為什么要改革農村土地制度
——農村土地制度改革進行時系列解讀（一）

文董祚繼

為什么要改革農村土地制度
——農村土地制度改革進行時系列解讀（一）

文董祚繼

根據《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，從2015年初開始，全國33個縣市開展了農村土地制度改革三項試點，全部試點工作將于2017年12月底前完成。這項改革意義重大、影響廣泛，在全面深化改革總體部署中屬于“四梁八柱”改革。對于改革的目的、重點、困難與出路，各方面十分關心、疑慮頗多，但相關研究卻不夠充分，理性的聲音似更少。有鑒于此，筆者擇其要點，以問答方式逐一評析，以推動相關研討，助力改革深化。文中觀點，雖有所參鑒，但均系個人獨立之看法，請勿過度解讀。

十八大以后開展的這一輪改革，把“問題取向”作為基本原則。農村土地制度改革作為重要的改革選項，必定是這一制度在執行中已經出現問題，而且是很大的問題，非修改法律不可的問題。

一般論及農村土地制度改革需要解決的問題，大抵上包括征地范圍過寬侵害集體權益、征地補償標準偏低影響農民生計、經營性建設用地流轉受限影響農民增收、建設用地管制導致新增宅基地取得困難、農民進城造成宅基地大量閑置、宅基地不能流轉致使土地財產價值未能顯化、圈占宅基地隱形利益大導致非法交易普遍等等。這些問題無疑都是存在的，但大多只是表象。只有在更深層面找準問題、找到病根，才能聚焦主要矛盾、確立正確方向，才能凝聚改革共識、激發改革動力。

筆者認為，改革農村土地制度，主要是基于以下四方面需要。

第一，是縮小城鄉差距，推進城鄉發展一體化的需要。

這一輪改革有許多動因，但解決貧富差距過大、促進社會和諧穩定無疑是最大動因之一。自十一屆三中全會開始的改革開放，極大地解放和發展了社會生產力、極大地解放和增強了社會活力，開辟了一條大國崛起、邁向復興的正確道路。如果說改革開放帶來了哪些負面影響，那么貧富差距快速擴大應該是最大的負面影響。中國基尼系數1978年為0.317，2000年越過0.4的國際公認警戒線后逐年攀升，2008年達到最高點0.491，之后有所回落，但2013年仍達0.462。世界銀行曾有報告顯示，美國5%的人口掌握了60%的財富，而中國則是1%的家庭掌握了全國41.4%的財富，中國的財富集中度甚至超過美國，成為兩極分化最嚴重的國家之一。

而在貧富差距擴大問題中，最突出的就是城鄉居民收入差距的擴大。不過，這一問題并非改革開放一開始就有，事實上，改革開放之初城鄉居民收入還呈縮小態勢。得益于農村土地承包經營制度改革和鄉鎮企業蓬勃興起，在上世紀80年代中期，城鄉居民收入比一度縮小到1.86∶1。之后，改革的重點轉移到了城市，城鄉居民收入比開始逐年擴大，到2010年達到3.23∶1。“十二五”期間，在各種支農惠農和扶貧攻堅措施的推動下，城鄉居民收入比有所縮小，2015年為2.73∶1，但差距仍然偏大。

城鄉收入差距不斷拉大的直接原因是城鄉經濟二元結構。最初，城鄉經濟二元結構主要由工農產品價格“剪刀差”政策造成，后來則主要受城鄉分割的戶籍制度和土地制度的影響。

釀酒過程中稻殼用量為投料量的20%～25%，由于稻殼容重僅為（粉碎）高粱的1/5.4，所以投入酒醅中的體積很大，檢測發現稻殼中含有一定數量的雜質、大量雜菌且帶有不同程度的異雜味，會嚴重影響酒的質量和產量。傳統工藝中，酒廠都采用平房倉儲存稻殼，庫房占地面積大，稻殼出、入庫塵土飛揚，撒漏嚴重，工人操作環境惡劣，勞動強度大、生產效率低，很難實現自動化作業，稻殼使用時只做簡單的清蒸處理，稻殼中的雜物也一并進入到酒醅中，會影響白酒質量。

城鄉分割的戶籍政策導致城鎮化發展滯后，發展質量不高。改革開放以來，隨著工業化推進，城鎮化進程開始加速，1978-2015年，以常住人口計算的城鎮化率由17.9%提高到56.1%，但市民化進程仍然滯后，大量農業轉移人口難以融入城市社會，目前尚有兩億多進城農民工及其隨遷家屬受城鄉分割的戶籍制度影響，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務，城鎮內部出現新的二元矛盾，與此同時，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯。

