供給側結構性改革視角下的土地供給制度探析

張善波

（日照市國土資源局，山東 日照 276800）

供給側結構性改革視角下的土地供給制度探析

張善波

（日照市國土資源局，山東 日照 276800）

土地是支撐一切經濟活動的自然資源基礎。國家目前的土地供給政策還存在著許多不盡合理之處，一定程度上阻礙了經濟社會的發展。作為供給側結構改革的重要方面，土地供給制度的完善對經濟的良性發展起著舉足輕重的作用。針對當前土地供給制度中存在的缺陷，從優化用地結構、盤活存量和閑置及低效利用的土地、完善土地供應市場等方面進行探討，并提出相關解決措施，以提升土地配置效率。

供給側；土地供給；結構優化；盤活利用；土地出讓轉讓；市場

當前，中央已將“供給側結構性改革”作為今后一段時期國家經濟政策調整的重要內容，而土地作為經濟活動的基礎資源，則是“供給側改革”中必不可少的要素。所有的經濟活動都要依靠土地承載，供給側改革也必然要求在用地政策上得到落實。對于土地政策而言，過去幾年政府著力于招商引資和房地產用地，結果導致大量過剩產能，去庫存壓力很大。同時，新興產業用地、醫療、養老、旅游以及中小企業用地等需求滿足度卻不高，土地結構亟需優化。哪些土地供給措施能在宏觀上引導土地資源在市場中的重新配置，促進經濟結構調整，實現國家調結構轉方式提質增效的戰略意圖，則顯得尤為重要。本文結合目前國家相關政策規定，從以下幾個方面提出相關對策。

一、優化用地結構，增加新產業新業態供地

優化用地結構，是土地供給側改革的重要環節，具有舉足輕重的作用。長期以來，我國注重工業發展和公共設施的建設，在土地供應上也重點向這兩個方面傾斜，致使工業用地和公共管理用地占比過大，造成用地領域的浪費現象嚴重。近年來，國家已意識到這種用地結構的不合理性，并逐漸予以調整。2015年國務院先后發布了《關于積極發揮新消費引領作用 加快培育形成新供給新動力的指導意見》和《關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見》，國土資源部也出臺了《關于支持新產業新業態發展 促進大眾創業萬眾創新用地的意見》，鼓勵新產業新業態的發展。為支持新產業新業態的發展，必然要對原先的用地結構及用地方式等進行調整，加大政策支持力度，方能適應新的經濟發展形式的需要。根據以上三個文件的規定，結合當前工作實際，筆者建議應采取以下措施：

（一）優化新增及存量建設用地結構，滿足新消費新投資項目用地需求

目前國家已出臺了有利于新產業新業態發展和大眾創業、萬眾創新的用地政策，特別是以保障新消費新投資發展需要的新產業新業態用地為重點。為保證新類型的項目用地，國土部門在實際供地時，應本著“先存量、后增量”的原則，對新類型項目優先安排用地供應。對新產業發展快、用地集約且需求大的地區，可適度增加年度新增建設用地指標。同時，對原用地企業利用存量房產和土地發展或轉型升級為國家鼓勵的新產業、新業態的，可根據實際情況，在不違反法律規定的前提下，在用地政策上給于靈活支持，確保落后企業轉型升級的成功。

（二）運用多種方式供應新產業用地

新產業以中小企業居多，存在起步階段競爭力弱、用地期限不確定及在不同發展時期用地規模差別大等特征，國土部門在實際供地時，應探索實行差別化支持的土地供應方式。具體可采取：一是以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地。租賃方式有利于減輕中小企業一次性繳納土地出讓價款的資金壓力，先租后讓、租讓結合方式有利于已進入產業化發展階段、有一定競爭實力但市場前景尚不明朗的新產業企業，根據自身的發展情況，確定各個階段最合適的用地方式，有利于土地的節約集約利用。實行先租后讓、租讓結合的項目，在租賃供應土地時實施公開出讓的方式，租賃期滿符合條件擬轉為出讓土地的，可以協議方式辦理出讓手續，不再實行公開出讓；二是國家在堅持發揮土地資源市場化配置決定性作用的同時，進一步發揮土地供應的政策引導作用，允許在不排除多個市場主體競爭的前提下，將產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件，同時加強對相應前置條件落實的監管，以確保新產業新業態用地的需求。

