淺析后農業稅時代農村治理困境的成因

張玉龍

（濰坊學院，山東 濰坊 261061)

淺析后農業稅時代農村治理困境的成因

張玉龍

（濰坊學院，山東 濰坊 261061)

農業稅取消后，由于公共物品的供給變得更加困難，農村治理陷入困境。主要原因：一是制度性缺陷，包括財政制度失衡、供給機制不合理及替代制度難運作；二是村莊自組織力弱化，缺乏必要的治理資源，村集體負債嚴重；三是村級組織經費運轉機制不健全或管理、保障機制的缺失。

后農業稅時代；公共物品；村級組織；集體積累

2006年1月1日起，我國農村進入了“后農業稅時代”。廢除農業稅減輕了農民的顯性負擔，理順了農村分配關系，規范了政府行為，在一定程度上化解了農村矛盾。但不可否認，農業稅取消后，農民的隱性負擔依然存在，過去那些以農業稅為主要稅源的鄉鎮及村集體收入減少、事權失去了財力保證，農村公共物品的供給變得更加困難。

本文以山東省農村為例，著重從供給制度、村莊自組織力及村級組織經費運轉機制等方面，分析當前農村治理陷入困境的原因，敬請方家指正。

一、鄉村公共物品供給存在制度性缺陷

當前農村公共物品供給嚴重短缺的根源在于制度性缺陷，主要包括如下幾個方面：

（一）財政制度失均衡

首先，中央財政和地方鄉鎮財政收入劃分、事權和支出職責的劃分不合理，鄉鎮政府履行事權所需財力與其可用財力不對稱，承擔了許多應該由中央、省級財政承擔的職責；其次，由于各級政府供給主體的權責嚴重不平衡，中央、省級財政轉移支付制度不規范，實際投入往往低于規劃總量，中央政府資金下撥后地方所承諾的配套資金往往因財政困難而無法全部兌現，農村基層財政困難突出，加之上級財政轉移支付的力度不夠、數量有限，難以滿足農村鄉鎮財政解困的要求，不利于農村公共物品的供給增加；第三，城鄉二元稅制欠公平，財政“分稅制”使財權及收入上移，中央政府的財政收入已占全部財政收入的一半以上，地方政府特別是基層鄉鎮政府稅源收入匱乏，阻滯了農村公共物品供給。

（二）供給機制不合理

第一，農村公共物品供給責任不清、供給主體錯位。農村公共物品具有基礎性和正外部性特征，提供公共產品、彌補市場缺陷是政府的主要職能，而目前不少農村，一些本該由中央政府供給，如義務教育、基本醫療保障、民兵訓練、大型農用基礎設施等涉及到全局的公共物品，轉由地方政府特別是縣鄉政府來承擔，本該由縣鄉政府承擔的地方性及村社范圍內農村公共物品，轉由村集體來承擔，各級政府對農村公共物品供給的錯位，導致了供給缺位和村莊資源“空殼化”。第二，城鄉二元結構導致對農村公共產品的投入過少?！爸毓ぽp農”的政策形成了城鄉分割的二元經濟結構，也造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系：城市實行政府主導的公共物品供給制度，公共物品無論數量還是質量都優于農村；農村主要靠農民自主供給，公共物品數量短缺、質量不高，政府長期缺位。第三，農村公共物品供給主體單一。作為單一的供給主體，政府經常受到政策目標和資金的限制，向農村提供的公共物品數量有限、質量不高，且不及時，難以滿足農民對公共產品多樣性、高質量的要求。

