襄陽市政府購買公共體育服務的問題及對策

蘇家福，周紅萍，張 娟，何 忠，吳佑年，王 偉

（湖北文理學院 體育學院，湖北 襄陽 441053）

襄陽市政府購買公共體育服務的問題及對策

蘇家福，周紅萍，張 娟，何 忠，吳佑年，王 偉

（湖北文理學院 體育學院，湖北 襄陽 441053）

政府向社會購買公共體育服務已成為促進健康中國實現的重要途徑.我國各地政府在向地方社會組織和個人購買公共體育服務中存在各種失靈，如何有效地解決這些問題，是當下體育同仁致力研究的重要課題.文章運用文獻、調查和專家訪談等方法，搜集襄陽市政府購買公共體育服務項目及運行機制.結果表明：政府購買公共體育服務，促進了政府購買公共服務的制度建設，提升了體育社會組織能力，提供了多元化體育服務平臺，緩解了部分群眾日益增長的體育需求，降低了政府行政成本.同時指出政府設計公共體育缺乏科學性，公共體育服務范圍狹窄，運行管理不到位，服務公信力不足等問題.并提出政府加強購買公共體育服務頂層設計，拓寬服務范圍，培育服務平臺，加強服務管理，完善服務評價機制等解決措施.

公共體育服務；襄陽市政府；購買

1 研究背景

黨和國家高度重視我國體育事業的發展,1995年出臺了奧運爭光計劃(競技體育)和全民健身計劃(群眾體育),近年來又出臺了體育產業計劃(國發46號文)、中國足球中長期發展規劃(2016—2050)和健康中國2030規劃綱要.各地政府按照《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出的“發揮各類社會組織在基本公共服務需求表達、服務供給與監督評價等方面的作用,把適合由社會承擔的基本公共服務事項,以購買服務等方式交由社會組織承擔.［1］文獻研究表明,我國各地政府在向地方社會組織和個人購買公共體育服務中存在各種問題,如何有效地解決這些問題,是當下體育同仁致力研究的重要課題.本團隊將以襄陽市政府購買公共體育服務項目及運行機制為個案,采用文獻、調查和專家訪談等方法,研究政府購買體育公共體育服務的典型問題,并提出相應解決措施,為襄陽市政府購買公共體育服務提供方法和手段.

2 襄陽市購買公共體育服務現狀

為貫徹與落實國家體育發展戰略,推動體育強國夢實現,助力“兩個中心”和“四個襄陽”建設,經調查和專家訪談了解到:2015年襄陽市出臺了《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務管理辦法》,［2］并初步嘗試獲得了一定經驗.2016年,市文體新廣局拿出75萬元,購買6大類、15個項目的公共服務.2017年襄陽市體育公共服務經費增加到80萬,對群體工作7大類、16個項目面向社會邀請承接主體.邀請對象是在市區備案并登記成立的體育社會組織、經國務院批準免予登記的體育社會組織和符合條件的企事業單位均可申報承接.經過嚴格的項目申報及資格初審,15家單位為項目承接單位.為確保這7項體育公共服務落實到位,市文體新廣局還對各項目提出了“硬指標”,對參賽隊伍、活動場次、宣傳報道、觀眾人數方面都進行了量化規定.［3］經過近3年的運行取得了顯著成效,但同時也暴露出政府失靈等相關問題,這些問題都需要在發展中認真研究并加以解決.

2.1 政府購買公共體育服務取得成效

政府購買公共體育服務是指政府通過財政向各類社會體育服務機構支付費用,以契約方式購買其公共服務產品和服務行為的總稱,分為基本公共體育服務和非基本公共體育服務2大類型.基本公共體育服務是指政府免費提供體育設施(含學校體育設施)向公眾開放、免費指導公民健身技能、參加健身活動、獲取科學健身知識、提供公園綠地等公共場所、提供全民健身器材等.非基本公共體育服務則是為滿足不同人群的體育需求而提供的專業性、休閑性和欣賞性的體育服務.襄陽市通過近3年實踐,取得以下成效:

2.1.1 促進了服務的制度化建設

為保障政府購買公共體育服務的規范性和實效性,襄陽市政府按照《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》要求,2011年出臺了《襄陽市體育類社會組織管理辦法(暫行)》.本辦法是根據憲法和法律制定的,用來約束體育類社會組織和規范市場行為、特殊活動的一種規章制度.它具有法律效力,人人必須遵守,違反就要帶來一定的法律后果.［4］2015年編制了《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務管理辦法》,隨后襄州區、樊城區、襄城區和周邊市縣制定了各類體育服務項目招標細則和相關措施,這無疑在一定程度上促進了政府購買公共體育服務的相關制度建設.