城鄉分割的土地管理制度則阻礙了城鄉一體化發展。農村土地在取得、使用、收益、處分等權能設置和管理制度上與城市土地顯著不同，由此形成城鄉用地二元結構，進一步固化了業已形成的城鄉利益失衡格局。特別是農村集體土地權能不夠完整，用益物權沒有充分保障，轉讓、出租、抵押等權利受到限制，制約了土地資產的價值實現，影響廣大農民平等參與現代化進程、共同分享城鎮化成果；對進城落戶農民是否放棄原有土地權益的法律政策規定不盡一致，權益預期不明確，制約著農業轉移人口市民化；土地供需緊張導致農村新增人口的宅基地需求得不到保障，建房用地成本增加，加重農民負擔。

城鄉收入差距不斷擴大的問題顯然不能任其惡化下去。十六大提出“統籌城鄉經濟社會發展”，解決城鄉二元結構問題開始進入國家戰略層面。十七大進一步提出，“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”。十八大明確提出“實施城鄉一體化發展戰略”，統籌城鄉發展的戰略內容由此得到實質性提升。

隨著城鄉統籌發展理念和戰略的深化，從解決制度這個根本性問題入手、著力突破制度藩籬成為必然。在農村戶籍制度改革加快推進的同時，農村土地制度改革逐步提到重要日程。十七屆三中全會《決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權”；“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制”；“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”。十八屆三中全會《決定》進一步明確：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。賦予農民更多財產權利”；“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”至此，推進農村土地制度改革的頂層設計初具雛形，改革取向直指城鄉二元用地結構，改革目標就是“建立城鄉統一的建設用地市場”，最終目的是縮小城鄉差距、推進城鄉發展一體化。

第二，是維護農民權益，保障社會公平正義的需要。

市場經濟發展給中國社會帶來的突出變化，是利益關系分化、權利意識覺醒，這又反過來推動甚至左右著市場化取向的改革。可以說，公民的權利意識、平等精神增強在很大程度上正在決定著中國改革的進程和方向。這一點在土地制度改革問題上表現尤為明顯，農民由起初對征地補償分配的關注，發展到土地產權觀念的普遍強化，正在倒逼農村土地制度改革的提速。

從總體上看，當前城鄉居民收入差距中很大一塊就是由城鄉居民占有財產的不均所造成。特別是城市實施土地有償使用和住房商品化的制度與農村宅基地仍然執行不能流轉的制度，更是快速拉開城鄉居民的財富占有。有專家計算，2002年我國城市人均房地產財富是農村人均房地產財富的4.5倍，隨著城市房地產價格上漲，到2007年這一比例已迅速擴大到7.2倍，明顯超過城鄉居民收入比。如果考慮到近些年來城市房地產價格的大幅上揚，這一差距只會更大。可見，城鄉居民財富差距的過度拉大，還需要從改革本身找原因，盡快補上農村土地制度改革滯后的短板。

具體從法律制度上分析，導致城市國有建設用地與農村集體建設用地在權利上的差異主要有以下方面：

——根據《土地管理法》第43條規定，除興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設外，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這一規定不僅擴大了公共利益征地的憲法授權，還意味著集體經濟組織不能將集體土地自主提供社會資本進行經營性開發，嚴重限制了集體土地開發權。

——根據《土地管理法》第47條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。”由于經營性建設開發在土地規劃用途與原用途之間一般存在巨額的增值收益差異，按照土地的原用途給予補償就意味著將增值收益全部收歸政府所有。這一規定實際上剝奪了集體經濟組織和農民參與增值收益分配的權利，也因此受到普遍詬病。

——根據《物權法》第143條規定，“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規定的除外”。而根據《土地管理法》第63條規定，除依法取得建設用地的企業因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移外，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。農村建設用地使用權與城市建設用地使用權的權利差距顯而易見。

——根據《物權法》第135條規定，“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利”；第152條規定，“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”。農村宅基地用益物權與城鎮住宅用地用益物權相比，缺少收益權。

——根據《土地管理法》第62條規定,“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”城鎮居民購買商品房則沒有上限規定。

站在用益物權的角度，城市國有建設用地的權能高過農村集體建設用地的權能是不言而喻的。當然，如果就此簡單推定立法有意歧視農村集體建設用地也未免武斷。公允地說，現行法律的價值取向主要放在保證農村土地分配的公平性、福利性上，以保障農民不失所、“居者有其屋”為基本宗旨，同時防止城市資本大舉到農村圈地建設，維護農村社會穩定，其中一些規定至今并未過時，或者在部分地方仍然適用。同時也要看到，其中也有一些規定確實已經落伍于時代，說得更準確點，一些意在保護農民利益的法律規定實際保護了“落后”，已經異化為農民利益的對立面，也就是異化為公平正義的對立面，當然就有必要加以調整。必須看到，一個時期以來，一些地方政府強征強拆、造成官民沖突，低價征地、高價賣地，過度倚重城市房地產開發、造成資產泡沫和資源浪費，土地收益過多用在城市、較少用在農村，既孕育經濟金融風險、威脅經濟平穩健康發展，也侵犯農民合法權益、背離社會公平正義，并加劇社會矛盾、阻礙社會進步，確實到了該改變的時候了。