（三）替代制度難運作

稅費改革后，原用于農村公共品供給的公益金、公積金被取消，作為勞動力資源的“兩工”也不再強制使用，“一事一議”成為替代性制度?！耙皇乱蛔h”制度是我國推行的村莊民主制度，主要涉及村莊范圍內的籌資籌勞管理，但由于受到多方面的制度制約，“一事一議”的制度設計常常遭遇“事難議、議難決、決難行”的困境，很難收到預期效果。比如，由于歷史遺留欠債不還、原來村財務不公開、項目受益不均、對于少數不執行的農戶缺乏有效的制約手段等原因，缺乏可操作性的程序，難以達成協議；由于“一事一議”制度并沒有賦予多數人決定的法律和行政強制力，從而無法解決少數人拒絕繳費的難題，即便達成協議也缺乏強制執行的措施，往往議而難決，無法制裁少數不按會議決定出工和出資的農戶。如果議事和達成共識的難度大、成本高，基層干部就不積極、不主動、不作為。在調查中，我們發現，許多地方干脆取消了“一事一議”，使得村莊公共籌資籌勞制度落空。“一事一議”運作難的原因，除了諸如“集中開會難”、“會場安排難”、“意見統一難”、“經費籌集難”等表面化的交易成本過高問題外，更主要的是制度性難題：“一事一議”制度如強制實施，就會成為變相增加農民負擔的手段，甚至重新發展成為面向農民的、制度化的籌資籌勞方式；如果議事的決策掌握在少數人手中，可能會造成鄉村公共物品偏好的扭曲，出現“多數暴政”和由整個村莊社區為部分人提供“私人產品”的問題①“多數暴政”，是指以多數人的意志行為剝奪少數人的合法權利和做法?！岸鄶当┱闭f明民主制度中少數服從多數的規則有時會產生錯誤的決策。民主制度需要在切實維護個人的自由和權利基礎上進行，才能避免“多數暴政”。參見:John Stuart Mill,1859,OnLiberty,The Library of Libral Arts edition,P7;Lani Guinier,1994,The Tyranny of the Majority,Colunbus,Ohio:The Free Press.，“當少數認為自己的參與投票不能改變對之不利的投票結果時，少數可能采取視而不見的‘理性無知’的態度，不參與一事一議投票的集體行動”。另外，單個村民即便參與了“一事一議”過程，但基于自身的成本-收益計算，當“一事一議”籌資籌勞項目的預期個人成本高于預期個人收益時，或者當他認為集體或個人的其他一個項目或活動的凈收益更大時，他就可能投票反對通過“一事一議”的提案。

為彌補“一事一議”制度的不足，2008年初，中共中央、國務院在《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》（中發[2008]1號）中，提出探索建立農村公益事業建設新機制，支持建立村級公益事業建設“一事一議”財政獎補制度試點。2008年2月，《國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改[2008]2號）對“一事一議”財政獎補制度的實施范圍進行了規定②一事一議財政獎補范圍主要包括以村民一事一議籌資籌勞為基礎、目前支農資金沒有覆蓋的村內水渠（灌溉區支渠以下的斗渠、毛渠）、堰塘、橋涵、機電井、小型提灌或排灌站等小型水利設施，村內道路（行政村到自然村或居民點）和環衛設施、植樹造林等村級公益事業建設。參見[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguiding/200806/t20080617_45654.html。中華人民共和國財政部網，2008-06-17。；2009年1月，《財政部關于村級公益事業一事一議中央財政獎補事項的通知》（財預[2009]5號）對“一事一議”財政獎補的比例進行了規定③政府對農民通過一事一議籌資籌勞開展村級公益事業建設按照三分之一的比例予以補助，所需政府補助資金由地方財政承擔三分之二，中央財政通過獎補的方式承擔政府補助資金的三分之一，并考慮地方財政困難程度調整確定各地獎補系數（該規定自2012年1月1日起失效）。；2011年12月，財政部《村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理辦法》規定，“一事一議”財政獎補項目推行報賬制④一事一議財政獎補項目原則上實行鄉鎮報賬制，有條件的地方可以實行縣級報賬制。只有在村民籌資、村集體投入、社會捐贈資金到賬，具備項目開工條件后，才能由村級提出申請，由縣級財政部門或鄉鎮財政所按工程進度撥付資金，在項目竣工驗收合格后辦理清算，多退少補。參見[DB/OL]http://zgb.mof.gov.cn/zhuantilanmu/xcjssd/bf/201309/t20130903_984650.html。中華人民共和國財政部網，2011-12-21。。目前，“一事一議”財政獎補制度尚處于試點階段，正在進一步規范中，收效如何還有待于觀察。不過，由于獎補的基礎在于自投入能力，如果村莊沒有財力、物力作前期投入，財政獎補就得不到，因此，“一事一議”財政獎補制度只能起到錦上添花的作用，無法從根本上解決農村籌資難的問題，甚至有專家認為“有可能導致村際公共服務差距進一步擴大”。