2.1.2 提升了體育社會組織能力

體育社會組織是指體育社團(包括項目和人群協會)、體育民辦非企業單位、體育基金會、自發性群眾體育組織(包括健身活動站點、團隊、網絡組織等)等以發展群眾體育為目的非營利性組織.［5］體育社會組織的發育程度是購買關系達成的基礎.近年來,襄陽市通過公布公共體育服務招標條件,體育社會組織加強規范化、專業化和職業化建設,積極參與公開競爭、項目運作和績效評估,極大地提升了體育社會組織水平,體育社會組織功能性和服務性不斷凸顯,襄陽市長跑協會、市健身氣功協會、市武術協會、冬泳協會、市社會體育指導員協會等15家體育協會,通過承接公共體育活動,社會認知度和認同度有所提高,其公信力和活動力大幅提升.

2.1.3 提供了多元化體育服務平臺

截至2017年,襄陽市在冊體育社會組織共有218家,數量之多,范圍之廣,為公共體育服務提供了多元化服務平臺.近年來,體育社會組織為提高競爭力,擴大影響力,不斷加強自身建設,具體表現在:組織規模不斷壯大,管理制度日益完善,服務能力逐步提升,賽事活動提檔升級,內部發展活力進一步激發,規范管理、民主決策、主動作為、爭先創優的局面日益顯現.通過招標,2016年、2017年15家社會體育組織購買了本市三大球聯賽(足籃排3項)、市級項目聯賽或大型展示活動(10項)、二級社會體育指導員培訓、國民體質監測、“健康襄陽”體育進社區惠民暨培訓活動、健身氣功推廣培訓及比賽等公共服務.

2.1.4 緩解了群眾日益增長的體育需求

部分群眾從事體育活動的愿望和要求得到滿足.襄陽市政府每年委托一些組織機構舉辦廣場舞大賽,專門為跳廣場舞的老年群體搭建舞臺；每個周末市體育局和教育局組織精英教練進校園,對足球特色學校師生進行足球知識、技術和技能培訓；寒暑假選拔全市優秀運動苗子進行集訓,培養國家后備體育人才；組織豐富多彩的競賽活動,提高群眾體育競技水平,豐富體育文化生活,促進“四個襄陽”建設；每年由湖北文理學院承辦社會體育指導員培訓、青少年足球冬、夏令營和體質健康監測等,為群眾提供多樣化、專業化的體育服務,緩解了人民群眾對體育的多元化需求,彌補了政府無法滿足群眾多元化體育需求的缺陷,營造了襄陽體育文化氛圍,推動了全民健身計劃的實施.

2.1.5 降低了政府行政成本

經過近年來政府向社會體育組織購買公共服務,體育社會組織的規模不斷擴大,專業化管理程度不斷提高,項目運作更加科學規范,為政府購買體育公共服務提供了豐富的資源.成熟的體育社會組織可以與政府進行更加有效的信息溝通,花費更少的政府資金,優化資源配置,提高服務效率.如襄陽市青少年足球訓練中心設在湖北文理學院,不僅充分利用了本校的人力資源、還充分利用了本校的體育場地、設施和器材資源,政府不用在上述方面進行投入,更好地滿足政府購買服務的需求,從而降低了行政成本.

2.2 政府購買公共體育服務存在的問題

襄陽市政府購買公共體育服務雖然取得了一定成績,但失靈現象普遍存在,如缺乏對襄陽體育組織的深度了解,招標不夠科學,服務范圍狹窄,管理不到位和濫用資源等,降低了體育公共服務的有效實現.具體表現在以下幾個方面.

2.2.1 信息化程度不高

當今世界已處于信息化時代,要想準確、有效獲得或處理相關信息,取得良好的經濟和社會效益,信息化已經成為最有力的杠桿之一.但襄陽市體育局和教育局在體育組織信息化建設方面做的還遠遠不夠.如沒有進行本市體育智庫建設,無法掌握本市體育組織的專業性質、規模大小、人員結構、能力水平、服務項目等基本信息.沒有建設襄陽市體育人員的學歷、學位、職稱、年齡、性別、專業、專項、單位、技能水平等基本信息,這必將影響招標的導向和質量.

