大數據時代公共管理的挑戰及創新模式探究

張小紅+費保升+方海+張棟

摘要：隨著計算機技術與數據分析技術的迅猛發展，大數據作為數據資源與信息資本對公共管理創新產生重大影響，精準化的公共管理模式應運而生。大數據技術為提升公共管理的科學決策水平、服務能力、滿足民眾個性化需求以及提升社會風險管理能力提供了機遇，但也面臨著大數據意識缺乏、信息安全、信息孤島、人才匱乏等一系列挑戰。應樹立大數據思維意識，建構以大數據為中心，以政府為主導，企業、社會組織、普通民眾等主體協同合作進行精準化管理的新模式。

關鍵詞：大數據時代；公共管理；機遇；挑戰；精準化管理

中圖分類號：D609文獻標識碼：A文章編號：16721101（2016）05001105

隨著互聯網技術和數據分析技術的快速發展，大數據帶來的信息風暴正深刻地改變著人們的生產、生活與思維方式。以互聯網、物聯網、云計算等信息技術結合而成的大數據時代信息浪潮的來臨，越來越多的信息化手段被應用于公共管理領域，公共管理的時空境遇發生了重大變革。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化，而政府部門是大數據最強勢的擁有者，也是公共管理的最重要主體。因此，大數據能夠為政府職能轉變、管理服務模式創新提供關鍵的技術支持。大數據時代的公共管理面臨著全新的機遇與挑戰，各級政府應積極運用大數據思維與手段，通過制度與組織創新提升公共管理水平，開啟公共管理以大數據為中心的精準化管理的新時代。

一、大數據時代的內涵與特質

（一）大數據時代來臨

從2000多年前人類“烽火傳訊”、“快馬加急”到1876年貝爾發明電話，實現了人類聲音首次傳遞；從遠古結繩計數到1946年第一臺計算機誕生，標志著人類進入信息時代。時至今日，隨著云計算、計算機技術的發展，特別是社交網絡、移動通信和電子商務等把人類帶進了一個文字、數字、語音、圖片、視頻等信息結構的新時代，即大數據時代。2008年9月，國際期刊《自然》推出一個名為“Big Data”（大數據）的?？?，首創“大數據”這一概念。2009年初，“大數據”開始逐步滲入信息技術領域。2010年，牛津大學教授舍恩伯格在《經濟學人》比較明確地提出了大數據時代的思想。2011年6月，世界領先的全球管理咨詢公司麥肯錫發布研究報告率先提出大數據時代已經到來。2012年12月，中國一批知名企業、高校在北京共同發起并宣布成立中關村大數據產業聯盟。2015年9月5日，中國政府印發《促進大數據發展行動綱要》，加快政府數據開放共享，建成國家政府數據統一開放平臺。2016年6月21日，中國互聯網大會全域大數據應用論壇以“舞動全域，智能未來”為主題在北京成功舉辦，從數據、分析處理、產業聯合三個層面實現安全協同治理，進一步推動大數據創新應用。大數據的理論研究和實際應用都在國內外學界、商界、政界掀起一片熱潮。

（二）大數據時代的特征

對于大數據的含義學界并沒有統一的界定。但可以肯定的是大數據是一種因信息技術的革命性進步而形成的信息爆炸現象，它是排斥小規模數據基礎上做到的事情，以一種“前無古人”的方式，通過對海量數據進行分析，獲得有巨大價值的產品和服務或深刻的洞見[1]4。從各種各樣類型的數據中，快速獲得有價值信息的能力，就是大數據技術。高德納咨詢公司提出大數據具有大量（volume）、高速（velocity）和多樣（variety）三個特征，后來舍恩伯格與《經濟學人》數據編輯肯尼思·庫克耶合作，又增加一個特征：價值（value）。這就是大數據4V特點。然而，大數據4V特點不等同于大數據時代特征。涂子沛在其著作《大數據》中指出，大數據時代已經具備技術層面上實現信息高度個性化、打破時空障礙，社會層面上權力開始分散化、大眾創新正在實現的特征[2]311。個性化信息的不斷產生，在線生活的充斥以及數據的開放流動，當前的社會已經進入創新的互聯網新時代。如何利用大數據滿足公眾個性化需求，創新公共管理模式，提升公共管理效能，已成為政府管理者亟待解決的問題。

