地方政府行為“理性選擇”下湖南城市空間發(fā)展、演化特征及其效應(yīng)研究

趙立平，陽 琴

（1.長沙環(huán)境保護職業(yè)技術(shù)學(xué)院,湖南長沙,410004；2.湖南交通工程學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，湖南衡陽，421002）

文化育人

地方政府行為“理性選擇”下湖南城市空間發(fā)展、演化特征及其效應(yīng)研究

趙立平1，陽 琴2

（1.長沙環(huán)境保護職業(yè)技術(shù)學(xué)院,湖南長沙,410004；2.湖南交通工程學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，湖南衡陽，421002）

在地方政府行為的理性選擇下，湖南省城市空間項目結(jié)構(gòu)正在不斷地發(fā)生著轉(zhuǎn)變，各級地方政府職能也隨之轉(zhuǎn)型變化發(fā)展，本文將針對“理性選擇”下的地方政府行為對湖南省城市空間發(fā)展以及演化特征的影響因素進行分析，了解地方政府行為在理性選擇下的城市空間開發(fā)強度變化，兩極并存的城市空間景觀，跳躍式的空間發(fā)展探，從湖南省的空間景觀特征來看，出現(xiàn)了景觀破碎化粗放蔓延式發(fā)展，建成區(qū)人口密度下降，農(nóng)地流失現(xiàn)象嚴重，城市公共產(chǎn)品空間中基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)超前，城市等級及城鄉(xiāng)差距變化加大，希望能夠?qū)鲜〉某鞘邪l(fā)展水平做出正確的評價和剖析，從積極演化效應(yīng)和消極演化效應(yīng)來探索地方政府行為的發(fā)展趨勢，促進城市空間效應(yīng)的快速發(fā)展。

地方政府；城市空間；演化；效應(yīng)

盡管湖南省在城市化建設(shè)項目中取得了一些成績，但是從城市空間整體的開發(fā)強度來看，依舊存在著嚴重的兩極并存現(xiàn)象，尤其是邊緣地區(qū)的空間景觀，呈現(xiàn)出了破碎化的粗放蔓延趨勢，建設(shè)區(qū)的人口密度開始下降，農(nóng)村土地的流失現(xiàn)象嚴重，城市中非生產(chǎn)性的公共產(chǎn)品開發(fā)力度較低，配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，土地征收背景下的城鄉(xiāng)差距過大，都進一步影響到了城市空間項目的正常發(fā)展，造成地方政府行為的“理性選擇”失衡。

一、地方政府在“理性選擇”下的城市空間發(fā)展及演化特征的影響因素分析

地方政府作為一個“理性人”在城市空間的發(fā)展以及演變的過程中，一直起著非常重要的引導(dǎo)性作用，城市空間的變化是政府行為下的必然結(jié)果。自上個世紀80年代以來，湖南省的城市空間發(fā)生了翻天覆地的變化，不過受到歷史條件和國家制度的制約，我國各級地方政府的行為有它自身的時代特點和歷史因素，本文將進一步深入性地研究在“強激勵”和“弱約束”的環(huán)境下，地方政府是如何發(fā)揮出“理性人”的“理性選擇”的，并且結(jié)合政府所扮演的各種角色，來和城市空間演變中的各項因素進行融合，系統(tǒng)性地分析地方政府行為變化的原因以及和各種影響因素之間的相互作用。

1.湖南城市空間總體開發(fā)強度特征影響

（1）開發(fā)強度總體變化趨勢

在對湖南省的城市空間開發(fā)強度進行研究時，從總體上來看，是從城市的中心向四周郊區(qū)為錯峰跌落的狀態(tài)，城中村的現(xiàn)象十分明顯，而且開發(fā)強度本身和各年代的歷史原因有關(guān)。在早年的城市發(fā)展時期，開發(fā)容積率比較低，而現(xiàn)在的城市土地開發(fā)強度下的容積率是比較高的，隨著時代的變化，開發(fā)強度也在不斷地隨之變化當中，現(xiàn)在湖南省城市住宅基本上以高層為主，各種高層商業(yè)建筑物拔地而起，使城市的空間景觀產(chǎn)生階段性的變化調(diào)整。過去的土地開發(fā)程度較低，但是地方政府卻有透支開發(fā)的不理性行為出現(xiàn)，土地買賣現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致了現(xiàn)在不得不對土地進行高強度的開發(fā)，這樣下去必將會引起一系列的土地使用問題[1]。

（2）兩極并存的城市空間景觀

我們國家一直都存在城市和農(nóng)村的戶籍問題，尤其是隨著城市化進程腳步的推進，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差距也變得越來越明顯，從而造成了房地產(chǎn)市場當中的房價價格虛高，哄抬房價的現(xiàn)象出現(xiàn)，讓土地開發(fā)的強度更加明顯，事實上，湖南省的工業(yè)用地已經(jīng)非常飽和，如果地方政府繼續(xù)采用低廉的土地開發(fā)政策來進行高強度的開發(fā)，對工業(yè)用地來說是一種極大的浪費，進而造成工業(yè)用地通過低密度產(chǎn)業(yè)粗放型的方式進行擴張，最終使得湖南省的城市空間景觀形成低密度的工業(yè)用地和高強度開發(fā)下的商業(yè)用地并存的兩極擴張狀態(tài)，不能實現(xiàn)地方政府的理性發(fā)展[2]。