（三）統一用地規劃，引導新產業集聚發展

集聚既是新產業發展的客觀規律，也是節約集約用地的重要方式。有條件的地區，對開發區、產業集聚區的重點企業，通過集中規劃建設生產和研發用房、給予租金補貼、鼓勵盤活存量房產等途徑，滿足中小企業創業經營場所需求，保障中小企業發展空間。適應新產業發展需求，總結地方實踐，允許工業用地兼容一定比例的生產性服務設施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務設施，發揮土地復合利用效益；根據新型城鎮化要求，推動單一生產功能開發區、產業集聚區走向產城融合，為大眾創業、萬眾創新和新產業、新業態發展營造便利、良好的生產和生活環境。

二、完善“去產能”土地支持政策，變存量為增量

結構性改革的重點是化解過剩產能，當務之急是處置“僵尸企業”，化解房地產大量庫存問題。要加大土地政策支持力度，盤活企業存量土地資源資產，使僵尸企業復活或轉型。同時優化房地產用地結構，促進房地產市場健康平穩發展。

（一）清理閑置土地，盤活存量低效用地

近年國家通過督查發現，建設用地閑置現象嚴重，有的地方在已供應的建設用地中，閑置土地占比已接近三分之一。所謂發展遇到土地瓶頸，很大程度上并不是土地供應量小，而是因為土地沒充分利用好。在當前供給側結構改革大環境下，大量的閑置土地釋放，一方面可以有效增加土地的供應，保障用地需求，另一方面也可以改變依靠新增的傳統用地模式，促進經濟發展方式轉變。可以說，將土地從粗放低效向緊湊高效轉變，提高土地開發強度和使用效率，實現功能提升、布局優化和環境改善，是土地供給側改革的大方向所在。

1.采取相應措施，促進閑置土地的開發利用

對土地使用權人未按照約定開發造成閑置的土地，分析原因，分類處置。因政府行為或不可抗力等原因導致動工開發遲延的，政府應盡快采取措施，消除延遲的原因，以使土地使用權人能開發建設。土地使用權人不愿開發的，政府應和土地使用權人簽訂協議，給予合理補償，收回土地使用權后重新出讓。對土地使用權人違反法律法規的規定未按時動工開發建設，滿一年的，應依法征收相應的土地閑置費，以督促土地使用權人盡快開發；閑置滿兩年的，報經相應的人民政府同意，無償收回該土地使用權。

2.盤活城鎮存量低效用地

城鎮低效用地主要指建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，以及國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地等。對城鎮低效用地，結合國土資源部《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》及國家相關政策規定，可采取以下措施進行開發利用。

（1）采取靈活多樣的經營方式。原國有土地使用權人可通過自主聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。原屬劃撥土地的，改造開發后仍符合劃撥用地政策的，可繼續按劃撥方式使用；如需辦理有償使用手續，可依法采取協議方式。原依法取得的工業用地改造開發后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款。利用現有工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目的，可設定一定年限的過渡期，在過渡期內可繼續按原用途使用，過渡期滿繼續使用原土地的，依法按新用途辦理用地手續。

（2）拓寬用地空間。引導企業根據國家“退二進三”的政策進行自身改造，對企業遷址重建的，除享受改造開發政策外，在用地選址、土地審批、用地規模與計劃安排等方面給予積極支持。鼓勵開發區、產業集聚區規劃建設多層工業廠房、國家大學科技園、科技企業孵化器，供中小企業進行生產、研發、設計、經營等多功能復合利用，引導土地用途兼容復合利用。鼓勵地上地下立體開發，明確地下空間開發利用重點地區，分層、分類、分期開發利用地下空間資源，形成功能適宜、布局合理的豎向結構。

（3）集中成片開發。對于相鄰多宗低效利用地塊，市場主體收購后可申請集中改造開發；城鎮低效用地再開發涉及的邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發的零星土地，可一并進行改造開發。根據目前國家政策規定，單宗零星用地面積原則上不超過3畝，且累計面積不超過改造開發項目總面積的10%。建議國家進一步放寬面積上的限制，甚至不做限制，以期能夠使城鎮低效用地得到更有效的開發