二、大數據時代公共管理面臨的全新機遇

公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會各種力量，廣泛運用經濟、政治、法律、管理的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共福利和公共利益增進[4]4。隨著大數據時代的到來，大數據所蘊藏的巨大價值將引發一系列的管理變革，大數據技術與思維為公共管理提供全新的機遇。

（一）大數據運用有利于提升公共管理的科學決策水平

決策能力是公共管理的能力的核心要素。作為一種新興數據處理技術，大數據能夠有效地將政治、經濟、文化、社會、生態等領域方方面面的信息資源整合，為公共管理提供重要數據基礎和決策依據。信息社會的民眾通過微博、微信、QQ等新興社交媒體參與公共決策的探討，每個社會公民都能通過網絡信息手段參與和發聲，從而可以使相關部門對民眾真實的需求和關注的熱點問題進行有理有據的分析，把分散的海量的小數據合并綜合，制定出接地氣、有實效的決策。民眾的參與性、互動性和回應性也相應增強。此外，大數據營銷、大數據服務已成為重要的商業手段，在公共衛生和經濟預測領域中，大數據預判能力也已鋒芒初露。大數據時代的公共管理決策不再僅僅依賴感覺與經驗制定，而更多依靠豐富詳實的數據資料，從而提升公共決策的科學化與民主化。

（二） 大數據應用有助于提供更加優質、高效的公共服務

數據與信息技術的快速發展為更加優質、高效的公共服務提供了堅實的技術保障，智慧城市、智慧公交、智慧社區建設的持續推進為民眾的生活帶來了極大的便利。在大數據時代，公共服務環境不斷開放，服務方式更加靈活多樣，服務內容更加豐富，服務質量更加高效。公眾和政府的行為處于網絡信息的監督下，公共服務供給更加主動，通過大數據對公共服務進行追蹤評估，從而判斷公眾對公共服務質量的評價與建議，以此改進服務效果，提升公眾滿意度。政府從以往高高在上的發號施令者轉變成為優質、高效公共服務的提供者。北京居民只要用手機登錄“市民主頁”，就能享受59項民生服務，在不遠的將來，人們也能使用網上虛擬辦事大廳，足不出戶就能享用像貼心管家一樣的政府有關部門推送的私人訂制服務，使更加優質、高效的公共服務融入百姓生活，深入民眾內心。

（三）大數據應用能更好地滿足公眾的個性化需求

社會生活的信息化、網絡化與數字化的個體化社會的到來使得個人的獨立性、獨特性、主體性日益顯現，社會生活進一步開放和快速流變，當代個人也因此呈現出多元異質、萬千形貌[4]131-132。大數據時代民眾的需求也呈現出個性化、多樣性的樣態。越來越深入和精細化的數據挖掘為更加個性化和人性化的公共服務奠定技術基礎。例如在民眾最為關注的健康醫療領域，相關部門可以發揮數據收集與分析的優勢，從多渠道獲取健康信息，把公民個人的電子病歷等醫療數據與所從事的職業、工種等行為數據相關聯，進行全面的健康狀況評估，獲得更加精細化的醫療保健服務。相關部門可以根據公眾在政府的網站、微博、微信等信息平臺的瀏覽次數、發表的評論等多項數據記錄的分析，制定更加切實有效的服務計劃，推送更加具有針對性的公共服務項目。

（四）大數據有助于增強社會風險治理能力

全球風險社會與中國風險社會的共同交織，各種風險事件不斷涌現。自然災害、金融危機、恐怖襲擊、SARS疫情等風險的層出不窮將人們推向風險叢生的險境，對人們的生產與生活造成了極大威脅。風險預測依賴知識，風險和危機的存在和分配主要通過論證來實施[5]497。大數據時代的最大改變在于由原來的風險發生后的被動應對轉變為風險發生前的主動預測，提升風險治理的主動性、前瞻性、有效性。通過大數據技術預測社會危機與風險的發生，將風險的不確定性轉變為可控性。美國在黃石火山安裝了數百個觀測儀器，預測自然災害的發生；日本“3·11”大地震后的海嘯預警也是大數據運用的典范。美國洛杉磯警方把建立在數據分析基礎上的“犯罪熱點圖”應用于日常的治安工作，有針對地在犯罪熱點區域加強警力，從而犯罪數量有效地得到控制，轄區的治安得以維持。

三、大數據時代公共管理面臨的挑戰

大數據時代在給公共管理帶來無限機遇的同時，由于傳統的公共服務方式、體制機制、服務流程不能適應信息技術的快速變遷，大數據也給公共管理帶來了諸如大數據意識缺乏、信息安全、信息孤島、技術人才短板等一系列的挑戰。

