公眾參與服務型政府建設的路徑研究

周 鵬，簡世德

(南華大學 馬克思主義學院，湖南 衡陽 421001)

公眾參與服務型政府建設的路徑研究

周 鵬，簡世德

(南華大學 馬克思主義學院，湖南 衡陽 421001)

隨著政府行政管理體制改革的不斷深入和完善，我國服務型政府建設取得了很大的成果，公眾參與被高度重視和大力推進。本文從公眾參與的現狀著手分析影響公眾參與的不利因素，結合我國的實際情況，從制度路徑、機制路徑、網絡技術路徑和文化路徑等方面提出完善和拓展公眾參與路徑的對策。

公眾參與；服務型政府建設；路徑選擇

服務型政府的本質是政府要以服務人民、服務市場為己任，真正體現全心全意為人民服務的宗旨，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀。[1]66-67因此，推進公眾參與服務型政府的建設、不斷拓展和完善公眾參與服務型政府建設的路徑，在當前顯得尤為重要，并且是一項任重而道遠的系統工程。

一、公眾參與服務型政府建設的意義

建設服務型政府適應了政府行政管理體制改革和公共管理的需要，建設服務型政府離不開公眾的廣泛參與，而積極有效的公眾參與，是建設公共服務型政府的根本保障。

(一)公眾參與是服務型政府建設的本質要求

現代政府公共行政的本質要求是為公眾提供公共服務和公共產品。建設服務型政府的核心是轉換政府原來在國家中所扮演的角色，即從控制者角色轉換為服務者角色；政府施政目標的決定主體由行政部門和專家轉變為公眾，政府施政效率的評審方式由政府自我評價和考核轉變為公眾主導；由公眾只是對特定“功能”、“權威”和“結構”的服從，轉變為政府對“使命”、“顧客”、“成果”的認同；領導范式由專權轉變為公眾參與。[2]144-115

為廣大人民謀利益、堅持執政為民是我們共產黨執政管理的宗旨，也是服務型政府建設的根本要求。黨的一切工作都是以實現最廣大群眾的根本利益為最高標準，以滿足最廣大群眾的基本需求為工作導向。我們黨把發展先進生產力和先進文化作為工作重心，目的在于滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要，進而實現維護好最廣大人民的根本利益。我們的政府是人民的政府，這就決定了政府一切行為，目的就是為人民服務、為人民謀利。是否真正做到了為人民服務、為人民謀利，這就需要公眾的參與、公眾的評判。因此，公眾參與到服務型政府的建設之中，是服務型政府建設的本質要求。

(二)公眾參與是公眾表達自身意愿的話語要求

公眾意識是隨著社會的發展與進步所形成的一種民眾意識，既包含對自我與他人權利和價值的意識，還包含公眾對于國家和社會的責任感。近年來我國公眾意識正在增強。公眾意識的增強還體現在人民的權利意識越來越強。權利意識包括參與意識、監督意識和法律意識，表現為人們更加注重平等意識、獨立人格、公共精神、自主理性等。政府必須為公眾提供表達自身意愿和不滿態度的渠道，必須提供公眾監督政府行為的平臺，不斷的充實和完善公眾參與的路徑。隨著公眾意識的不斷提高，相應的公眾表達自身意愿的要求也越來越強烈，而政府為公眾提供的表達自身意愿的渠道和方式也不多，而服務型政府的建設離不開公眾的參與，因此，公眾參與成為服務型政府的建設中公眾表達自身意愿的有效渠道和路徑。

(三)公眾參與有利于構建高效、法治和透明政府

建設服務型政府首先必須得解決政府的低效問題，建立高效、法治和透明政府。政府職能規范和調整離不開公眾的有效參與，離不開政府和公眾的互動聯系，離不開政府對公眾需求的滿足。政府與社會和公眾之間的暢通信息互動渠道已成為提升政府回應能力的有效舉措。從政府發展的歷史進程來看，公眾行使監督權利是政府走向法治的必由之路。公眾的監督離不開公眾的參與，而公眾的參與必然會對政府公共管理和公共行政形成一種重要的外部制約力量，從而可以防止政府權力的不斷擴張和濫用，這也是法治政府形成的基礎性條件之一。服務型政府必須是透明的，這也是服務型政府執政管理的本質要求。政府的透明性在于政府掌握的個人和公共信息要及時向社會公開，真正維護公民的知情權，政府透明性是現代信息化社會的必然結果。因此，服務型政府建設的要求和法治政府與透明政府建設的要求是一致的。