第三，是增添發展動力，促進經濟平穩健康發展的需要。

近年來，國內外發展環境發生重大變化，我國經濟發展進入新常態的特征日益明顯。新常態是一個客觀狀態，是我國經濟發展到現階段必然會出現的一種狀態，沒有好壞之分。但新常態下如何穩中求進，既保持經濟增速在合理區間，又促進經濟結構優化、質量效益提升、更多轉向創新驅動，對我們而言無疑是新的巨大挑戰。其中，如何尋找到新的經濟增長點、培植發展新動力，更具有決定性意義。農村土地制度改革的初步實踐就充分展現了這一潛力，值得高度重視。

農村土地制度改革發端于近年來的一系列農村改革嘗試，包括農村土地整治、城鄉建設用地增減掛鉤、農村產權制度改革、承包地“三權分置”等。一些地方以鎮、村為單位，以農村土地整治為平臺，以增減掛鉤為杠桿，統一規劃、聚合資金，統籌推進農村建設用地整治、高標準農田建設、承包地流轉等，不僅提高了耕地綜合生產能力，改善了農村人居環境，也盤活了農村土地資源，激發了農村市場潛能，帶動了農村投資和消費，為農村農業發展增添了強大動力。以成都市為例，近年來通過農村土地綜合整治，不僅新增耕地42萬余畝，高產穩產農田比率達到整治面積的80%以上，還建成230個標準化規模化農產品生產基地，建設農民新居1500多個，改善了60余萬農民群眾的居住環境和生活條件，并為汶川、蘆山地震災區籌集到重建資金124億元，為城鎮建設提供用地約10萬畝。

去年開始的農村土地制度改革三項試點，在促進農村發展方面已取得初步成效。入市不僅為一批符合產業政策的工商業項目搭建了土地平臺，解決了發展空間，還促進了轉型升級、激活了民間資本、活躍了農村市場。三是推動了城鄉要素流動，搭建了城鄉統籌發展新平臺。特別是對于湄潭這樣的中西部農村，集體經營性建設用地入市更利于發揮后發優勢，加快就地工業化、就地城鎮化進程。

我國農村發展歷史欠賬多，基礎設施滯后、公共服務欠缺，近年來隨著人口城鎮化加快，在一些地方出現農業萎縮、農村凋敝現象，但這也為擴大農村投資提供了空間。到2020年，農村人口仍有6.6億以上，補上農業農村發展短板，意味著巨大的投資和消費需求。從這個意義上看，農村土地制度改革有望釋放出巨大的經濟發展潛力。

第四，是推動資源節約，保障長遠可持續發展的需要。

推動土地資源節約集約利用，是農村土地制度改革的應有之義，也是重要目標。概括來說，主要體現在以下方面：

一是，改革土地征收制度，有利于推動城市節約集約用地。縮小土地征收范圍，不再按原農業用途價格低價征地，將推動土地使用者節約用地，新城新區過度擴張將受到抑制，鬼城、空城將因此減少。同時，改變政府壟斷建設用地供給狀況，實行多渠道供地，有利于盤活城市閑置低效用地。

二是，允許農村集體經營性建設用地入市，有利于盤活農村存量建設用地。一方面，通過就地入市、調整入市等途徑，目前的5000萬畝左右農村集體經營性建設用地有望投入利用；另一方面，通過規劃調整，大量閑置、空閑的農村宅基地也有望加以利用，從而顯著提高農村建設用地利用效率。

三是，改革農村宅基地制度，有利于提高宅基地利用效率和效益。農村宅基地自愿有償退出、超占有償使用、有條件流轉等改革，可望釋放大量的土地資源，既能有效解決農戶新增宅基地取得難問題，又能有力抑制宅基地違法圈占、減少新增用地，還能盤活宅基地“死資源”、“死資產”。目前全國村莊用地達2.5億畝，人均達229平方米，可整治利用土地1億畝左右，盤活利用潛力巨大。

我國人多地少，土地資源稟賦存在先天不足，工業化、城鎮化發展的用地需求長期居高不下，土地供求矛盾始終突出。我們要守住耕地紅線、把13億中國人的飯碗牢牢掌握在自己手上，守住生態紅線、留下更多綠水青山，就必須始終高舉資源節約大旗，堅持節約優先戰略，落實最嚴格的節約用地制度。在此方面，農村土地制度改革同樣肩負歷史重任。