二、村級組織缺少集體積累渠道和來源

當前，缺乏必要的治理資源，尤其是集體積累薄弱，是許多貧困村莊或集體經濟不發達村莊治理陷入困境的首要問題。

（一）集體行動陷困境

村級集體經濟是村社組織①村社組織，指作為基層行政建制的村委會或具有集體經濟色彩的村民經濟合作組織。的重要物質基礎，是村社組織有效發揮治理職能的保障。如果村社內有激勵村民參與集體行動的制度安排和利益機制，就能夠大大提高村民參與村務管理的效果，形成有效的村莊治理；相反，如果村社組織無法提供足夠的吸引村民的利益，就會面臨自身無法破解的“集體行動的困境”。后農業稅時代，農村基礎設施、公共物品和公益事業的供給和建設，雖然有來自上級政策性的配套資金，但杯水車薪，加上欠帳太多，因此村級集體經濟的強弱，在某種程度上決定了村社級組織運作和治理的效能。農業稅取消后，集體經濟的削弱、瓦解，村社組織在供給農村公共物品和鄉村治理方面陷入困境。主要原因有三方面：第一，村社組織土地所有權虛化。作為集體土地權力所有者，村社組織的權力因受國家政策和相關法律限制而虛化，不再有任何從土地所有權中獲取收益的機會。第二，村級集體積累枯竭。農業稅取消后，村社組織集體積累日漸枯竭，甚至負債嚴重，不少村莊為了償還村級債務，不得不拍賣“四荒”，從而使本來不多的村集體可供機動的收費收入來源也不可持續了。第三，村社組織缺少機動開支。農業稅取消后，許多村社組織失去了集體積累渠道，村干部的工資支出和必要的辦公支出主要靠國家的轉移支付，此外幾乎再無任何機動開支。

我們在調查時發現，目前我省農村集體收入情況極不平衡。少數村辦企業為集體經營或承包經營的農村，集體積累主要來源于工業收入；具有區位優勢的村莊，依托工業園區或便捷的交通線，開發土地資源，通過承包經營、租賃經營、股份制合作等辦法，招商引資，依靠租賃、服務、管理等渠道，能夠獲得較為穩定的收入來源；一些得天獨厚地具有礦（沙）、自然或人文旅游資源條件優勢的鄉村，靠資源有限開發，也能夠取得一定的集體收入，但隨著對生態自然要求的進一步控制，此類收入來源渠道正在逐步萎縮，增收后勁嚴重不足；而多數既無資源優勢、又無區位優勢的鄉村，集體財富積累則很難有效實現。集體積累的差異，使得不同村莊所面臨的治理條件明顯不同。集體經濟較為發達的村莊，主要問題是集體資源的使用和分配，而缺少集體經濟資源的村莊，主要問題則是資源的籌集、挖掘和生產。

被調查村中，有集體積累村莊的經濟收入渠道主要有如下幾種：

1.村（組）集體的企業收入；

2.土地征用收入；

3.土地對外承包、轉讓和租賃收入；

4.礦（沙）資源外包收入；

5.“三荒”、林地承包收入；

6.村莊旅游開發收入；

7.駐本村企業上繳的規費；

8.村集體閑置資金或應收債款轉為非正式貸款而計取的利息收入。

集體經濟狀況較好的村莊一般不需要通過“一事一議”來籌資籌勞，直接從集體積累中開支建設村莊公共基礎設施、提供公共服務。而缺乏或沒有上述收入渠道的村莊，就缺少甚至沒有集體積累，由于沒有集體經濟基礎，其村社組織就無力主動解決村級公共物品及服務的提供問題，村民參與自治的主動性和積極性也往往處于被抑制狀態，且極不容易激活。有些村莊的公共開支需要村干部先行墊付，且長期難以報銷，影響了村干部的積極性，導致村民怕當村官、怕辦公事，村干部的素質、結構難以提高和改善。