二、公眾參與服務型政府建設中存在的問題

在改革開放不斷推進過程中，公眾參與的意識和主動性明顯提高，公眾參與的能力也不斷提高，一些公眾參與評議政府活動也取得很大實效，但同時必須清醒地看到，目前我國公眾參與還存在公眾參與程度較低，公眾參與范圍不廣，公眾參與機制不暢通等問題。

(一)公眾參與隨意性較大，缺乏制度保障

為了使公眾能夠有效參與到社會事物管理中來，我國政府逐步形成了公眾聽證制度、公眾參與會議制度、公示制度等制度和民意調查、網絡評價平臺、政府公開承諾、暗訪代辦、專家論證等各種方式，對完善和促進公眾參與有一定的成效。但是，對于哪些事物應采取什么樣的方式，哪些方式應用哪些制度保障，參與的具體范圍是多大等問題，都沒有明確、詳細的規定，存在很大的隨意性。經常是以政府的意愿和需要來行事，缺乏正式的、長效的法律保障，對于完善我國公眾參與而言，這一點具有重要意義。

(二)公眾參與范圍較小，機制路徑不健全

我國政府不管是行政體制改革的過程還是服務型政府建設的過程，都很重視保障公眾的權力，積極的引導公眾的參與，并為公眾參與到服務型政府的建設中提供各種路徑。但由于我國公眾參與的狀況還不夠穩定也不夠成熟，相應的保障公眾參與權利的制度、法規也不夠完善，沒有同步跟進，特別是對公眾參與的機制和范圍沒有明確規定。因此，目前我國公眾參與的范圍僅僅限于政府允許范圍內的意愿表達，如政府需要做關于某項政策或決定的調查時，才會引導和組織公眾的參與。對于公眾深入的參與，彌補政府服務不足，在理論認識上存在模糊，在實踐上也處于起步探索階段，還需政府和公眾的共同努力。

(三)公眾不能充分享受知情權，網絡技術路徑不暢通

政府是信息資源的最大擁有者。近些年來，雖然政府在政務公開方面做了大量的工作，但是由于思想不到位、工作制度不落實等因素的影響，政府往往沒有完全承擔起信息公開的責任，應公開信息往往被冠以機密的借口而不公開或延遲公開，加之很多公眾文化層次相對較低，不具備上網和處理網上信息的能力，這就導致那些由公眾創造和提供并享有共享權的信息資源必然是普通公眾所無法真正享有的，這也就直接侵害了公眾的知情權。

(四)公眾參與熱情不高，參與文化和參與意識較低

盡管我國公眾參與狀況有所改變，但公眾參與所受到的重視還處于較低的階段，有些地方政府只是把公眾參與作為“形象工程”，當成行政過程中的一個可有可無的程序。公眾提出的意見和建議并不能得到有效關注和解決，公眾的真實意見得不到有效關注和積極回饋。這種現狀必然使公眾參與熱情下降乃至冷卻。我國公眾自身參與意識就低，政府也不重視公眾參與理論的宣傳和公眾參與文化的培養。沒有參與文化和參與意識，就沒有公眾參與的長效保障。就會出現即使為公眾提供參與的路徑，公眾自己也不會積極參與，這會形成公眾參與迫切性與無法參與的矛盾。

三、完善公眾參與服務型政府建設的路徑

完善和拓展公眾參與的路徑是更好建設服務型政府和實現人民根本利益的根本要求。完善的路徑主要由制度路徑、機制路徑、技術路徑和文化路徑組成，這四大路徑相互作用、相互滲透，共同推進公眾參與服務型政府建設的進程。