（二）優化房地產用地結構，促進房地產良性供需結構的形成

當前房地產形式較為嚴峻，是社會矛盾的聚集點之一。有效地去房地產庫存，優化房地產供地結構，促進房地產市場健康平穩發展，是當前供給側結構改革的重要任務之一。國土資源部與住房城鄉建設部聯合下發的《關于優化2015年住房及用地供應結構 促進房地產市場平穩健康發展的通知》，以及今年的全國國土資源工作會議都對房地產用地政策做出了相關規定。

1.允許房地產用地改變用途

房地產供應明顯偏多或在建房地產用地規模過大的地區，可將未開發房地產用地轉換用途，引導其用于國家支持的新興產業、養老產業、文化產業、體育產業等項目用途的開發建設，促進其它產業投資。對按照新用途或者新規劃條件開發建設的項目，應重新辦理相關用地手續，重新核定相應的土地價款。

2.管控房地產用地供應

國土資源部門要根據市場實際情況，控制好住宅用地供應的規模、布局和節奏，將住房用地年度供應計劃落實到具體地塊，明確上市時間，定期分批推出，穩定、均衡供應住宅用地。同時采取有效措施，靈活確定地塊面積、組合不同用途和面積地塊搭配供應。綜合運用多種供地方式，完善招拍掛手段，減少流標流拍，避免異常高價地，穩定市場預期。

3.建立分類調控制度

區分保障性住房和商品房，對保障性住房用地實行應保盡保，對商品房根據供需形勢因城因地施策，建立住宅用地供應分類管理制度。對房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，調整用地結構，提高住宅用地比例，縮減商業和工業用地;對去庫存壓力大的三四線城市要減少甚至暫停住宅用地供應，以去庫存為主。

三、完善土地出讓和流轉市場，形成多元化的土地供應機制

我國實行土地所有雙軌制制度，即國家所有和集體所有。除鄉鎮企業、公益設施、村民住宅建設用地可使用集體建設用地外，城鎮建設必須統一使用國有土地。且取得國有土地的單位和個人，其再次轉讓土地的權利受到了嚴格限制。在計劃經濟時期，這種土地使用制度使得土地資源得到了有序利用和開發。但隨著市場經濟的建立和完善發展，這種土地使用制度的弊端日漸顯露，其滯后性已嚴重阻礙了經濟的進一步向前發展。如何在供給側進行土地制度改革，建立健康有序的土地供給制度，從而激發市場活力，促進社會的繁榮穩定，是當前的重要課題。

（一）改變國有土地供給方式，促進市場化配置土地

根據現行政策，土地一級市場由國家壟斷。國家通過招拍掛或劃撥、協議的方式，將土地使用權予以出讓。用地單位取得土地后，須嚴格按照約定進行開發利用。達不到一定條件的，禁止轉讓，嚴禁凈地轉讓。這種用地政策嚴重束縛了市場主體的手腳，限制了土地資源的流動。土地供應由政府高度壟斷，甚至土地定價（協議出讓、地價優惠）也由政府一手操控，不僅扭曲了市場行為，加重用地結構不合理，也加大了土地開發中的利益矛盾，導致大量淘汰產業、過剩產能的產生。

在下一步的改革中，國家應拓寬土地供應主體。除劃撥土地外，原國有土地使用權人可自由通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。修改法律中關于土地使用權轉讓限制的規定，土地使用權人可通過招拍掛的方式，在二級土地市場自由轉讓已取得的土地使用權，以實現利益的最大化。對于權利主體取得的土地使用權，嚴格限制政府以公共利益的名義收回，使市場主體的財產權真正得以實現。這樣，通過健全完善土地交易的二級市場，可促使土地資源得到合理的配置，從而促進經濟結構的優化，實現通過土地供應完善供給側結構改革的全局目標。