2.2.2 招標缺乏科學性

招標的科學性是指招標公告具有名稱、項目編號、項目簡要說明、投標者資質要求、談判文件發售信息、談判時間及地點、談判聯系事宜等.而襄陽市招標項目缺乏上述公文,只是投標一些體育公共服務項目,因此,招標缺少操作的科學規范性.在政府購買公共體育服務的實踐中,存在體育部門將政府購買公共體育服務看成是政府對地方組織的信任、施恩或卸包袱,有時用行政手段強壓給體育組織,而對購買公共體育服務的數量、質量大打折扣.完善相關法律和制度規范,使政府購買社會組織公共服務有法可依、有章可循就顯得格外重要.

2.2.3 公共體育范圍狹窄

當下襄陽市政府購買公共體育服務僅局限在競賽、體育活動展演、指導員培訓、體質健康測試等方面.這些服務遠遠不能滿足大眾對政府提供的公共體育服務要求,襄陽市政府未向社會體育組織購買公共體育規劃、體育政策研究、體育智庫、公共體育資訊、體育相關行業標準、國民體質測試及指導、體育健身科普、體育設施和場所養護與管理、俱樂部和健身房的管理等.襄陽市政府購買公共體育范圍急需向廣度和深度發展.

2.2.4 運行管理不到位

襄陽市政府購買公共體育服務在運行上明顯存在以下問題:一是政府預先未對各種招標項目進行精確經費預算,有的項目經費十分寬裕,有的項目經費很少,難于保障項目的有效實施；二是缺乏競標評審,有時直接將項目給予某個體育組織；三是在項目開標時僅舉辦開標儀式,很少有項目中期監督和檢查；四是許多項目沒有績效評估體系,項目做到什么程度和應取得的社會、經濟效益沒有要求.

2.2.5 服務公信力不足

體育服務公信力是指國家機關或公共服務部門在處理體育公共關系事務中所具備的為社會公眾所認同和信任的影響能力.［6］襄陽市政府體育部門人數少,許多公共體育服務工作是找熟人來做.而襄陽市大多社會體育組織本身存在專業化程度低,管理責權利不統一,缺少行業標準和管理措施等問題,所以在公共體育服務的數量、規模、專業化和社會公信力方面均存在一定的問題.

2.2.6 評價機制缺乏

本研究中的評價機制是指三個方面含義:一是政府向社會體育組織購買公共體育服務的招標許可審批的評價指標體系.二是公共體育服務部門內部的工作規范和質量標準.三是政府對承包公共體育項目的效益評價指標.目前襄陽市政府和服務組織缺少這些評價機制,具體表現在襄陽市政府購買公共體育服務多數是給予有關系的組織,缺少第三方評價招標,操作不夠透明；政府領導一般都參加項目開標儀式,獲取政治影響力,事后常表現出“不管不問”,不對項目進行跟蹤監控以及評價等問題.

3 襄陽市政府購買公共體育服務的措施

針對上述存在的問題,誰來解決？如何解決？是大家關心的核心問題.為此,研究團隊提出了以下具體措施:

3.1 加強頂層設計

2013年9月30日,國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》,鼓勵、支持和指導地方推進相關工作.襄陽市2015年開始進行政府購買體育社會組織公共體育服務的實踐,但在實際操作中,存在許多問題,因此,必須加強頂層設計.如每年年初政府應設置并向社會公布公共體育服務購買目錄、項目內容、定價標準、考核指標等事宜,讓招標者和競標者雙方明確購買服務的基本原則和方法,規范購買服務方式、范圍和程序、監督評估制度等.為政府購買體育社會組織公共體育服務和體育社會組織科學、規范、有效地開展公共體育服務提供有力的制度保障.

3.2 拓寬服務范圍

近3年來,襄陽市政府購買公共體育服務僅局限在競賽、活動展演、體育培訓、體質健康測試等方面.而體育政策、法規、標準、智庫、文化、環境建設還相當薄弱,必須分期分批設置這些項目.如政府運用職能手段,搜集本地區體育人信息,建立襄陽體育智庫；購買地方體育專業學生勞動力,對地方公共體育資訊進行收集與統計分析；購買地方體育專家團隊,對國家體育政策法規進行研究,制訂公共體育規劃、相關行業標準、項目評估、成果鑒定以及體育職業技能培訓等；購買體育社會組織舉辦群眾性體育活動、國民體質測試及指導服務、公共體育運動競賽組織與實施、體育健身科普、體育場管設施的維護管理、體育健身俱樂部的管理等.