(一)制度路徑：公眾參與服務型政府建設的根本保障

制度機制的建立會對公眾參與服務型政府建設的實施作出明確、具體、可持續的操作規定，使公眾參與服務型政府建設的工作不再是隨意的、個人的行為，不再是短期行為的“做秀”活動，而是規范化、制度化、長效化的活動。

1.完善公眾上訪制度。一要重構信訪制度的功能定位。信訪制度的功能定位須回歸其本位，主要是明確信訪部門的受理范圍。對于能夠進入訴訟或者已經進入訴訟、尚未終審的案件，所有國家機關的信訪部門不應受理，并向上訪者說明司法救濟的途徑與權利，尊重司法權在定分止爭上的獨立性。對于已經終審的案件，信訪部門不應該進行干預。二要強化各級黨委和政府的信訪責任。各級黨委和政府要實行屬地管理，分級負責，將矛盾解決在基層，化糾紛于萌芽狀態，凡是權限清晰，不存在爭議的案件主管機關不能推諉懈怠，要依法、及時地解決問題，并以此作為官員的政績評價標準，強化信訪中的領導責任。三要對現有的信訪部門進行職能重組。對信訪部門的職權進行規范，主要歸納為兩類。一類是及時處理，即受理、交辦、轉辦信訪人提出的信訪事項，承辦上級交辦的信訪事項，協調處理重要信訪事項等。另一類是后續管理，如督促跟蹤信訪事項的處理，及時總結信訪情況并研究分析，形成提高信訪處理質量的工作建議或操作性強的規則。四要運用現代科學技術，增強信訪的透明度，實行陽光信訪。信訪部門要積極引入現代科學技術，對信訪的事項、程序、流程要進行公開，使公眾明曉信訪制度的功能、范圍，進而在救濟和監督機制上進行合理的選擇，避免信訪制度的超負荷運轉。

2.完善公眾參與會議制度。考慮到聽證會在公眾參與的諸多方式中的典型性，重點對完善聽證制度路徑進行初步探討。在聽證會參與代表的選擇方面，為杜絕行政機關對參與者的針對性選擇，采取類似于產生人大代表及政協委員的制度，在法律層面明確聽證會參與代表的選擇機制，包括各階層的比例、參與者的素質和代表性等等，以公開和可預測的規則排除行政機關在組織聽證過程中的暗箱操作行為，將聽證會塑造成一個利益對峙的舞臺。在聽證主持人的確定方面，有兩個思路可供借鑒：其一是采用聽證委托制度，由行政機關與社會組織(如社會團體、新聞媒體)簽訂聽證主持合同，由社會組織主導聽證程序，并根據聽證記錄形成初步意見供行政機關決策，避免行政機關自我主持所產生的社會疑慮；其二是聽證會的主持人仍為行政機關工作人員，但是他們在職能和內部管理上具有獨立性，不受行政機關負責人的干預，能夠保障意志表達的中立和客觀。這一建議有些類似于美國的行政法官制度，能否發揮作用取決于人事管理體制的改革，實現起來較為困難。在聽證過程的透明性方面，行政機關應及時將包括不涉及國家機密、商業秘密和個人隱私的代表的選擇、草案的內容、意見的陳述、會議的記錄等信息通過一定的方式向社會公布，滿足社會公眾的知情權。聽證會中應在參與者之外允許其他公民旁聽和新聞媒體的宣傳，既可以避免暗箱操作，又可以把主持人是否公正、參與者是否合格及行政機關是否真誠等信息公開展示出來，通過公開能夠實現社會對聽證會的監督。在決策聽證的效力方面，要強化聽證的法律效力。這種效力不是指聽證以后做出行政決定的法律效力，而是在聽證過程中，聽證參與人所提出的論點能夠對行政決策產生影響的效力。當聽證出現不同方案甚至對立的主張時，要求行政機關通過特定的機制和程序必須予以回應，并充分地說明接受或者不接受的理由，此時公眾還能通過其它方式反映不同意見。否則，行政決策不能通過和生效。賦予決策聽證效力，是保證行政機關決策時最大程度地尊重民意、吸納民意的根本保障。在聽證范圍的明確方面，此處所強調的是適用正式聽證的行政事項的范圍。舉行聽證需要考慮的因素有：“第一，是否涉及公眾重大利益，可能對公眾的財產權、健康權等合法權益產生重大影響的；第二，公眾對決策方案是否有重大分歧，在政府的決策方案的部分內容或者全部內容上，公眾明確反對或者不贊成；第三，是否可能影響社會穩定，重大行政政策事項是否可能造成社會不穩定；第四，法律、法規、規章規定應當聽證的事項。”除了上述幾種情況之外，法律、法規、規章規定應該舉行聽證的，也應當舉行聽證。