（二）建立完善農村集體土地使用權交易制度

破除國有土地和集體土地的二元差別，真正實現同地同權。按照我國現行法律規定，城鎮建設必須統一使用現有國有土地或經征收的國有土地，城鎮經營性建設用地必須通過有償方式取得，農村集體建設用地不能直接入市，通常稱為“一個龍頭放水”。究其實質，是將農村土地轉為城鎮建設用地的增值收益，全部收歸國有（城市政府所有）。隨著市場取向的改革不斷深化和城鄉居民產權保護意識的日益增強，上述制度的執行也日益困難，征地拆遷糾紛越來越多、周期越來越長，由此造成的社會矛盾也越來越尖銳，改革勢在必行。當前中央已在部分地區進行土地使用制度的試點，在試點區，停止執行《土地管理法》等相關法律的部分規定，有條件的允許集體建設用地上市交易。可以預測，在試點成熟之后，國家將會修改相關法律規定，全面推開集體建設用地上市交易制度。在“同地、同權、同價”的基礎上，大力培育集體建設用地市場。培育集體建設用地使用權流轉市場的主體，建立并規范農村集體土地使用權流轉市場體系，遵循“兩市分離、城鄉統一、國家調控”的思路來設計，即農地使用權市場和集體建設用地使用權市場相分離，國有土地使用權市場和農村集體建設用地使用權市場相統一，國家通過稅收、法律等手段進行土地市場的宏觀調控。通過構建完善的集體建設用地使用權流轉市場運行機制，建立合理的集體土地收益分配機制，讓集體土地真正同國有土地一樣流轉起來，從而實現兩個龍頭放水，提高土地供應效率和效益，通過兩個平行市場的土地供給，讓市場的各個主體都能從中受益，逐步增加城鄉居民財產性收入，落實協調發展、共享發展的理念。

在土地供給側結構性改革中，優化用地結構、盤活閑置土地、開發利用低效用地及房地產去庫存等都是其中重要的一環，可以說，只要國家在這些方面上出臺的政策合適，就能收到立竿見影的效果。但從長遠來看，土地供給側結構性改革的重點應放在土地供應制度的改革上，這也是土地供給側制度改革的中心和難點之所在。中國土地市場的改革在過去這些年里只完成了一半，也就是放開了需求側的競爭，允許各類主體通過競爭獲得土地，而供應側的改革并不徹底，雖然實現了市場化供應，但是多元化的市場供應并沒有完全起步，土地供應的一級市場完全由國家壟斷。當前中國經濟結構存在的很多問題，都與壟斷的土地供應方式有關。下一步土地供給側改革的思路，應當是實現真正的破冰之舉，廢除土地市場的城鄉二元差異，健全完善集體土地交易市場，實現同地同價。破除政府壟斷供應局面，讓當前的土地使用者作為主體來上市交易，創造出真正負責任的市場交易主體，提升土地配置的效率，從而全面提升經濟效率。

[1]董祚繼.土地供給側結構性改革的破題之舉[J/OL].財經網，2016-12-20（2016－12-20）[2017-01-12]. http://magazine.caijing.com.cn/20161220/4214458.shtml.

[2]楊遴杰.土地供給側改革要形成多元土地供應格局[J/OL].財新網2016-02-19（2016－02－19）[2017-01-12]. http://opinion.caixin.com/2016-02-19/100910730.html.

[3]單丁潔，徐勉.以供給側結構性改革推動城市土地供應制度創新[J].中國土地，2016，（8）.

[4]何虹,陸成林.集體經營性建設用地入市制度障礙及突破[J].中國土地，2016，（7）.

[5]國土資源部不動產登記中心.土地市場在調控中逐步趨穩[J].中國不動產，2016，（3）.

[6]國土資源部.關于支持新產業新業態發展 促進大眾創業萬眾創新用地的意見[Z].

[7]國務院.關于積極發揮新消費引領作用，加快培育形成新供給新動力的指導意見[Z].

[8]國務院.關于加快發展生活性服務業促進消費結構升級的指導意見[Z].

[9]國土資源部.關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）[Z].

責任編輯：王玲玲

F311

A

1671-4288(2017)01-0039-04

2017-01-12

張善波（1973-），男，山東五蓮人，日照市國土資源局經濟師。研究方向：國土資源管理。