在沒有村級公共資源的條件下，如何實現有效治理、改善村莊的基本環境和公共福利事業，就成為許多欠發達村莊村干部們的難題。村干部們普遍感到發展無路、謀事無方。譬如，濰坊市XX街道辦事處XX村村支書曾講到：“我們村總共有1010口人，70歲以上的老人有70人，60歲以上的老人有120多個，上面每年給70歲以上老人補助100元錢，其他的就沒有什么了，我們村地比較少，大部分地都是用來種植苗木的，村里的集體企業很少，村集體也拿不出多少錢來補助老人們?！?/p>

（二）村集體負債嚴重

不僅如此，還有許多村集體處于負債狀態。2010年，在我們重點選取調查的10個村莊中，4個村莊負債為0，5個村莊負債為0-10萬元之間（不含0），1個村莊在10-20萬之間（18萬）。究其原因，主要有：

1.村集體墊交的部分村民欠交或拒交的農業稅和“三提五統”款項；

2.村干部過去開支過多造成的欠帳；

3.村干部以部分負債方式進行上項目、為基礎設施建設融資及其他承受能力超負荷導致的負債；

4.因開辦村集體企業造成的集體經濟虧損；

5.因為合同糾紛賠償損失造成的負債，等等。

稅費改革以來，上述債務或由于村集體經濟薄弱無力償還，或由于村班子換屆、新班子不理舊帳，或由于財務管理混亂，或由于原來償債渠道堵塞，遺留、累積下來。而且，村莊集體收入水平越低，村集體的債務趨向越嚴重。村莊的債務嚴重影響村級公共物品的提供，影響到村莊的治理。比如，農村稅費改革以來，特別是農業稅取消后，山東省農村村級運轉經費的主要來源是財政轉移補助、村集體經濟收入和“一事一議”。2010年，在我們調查的10個村莊中，財政轉移支付補助額村均2.7萬左右，1個城中村每年有企業承包費、廠房和店鋪出租收入約300萬，1個城郊村有國家占地賠償款約200萬，經費較充足，運轉情況良好。其余8村主要靠財政轉移支付、集體資產發包、一事一議籌集及向本村在外地工作人員“化緣”等方式合計收入56.4萬元，村均7.05萬元；而支出項合計為68.39萬元，村均8.55萬元；收支相抵，總計虧空11.99萬元，村均虧空1.50萬元（參見下表）。

村社組織能否提供村莊公共物品，影響到村民對村社組織和村干部的評價，在某種程度上決定了他們參與村民自治的態度。后農業稅時代，貧困村莊的村級組織面臨“空殼化”危險，村級組織沒有集體收入來源，村干部工資由上級政府轉移支付，村級公共物品和服務供給的主要資金來源是村民集資，長此以往，村級組織將會處于事實的“死亡”狀態。當村社組織在村莊陷入困境表現無能為力時，其存在的合法性和功能就必然受到質疑，村民自治就會成為空話。

三、村級組織運轉經費保障機制不健全

農業稅取消后，轉移支付資金成為多數農村維持村級組織正常運轉的主要資金來源。例如，2009年，山東省出臺了《關于完善我省村級組織運轉經費保障機制的實施意見》①中華人民共和國財政部網.[DB/OL]http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/200911/t20091126_237409.html.，要求各地建立健全村級組織運轉經費的分配、管理和使用制度，確保村級組織運轉經費來源穩定、分配科學、使用規范，增強村級組織運轉經費保障能力。從面上看，各地通過降低運轉成本、增加轉移支付、規范村干部補貼發放標準和辦法、加強財務管理等措施，村級運轉經費情況基本正常。由于村級債務不能化解，集體經濟普遍薄弱，建立健全村級組織運轉經費保障機制就顯得尤為重要。在調查中，我們發現一些村級組織運轉困難，除了經費不足，管理、保障機制的缺失或不健全也是重要的原因。主要表現在如下幾個方面：

（一）村級組織自治職能不明確

關于村級組織的自治職能，《中華人民共和國村民委員會組織法》中明確作了屆定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”②中華人民共和國中央人民政府網.[DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。但是，在實際工作中，由于各級黨政機關習慣對村級事務實施命令式管理，而且村級許多事務的決策權甚至村干部的去留都掌握在上級黨政機關的手中，村干部很難根據村情民意施行自治職能，只能圍繞著上級政府運轉，村民委員會實際成了“準行政組織”。