(二)機制路徑：公眾參與服務型政府建設的長效保障

公眾參與服務型政府的建設要取得長期效果和目的，必須要有一項持續性、長期性的機制作保障。

1.建立公眾參與的信息溝通機制。政府應該大力完善信息公開制度，努力做到公共信息公開的及時和透明，在信息量的獲取上給予公眾足夠的幫助，真正實現建立政府和公眾的信息溝通機制。當然，最重要的還要保證公開信息的真實性。同時，還必須做到法律對政府信息透明度的跟蹤實行，將政府公開真實信息變成一種義務，只有法律層面上的支持和保障，政府的信息才可能比較及時、全面、真實地公開。政務公開制度的完善是建立公眾參與服務型政府建設的信息溝通機制的最好辦法。

2.建立公眾參與的績效考評機制。一要建立完善科學的考核評估體系。在考評中堅持注重實績、群眾公認、科學合理、突出重點的原則，積極做到組織評價與群眾評價、定量評價與定性評價、結果評價與過程評價、集中考核與平時考核相結合，避免組織評價的多，群眾評價的少，目標任務內容定性的多，定量少的局面。二要形成多元化的考評方式。按照群眾滿意、簡便實用、公開公正、激勵創新原則，采取領導點評、上級考評、黨委互評、組織自評、群眾考評等考評方式，每半年對公眾參與服務型政府建設情況進行考核，逐步形成一套公眾參與服務型政府建設的考評機制，把公眾參與服務型政府建設的工作落到實處。

3.建立公眾參與的網絡問責機制。一要加強網絡技術研發和新技術建設。通過增加政府對網絡問責制的資金和技術投入，加強網絡技術研發和新技術建設。二要加強對網絡治理方面的建設，增強網絡和社會的互動。建立網絡問責回應制度,完善網絡問責程序。

4.建立公眾參與的反饋機制。通過多渠道收集信息，更多地掌握群眾的思想動態，調查公眾對參與服務型政府建設的反映，才能總結經驗，發現問題，將分析結果傳遞到有關決策、管理、組織實施部門和人員，促使其解決問題、改進工作、完善不足，更加有針對性地提高公眾參與服務型政府建設的成效。

(三)技術路徑：公眾參與服務型政府建設的新興路徑

網絡技術在政府建設和管理中發揮的作用越來越大，并在國家社會的各個方面都占據了很重要的地位。因此，應該積極利用電子網絡技術，為公眾建立起與政府溝通、信息交流的電子化平臺，催生新型電子行政文化的誕生。

1.加強門戶網站建設，推行網上政務辦公。推進網上政務辦公，以黨政網站為主站，各個縣市區、市直職能部門網站為子站，面向公眾(個人和企業)提供各項在線服務和政府相關信息，辦理和查詢政府提供的各類公共服務。依托門戶網站管理應用系統的優勢，整合各部門網絡資源，實現網上咨詢、網上參政、網上辦公等交流互動功能，改變政府行政辦公模式，促進政府職能轉變，樹立親民、為民、開放的政府形象。

