhen the issues involved are brought out in local legislation,it isnotsuitable to take the principle ofhighlighting local features into the legislativeact.

local legislation；principle of local features；choices of object；folkcustom；structure of the local law；legislation language

DF 01

A

1007-6883（2017）02-0084-05

責任編輯 溫優華

2016-10-26

廣東省地方立法研究高校聯盟青年立法人才培育項目。

劉高勇（1975－），男，湖北隨州人，韓山師范學院政法學院副教授，博士。