稅費改革前，山東省各地農村的村干部為了完成上繳國家稅費任務，主要精力消耗在催糧收款上，村民叫苦連天，村干部們也感到委曲無奈。稅費改革后，村干部們雖從上壓下拒的催收事務中解脫出來，但由于鄉鎮黨政機關沒有放棄命令式管理，而且工資補貼來自上級配發，村委會、村干部依然被動成為鄉鎮黨政機關及各部門的“差役”。來自上級的行政管理過多，不僅影響了村級組織自治職能、服務職能的發揮，而且加劇了村級運轉的困難。上級政府和部門往往將工作任務委托村級組織落實，卻不能給予或足額提供經費，致使村級組織責任與能力不對稱，什么都管，什么都管不好、管不了。而且，村級組織的投入還往往得不到相關的物權回報，例如，在農村飲用水、電網改造等方面的費用，都要由村級組織負擔一部分，但工程完成后，物權和收益由水、電等相關部門所有，村級資產化為烏有。

（二）集體資產管理程序不民主

在屆定村級組織自治職能的同時，《中華人民共和國村民委員會組織法》規定要“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”①中華人民共和國中央人民政府網.DB/OL]http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.。只有實現真正意義上的民主決策和民主監督，才能確保村級運轉經費的高效使用，才能減少、杜絕腐敗和浪費。在調查中，我們發現，不少村莊在集體資產管理中，缺少集體決策和民主管理。有的村莊重大實事項目和經濟活動不列入村民代表會議議程，不做合議、論證，只靠少數干部拍板定盤，村務公開流于形式；有的村莊對集體資產不進行年度收益分配，多數用于管理、禮品、招待等非生產性支出；有的村干部拿集體資產籠絡親朋好友，送人情或侵吞私分，造成集體資產流失，等等。此外，由于對集體資產的處置缺乏規范程序，產權糾紛事件也時有發生。

《中華人民共和國村民委員會組織法》雖規定村民具有舉報權、罷免權、查詢權、知情權、評論權等權利，但由于村民自身經濟、文化條件的限制，或礙于人情、面子，或由于對權利的“理性輕視”，往往是“有權無力”，嚴重制約了村民民主權利和監督權力的行使。還有的村莊，村支書主抓全面工作，村干部兼任理財小組成員，使得民主監督成了擺設。

（三）集體資產管理制度不完善

村級集體資產管理是村級組織運轉經費管理的重要內容，也是廣大村民關注的焦點問題。目前，村集體資產管理還存在著制度不全、管理不嚴等問題。比如，很多村莊集體資產缺乏有效的保值增值、管好用活的機制，甚至將資產、資金積累分給村干部或村民，“活錢”變成了“死物”；有的村莊把城鎮建設、過境公路征用的土地補償費、青苗費，分光用光；有的村莊果園、水塘、“三荒”等集體資產管理不到位，或閑置浪費，或毀壞嚴重；有的村莊集體資產被承包戶長期占用，且拒繳租金；有的村莊將集體資產低價承包給“關系戶”，集體不受益，少數人收好處；有的村集體財務管理制度形同虛設，往來帳款核算不規范；等等。

總之，當前農村治理陷入困境，除去制度層面的原因外，主要在于村社權力和能力不強，“沒錢辦事”已成為農村工作的一個突出問題，成為農村基層組織、基層政權能否得到鞏固的突出問題。因此，今后較長一個階段，增加集體財富積累，使村社組織掌握一定的公共資源，建立健全運轉經費保障機制，仍然是突破農村治理困境、解決農村社區公共物品供給難題的有效途徑。

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責任編輯：王玲玲

F320.2

A

1671-4288(2017)01-0023-05

2016-11-25

山東省社會科學規劃研究項目“后農業稅時代農村集體積累與經費保障機制研究”（項目編號：09CSHZ05）

張玉龍（1963-），男，山東濰坊人，濰坊學院馬克思主義學院副教授。