（一）大數據意識缺乏是首要挑戰

大數據意識的缺乏成為公共管理革新的首要挑戰。美國管理學家愛德華·戴明有一句名言：我們信靠上帝。除了上帝，任何人都必須用數據說話[2]62。大數據時代的數據資源無比豐富，數據分析技術極為先進，公共管理者的決策思維仍然停留在傳統的“拍腦袋”決策的慣性思維，并沒有意識到僅憑傳統與經驗已經很難做出正確決策。據中國互聯網信息中心CNNIC的數據顯示截至2015年12月，中國網民規模達6.88億，網民總量世界第一，比整個歐盟的人口數量還多。可見中國從來不缺乏可供收集的數據和收集數據的手段，缺乏的恰恰是收集數據的意識，行政官員缺乏依靠數據管理的素養與偏好。然而隨著信息技術的進步，數據的重要性日益凸顯，先應用再有數據的管理模式已經不適應時代的要求。

（二）信息安全問題的重大挑戰

大數據時代隨著數據的爆炸性急速增長，各種數據大量出現，特別是保密數據、隱私數據也急劇增加，國家與社會的安全、國防軍事機密、公民個人的信息安全受到嚴重的潛在威脅。由于公共管理涉及社會的各個方面和領域，加之政府具有公權力的天然優勢，甚至可以強迫公眾提供信息，每一個公眾從某種角度來說都是“赤裸”的，毫無隱私可言?，F實生活中，通過正當或不正當手段獲取、整合數據，然后泄露他人隱私的案例比比皆是。尤其是政府，作為最大的公共管理者，不僅是最大的信息占有者，更有可能是最大的隱私泄露者或販賣者。特別是全球互聯網大會的召開更是將全球網絡安全問題提上重要議程，大數據時代的信息安全問題已經逐步引起世界各個國家的重視，具有全球化的視野也是大數據時代公共管理創新的必備思路。

（三）信息孤島為數據信息的整合利用帶來挑戰

大數據的核心并不是擁有數據，而是應用數據。而信息孤島卻為大數據的有效利用帶來挑戰。所謂信息孤島，是指由于數據標準等原因，造成的不同的信息系統之間的數據無法兼容，形成一個個孤立的“島嶼”的現象[1]57。大數據時代，信息技術發展到了一個新的高度，公共數據爆炸式增長，人口、交通、稅收、社保、衛生……各行其道，互不相交，公共管理的不同部門之間的信息隔絕狀態是該時代的必然產物。過去的電子政務是依據業務流程建設的，致使電子政務信息不能互聯互通，嚴重阻礙公共管理中不同組織或部門間信息的整合、分析與應用，限制了數據活力的激發，也給公共服務帶來不便。比如進城務工人員為了辦護照，返鄉多次辦理手續證明，而且需要很多部門的公章，其實只要實現了綜合數據聯網，這些信息政府部門之間可以共享，而不必如此繁瑣。

（四）數字鴻溝對公共管理的平等性帶來挑戰

大數據依托的是網絡世界，那些信息時代缺席者的數據如何收集？無論是發達國家還是發展中國家，數字鴻溝（Digital Divide）都是信息時代突出的社會問題。數字鴻溝是當前社會除了城鄉、工農和腦體差別以外最突出的差別。以中國為例，農村大部分民眾無法在網絡世界中表達情緒、意見、訴求和偏好，也就無法完全進入大數據時代國家治理的決策視野[6]。比如智慧城市建設的推進在給城市帶來無限輝煌的同時更加拉開了城鄉之間的距離，造成新的社會不平等。大數據不僅無法解決還將加劇數據鴻溝，增大公共服務提供上的差異性，市民與農民的身份差異將導致享用的公共服務的巨大差距，城鄉之間的壁壘與隔閡會更加嚴重。因此需要加強農村地區特別是偏遠山區的網絡基礎設施建設，擴大數據共享、服務共享的范圍。