3.3 培育服務平臺

當前襄陽市體育社會組織建設和管理很不健全,體育社會組織種類齊全、繁多,但有名分、有品牌的很少.主要原因是社會體育組織“入門難”“運行難”“發展難”和“監管難”.大批體育組織無法獲得合法地位及合法權益.也就無法獲得公共體育服務項目.因此,政府必須加強對地方體育組織的培育.首先,簡化登記手續,降低準入門檻,使大量體育組織獲得合法身份；其次,每年由政府牽頭舉辦體育社會組織論壇,交流信息,取長補短,共同發展；再次,政府對一些體育社會組織給予小額資金補助,幫助其理順各種關系,為其發展鋪路搭橋等；最后,積極向社會體育組織公布每年公共體育項目,通過承接項目促進體育社會組織成長.

3.4 加強服務管理

襄陽市政府購買公共體育服務在管理上主要表現在三個方面,一是提供項目實施規則和目標；二是充分利用體育社會組織各種資源,監管、控制項目實施過程,有效提供服務；三是對實施效果進行評價、總結與處理.［7］加強服務管理必須按照以下程序:項目設立—預算申請—立項審查—匯編目錄—競標評審—資質認定—項目申報—公布信息—中標公告—簽訂合同—項目管理—評估驗收.［5］另外,為保證政府購買公共體育服務的合法性、科學性和操作性,要引入第三方監督,既可平衡內部矛盾,又可公正、公開、公平的滿足體育社會組織競爭要求和愿望,同時懲治和預防政府腐敗.

3.5 完善評價機制

評價不僅可以促進項目的規范運行,而且能夠保障項目的實施效果.研究顯示,就政府購買公共體育服務評價而言,目前并無通行標準.筆者認為,政府購買公共體育服務評價是指在監督行為實施完畢后,政府根據各種完成指標,按照一定的方法對體育公共服務組織實施的項目程序和所取得的效果進行分析、評估的活動.完善評價機制的主要措施:一是確定評價內容.根據項目性質,編制評價內容指標體系；二是確定評價主體.誰來進行評價,即購買方、項目實施方和第三方；三是確定評價方法,通過公眾接觸、公開聽證、民意調查、利益代表等方式,拓展社會參與評估的途徑,采用定性或定量,客觀或主觀,過程或結果等方法來評價項目實施情況；四是根據評價結果進行總結,對項目實施優秀者給予獎勵,對項目實施成果不佳者給予懲罰.

隨著公共體育服務形式多元化的現實需要,公共體育服務供給主體也向多元化方向發展.政府向社會購買公共體育服務已成為促進健康中國實現的重要途徑.我國各地政府在向地方社會組織購買公共體育服務中存在各種失靈,主要表現在:政府設計公共體育缺乏科學性,公共體育范圍狹窄,運行管理不到位,服務公信力不足等問題.因此,政府需要在購買公共體育服務中加強頂層設計、拓寬服務范圍、培育服務平臺、加強服務管理、完善服務評價機制等方面開展研究,努力實現政府、市場和社會組織協調配合開展公共體育服務的創新機制,切實提高襄陽市公共體育服務水平.

［1］ 國務院.國務院關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知(國發［2012］29號)［EB/OL］.(2012-07-20)［2017-06-08］.http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content＿2187242.htm.

［2］ 襄陽市文化體育新聞出版廣電局.關于印發《襄陽市文化體育新聞出版廣電局向社會力量購買公共服務管理辦法》的通知(襄文體新廣發〔2015〕21 號)［EB/OL］.(2015-12-15)［2017-06-12］.http://wtj.xiangyang.gov.cn/zwgk/gkml/tzgg/201512/t20151215＿67680.shtml.

［3］ 襄陽市文化體育新聞出版廣電局.2017年市文體新廣局購買公共體育服務項目承接單位的公告［EB/OL］.(2017-04-28)［2017-06-12］.http://wlx.xf.cn/publish/cbnews/201704/28/cb12585＿1.shtml.

［4］ 襄陽市民政局,襄陽市體育局.襄陽市體育類社會組織管理辦法(暫行)［EB/OL］.(2011-08-22)［2017-06-18］.http://xf.hbmzt.gov.cn/xwxx/201108/t20110822＿105686.shtml.

［5］ 郭修金,戴 健.政府購買體育社會組織公共體育服務的實踐、問題與措施——以上海市、廣東省為例［J］.上海體育學院學報,2014,38(3):7-12.

［6］ 盧元鎮.體育社會學［M］.2版.北京:高等教育出版社,2006.

［7］ 張瑞林,秦椿林.體育管理學［M］.2版.北京:高等教育出版社,2012.

G80-05

A

2095-4476（2017）11-0066-04

2017-08-21；

2017-09-15

鄂北區域發展研究中心項目(2017JDY023)；湖北文理學院教師科研能力培育基金項目(2017kypy026)

蘇家福(1964—),男,河南民權人,湖北文理學院體育學院副教授.

(責任編輯:徐 杰)