2.積極引導網絡評論，掌握網絡輿論主導權。要按照黨管媒體原則，加強網絡輿情分析研究，掌握網民的心里動態，疏導情緒，批駁錯誤言論，糾正網民思想認識偏差，提高網上輿論引導的針對性和有效性。利用主流新聞網站的豐富資源，采用博客、播客、論壇、通訊等各種網民較易于接受的方式，通過大量的優秀網絡評論文章推薦、網民座談、在線訪談等等，把反映主旋律的各項內容，直觀、生動地呈現在網民面前，引導網民參與互動討論，形成“網民說事實”的局面，提高正面宣傳的效果，掌握網絡輿論主導權。

3.整合地方網絡資源，建立信息聯動系統。整合各類網絡資源，建立一種信息聯動機制，從信息來源上把好源頭關。強化政府行政引導，聯動協會，互動聯盟，落實責任，調動社會辦網的積極性，加強網絡檢查和監督，建立和諧網絡文化。

(四)文化路徑：公眾參與服務型政府建設的有效保證

提高公眾的文化素質和政治能力，培養公眾的主體和責任意識，是提高公眾參與水平的必然要求。

1.提高公眾參與的文化素養和責任意識。一要大力發展文化教育和科技，提高公眾的文化素質和政治素質，使每位公眾都成為有理性思維的、能運用自己的文化知識的政策參與者。二要加強對公眾相關政治知識和技能的傳授，努力培養公眾的民主政治行為能力。三要通過大力有效地宣傳人民主權理論和公共服務導向理論的方式，提高公眾國家主人翁的意識，使政府的建設和發展與公眾的日常生活相聯系。四要同步提高政府部門和領導干部對公眾參與的認識，切實踐行為人民服務的宗旨。

2.采取多樣化的形式宣傳公眾參與理論。在公眾參與理論內容形式上，盡量貼近公眾的社會生活和實際需要，內容要與公眾的生活方式和思維方式的新變化和新特點相結合，與人民群眾不同層次需要、現實需要和迫切要求相結合，因人制宜、對癥下藥。在公眾參與理論宣傳的話語方式上，要注意語言的生動性、藝術性、實用性和親切性，體現全心全意為人民服務的理論。在公眾參與理論的傳播方式上，要充分利用互聯網、電視、廣播、報紙、圖書、手機等多樣化的傳播載體，尤其是互聯網，它是集報紙、廣播、電視于一身，融文字、聲音、圖像于一體，使人與人之間廣泛、迅速、便捷地交換信息。

總之，推進公眾參與進程，完善公眾參與路徑是服務型政府的本質要求，也是公眾自身實現話語權的要求。但是，我國公眾由于受到觀念因素、制度建設因素以及社會發展等因素的制約，致使公眾參與深度和廣度有限，存在參與形式單一、參與范圍較小、參與的主動性不強等問題。面對這種現狀，我國政府必須從制度層面、機制層面、電子網絡技術層面和文化意識層面著手完善公眾參與服務型政府建設的路徑，更好地推進服務型政府建設形成長效機制。

[1] 馮香香.論我國服務型政府的法制建設[J].學理論,2015(28).

[2] 陳發桂.從公眾參與制度化的視角看我國公共決策的制度完善——以價格聽證會為例[J].法制與社會,2008(6).

(編校 左葛生)

On Path of Public Participating in Construction of Service-oriented Government

ZHOUPeng,JIANShi-de

(School of Marxism,University of South China,Hengyang Hunan 421001,China)

With the deepening and improvement of the reform of the government administrative system,the construction of the service-oriented government has made great achievements in our country and the public participation has been attached great importance and vigorously promoted. This paper analyzed the unfavorable factors that influencing the public participation from the present situation of public participation and,combined with the actual situation of our country,put forward some countermeasures of improving and expanding the path of the public participation from the path of system,mechanism,the path of the network technology,culture and so on.

public participation；construction of service-oriented government；path selection

2016-12-28

周鵬(1984—)男，湖南衡陽人，碩士生,研究方向為社會保障。

D63-3

A

1673-0313(2017)02-0074-05