（五）數據技術與人才短板影響大數據的有效應用

技術和人才是信息時代的核心元素，大數據時代更是如此。大數據技術主要體現在數據收集、數據分析和數據發布三個方面。如何提取、轉換、整合數據？如何鎖定目標數據，構造聯機分析？如何進行數據挖掘，發現新模式和規律？如何對數據進行可視化設計使其得到普遍應用？這些問題都是公共管理創新道路上必須突破的瓶頸。大數據技術需要大數據人才來掌控、布施。應該清楚地認識到公共部門的構成人員仍是政府管理人員，缺乏掌控操縱大數據的技術，公共部門也并沒有隨著大數據時代的到來而引進大數據專業技術人員，這將極大地阻礙大數據的有效高效應用，需要相關部門引起足夠的重視并力求改變。

四、走向多元協同的精準化管理：大數據時代公共管理的應對之策

大數據作為一種技術，大數據時代的真實內涵是大數據、大價值、深入綜合、精準化管理。大數據的核心是應用數據。作為科技理性的最顯著彰顯，大數據的合理利用將推動公共管理模式的創新。政府及公共管理部門通過思維與制度轉變主動迎接和應對大數據帶來的問題與挑戰。如何樹立大數據思維，實現精準化管理，形成政府主導、公眾參與、多元協同治理的新格局，這將是大數據時代公共管理創新思路。

（一）精準化管理的思想保障：樹立大數據思維意識

從古至今，政府一直是原始信息的最大采集者。它可以強迫人們為其提供信息，而不必付出代價，所以政府將繼續收集和積累大量的數據[7]。因此，各級政府部門需要具有危機意識，樹立大數據思維意識。大數據時代以信息資源數字化和信息交換網絡化為特征的電子政務比傳統的紙質文件時代發展得更加迅猛。運用大數據思維助推公共管理既是對國內外信息化發展趨勢的積極適應，也是踐行以人為本的服務理念、提升執政效能、推進行政體制改革的迫切需要。如果仍然保守傳統，不思變革創新，只能被時代無情地淘汰。其次公共管理的部門主動實現數目字管理，在大數據的應用過程中堅決貫徹“精、準、細、全、嚴”的原則，促進決策科學化和管理精細化。大數據時代的公共管理模式應是以事實為基礎、以數據為核心的精準化管理模式——數目字管理[8]145，應是先有數據再有應用。數據就是管理，不會量化就無法管理的思想已成為管理學界的知識共識[2]69。大數據時代的管理行為將日益基于數據分析做出，在公共管理部門普遍形成“先有數，再做事”、“用數據說話”的數據文化。例如，美國國防部以大數據為基礎，在情報、偵查領域建立決策自動支持系統。

（二）精準化管理的數據來源基礎：依法推行大數據信息公開

若要利用大數據提高政府公共管理水平，就必須做到數據和信息公開。大數據在整個實施過程中必然會遇到諸多法律問題，只有以法治作為保障，才能順利實施。國家收集數據時代表的是其公民，因此它理應提供一個讓公民查看的入口，但少數可能會危害到國家安全或他人隱私權的情況除外[1]150。一方面，沒有數據的開放，就難以形成大數據應用和大數據革命[8]266。另一方面，信息安全是數據時代的頭等大事，沒有數據安全，就沒有社會穩定與安全。為此，政府應充分尊重群眾的主體地位，依法推行大數據信息公開，充分發揮政府數據信息對民眾生產、生活的服務作用。開放的數據帶來了開放透明的政府，建立在海量數據基礎上的政務公開既保障了公民的知情權，也有助于政府公信力的提升。美國的數據開放舉世聞名，美國在2012年5月公布了數字政府戰略，建立了以信息和客戶為中心的政府工作模式。并于2014年建立了稅收方面的共享數據庫，納稅人可以查詢個人納稅信息。我國廣東地稅借助大數據平臺，積極推進第三方涉稅信息共享，實現了地稅機關在辦證服務上的大創新。

（三）精準化管理的數據融合保障：整合信息孤島

公共部門的小型化、分散化從表面看是提高了行政效率，但卻弱化了政治控制。部門分割加劇部門孤立，各部門缺少溝通協作，不同部門之間的信息系統不兼容，信息無法整合，大大削弱政府處理綜合性問題的能力。欲打破信息孤島，重新激發數據活力，必須“結網”，也即形成阡陌縱橫的數據網、信息網。大數據在云計算、物聯網、社交網絡等平臺和技術的支持下，打破條塊分割，實現不同部門、不同層級之間數據共享具有無限可能。將公共管理中的橫向信息系統和縱向信息系統整合，平級與上下級部門之間，利用多極網絡和中心數據庫，進行統一的元數據定義，搭建統一的信息平臺，實現不同部門之間數據信息的集中共享，提升服務效率與質量。數據驅動的政府更有效能，各級政府應形成公共管理的大綜合、大服務、大管理的新格局。將健康醫療、交通出行、社會治安等顯著的社會問題用大數據技術進行綜合梳理，按照人口群體特征進行細分，并定制具有針對性的政策與服務。例如美國原本獨立的交通管理局和治安管理局兩個部門，通過數據分析發現治安案件與交通事故發生的案件具有高度的重合性，因此將兩個部門開展合作，并取得了良好的工作成效。

（四）精準化管理的智力保障：加強信息化基礎設施與人才建設

沒有信息化的基礎設施建設，就談不上信息化，更談不上大數據。我國當前很多地區的信息化基礎設施建設比較薄弱，數據的采集、計算、存儲和查詢，仍用傳統的方式進行，難以適應大數據的發展需求。各級政府應抓緊完善大數據急需計算機的更替及場地改善等硬件建設、技術提升的軟件建設以及大數據運用的制度規則建設。此外，公共管理的變革創新需要大數據技術的支撐，而掌握這些技術的人才更是公共部門需要的核心資源。政府不只是大數據的占有者和受益者，在強化頂層設計、培育大數據產業、培養大數據人才等方面更應承擔相應的責任。數據分析師已成為當今最熱門的職業。數據科學家是需要綜合掌握數學、統計學、數據分析、軟件開發與使用等多方面素養的復合型人才。中國是人口大國，也是人才大國，更是數據大國，但是能夠勝任大數據應用的創新人才卻比較稀少。因此，應該努力培育和建設大數據人才隊伍，造就一批懂技術、懂應用、懂管理的數據科學家，從而更好更快地提升我國的大數據技術水平。

（五）精準化管理的主體：政府主導下的多元協同合作

作為公共管理傳統意義上的主體，政府雖然是最大的數據擁有者，卻也是最大的數據應用低效者。由于無法引入有效的競爭機制，政府注定難逃低效的命運。社會組織、民間機構等非政府主體的參與能夠提高公共管理的效能，在一定程度上彌補公共管理中的政府失靈。公眾借助便捷的信息溝通，在公共政策過程中變得更加積極主動，公眾的意見與需求得到了更多的關注與重視。政府在做一項公共決策更能深入了解公眾偏好，更加靈敏快捷地對公眾的政策訴求做出回應。政府應該是多方協作的，不僅是在各部門之間、各級政府之間全面協作還要與非營利組織、企業和個人進行協作，而大數據時代的到來正在加速這一進程。公共管理的主體從過去一個主體（政府）到現在企業、社會組織、民間機構、新媒體、民眾等多個主體，由過去從上至下管理到現在協作治理，大數據促使公共管理逐漸形成多元協同治理的新格局。政府、市場、社會合作共治的管理模式在大數據時代得到進一步深化發展。谷歌公司通過大數據分析成功預測流感爆發成為企業在公共服務方面發揮作用的典型案例。此外，廣西移動創新利用大數據運營分析平臺，發布“4G手機健康助理”，將個人移動通信數據綜合運用，多維度檢測用戶手機狀態，并提供個性化解決方案并運用大數據進行精準營銷。廣西“智慧旅游”利用客流量大數據分析平臺推動廣西旅游事業。相關部門可根據實時監測到的數據，精準高效提供服務，精確提高公共設施使用效率，從而創新提升公共旅游管理水平。

互聯網與大數據技術的急劇推進對公共管理提出了新要求。政府、市場、社會等各要素在大數據時代都呈現出新的特點，各種因素相互交織，共同驅動公共管理模式的革新。大數據技術能將廣泛的碎片化的信息進行整合，通過對數據的深度挖掘，探求數據間的關聯性，預測事物的發展態勢。因此，將大數據技術嵌入公共管理領域，能夠提升公共服務效能。政府除了解決好人才與技術的難題外，更為重要的是要在大數據思維指導下進行全方位的轉變。各級政府需要積極利用大數據技術提供以民眾需求為導向的優質高效的公共服務，利用好數據進行數目字管理。但是傳統的體制與思維也對公共管理模式的創新造成了阻礙，需要打破信息孤島和數字鴻溝的壁壘，解決信息安全的難題，創設條件和平臺促進信息化建設，促進民眾的參與和互動，使政府、企業、公民個人、新媒體等多元主體走向合作共治，借助大數據技術助推公共管理。

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