（3）空間發(fā)展“跳躍”與“爛尾”

每一階段下的城市空間發(fā)展或者變化都是與當時的政府領(lǐng)導(dǎo)者的政績考核相掛鉤的，這就造成了許多城市空間發(fā)展都是些“面子工程”，真正能為老百姓謀取實際利益的用途會很少，不同的政府領(lǐng)導(dǎo)者為了提升自己的政績，常常會把城市空間發(fā)展的益處放在自己的在任階段，甚至?xí)プ鰮p壞后代利益的事情，進行透支性的開發(fā)浪費，既然每個在位領(lǐng)導(dǎo)者的政績要求不同，那就造成了城市空間發(fā)展呈現(xiàn)出了跳躍式的變化，若是下一任官員不贊同上一任官員的城市開發(fā)觀點，那么城市建筑工程“爛尾”情況的出現(xiàn)也是經(jīng)常發(fā)生的事情，使得城市中居住的人民敢怒不敢言，不能發(fā)揮出地方政府“理性人”的作用，空間發(fā)展的跳躍性也影響了湖南政府的理性選擇和判斷。

2.湖南省城市邊緣地區(qū)的空間景觀特征

（1）景觀破碎化及粗放蔓延

所謂的景觀破碎化是說受到自然原因或者是人為原因的破壞，使得城市空間的景觀變成復(fù)雜的、不同質(zhì)及不連續(xù)的破碎狀態(tài)。當政府部門出現(xiàn)財政赤字時，各級政府都渴望能夠從土地中獲得更多的利潤收入，這種政府理性行為選擇上的失誤，將直接導(dǎo)致城市的邊緣地區(qū)景觀呈現(xiàn)出破碎化的粗放蔓延式的城市空間演化形式，政府部門在體會到出讓土地的益處時，又會進一步依賴對房地產(chǎn)項目的開發(fā)，提高政府的債務(wù)危機，在哄抬房地產(chǎn)價格時候，使地皮的租金也不斷升高，商業(yè)經(jīng)濟的成本也會大幅度提升，使得城市內(nèi)商務(wù)密集型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟受到重創(chuàng)，影響實體經(jīng)濟的進一步發(fā)展，在房價虛高的形勢下，城市空間景觀的破碎化程度變得愈發(fā)地嚴重[3]。

（2）城市建成區(qū)的人口密度開始下降

而土地財政項目開發(fā)的最終結(jié)果，就是加速了城市空間景觀的粗放型蔓延發(fā)展。將我國的城鎮(zhèn)化程度提升了將近30個百分點，城市化面積大幅度提升，擴大了將近3萬平方公里，城市建成區(qū)的面積也增加了4倍以上，不過從實際的建成區(qū)人口密度來看，卻呈現(xiàn)出了先升后降的發(fā)展趨勢，在近10年間，人口密度下降了2倍左右。

（3）農(nóng)地流失現(xiàn)象加劇

地方政府在對農(nóng)村土地進行征集的過程中，對于農(nóng)村集體用地和宅基地項目的征集是非常困難的，需要補償給村民大量的費用，經(jīng)常會出現(xiàn)一些暴力征地的打砸事件，因此政府就會征集價格比較便宜的農(nóng)地，進而導(dǎo)致大量的生產(chǎn)農(nóng)地流失現(xiàn)象加劇，湖南省的耕地面積開始下降，流失了上千萬畝的農(nóng)地，這幾年每年減少的農(nóng)地資源都得不到很好地開發(fā)和利用，甚至還一度引發(fā)了糧食危機，農(nóng)地流失現(xiàn)象的嚴重性，大大削弱了約束力度，影響了地方政府的理性選擇[4]。

3.湖南省城市公共產(chǎn)品空間開發(fā)特征

（1）城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)適度超前

地方政府為了有效緩解自身的財政赤字情況并且提高政府的政績項目，就會通過不斷增加財政收入的方式來緩解資金壓力，而財政收入的來源有增值稅及企業(yè)營業(yè)稅等項目，就需要采用招商引資的方式，進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通過對城市間高速公路、高架橋以及土地開發(fā)項目進行適度地朝前開發(fā)，讓城市公共產(chǎn)品空間的發(fā)展先行于城市的建設(shè)[5]。

（2）非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品開發(fā)不足

地方政府在對基礎(chǔ)性進行建設(shè)和開發(fā)以后，已經(jīng)沒有精力和財力再進行其他非生產(chǎn)性質(zhì)的公共產(chǎn)品項目的開發(fā)，像是城市發(fā)展中比較重要的教育資源，醫(yī)療衛(wèi)生資源，公共交通資源等配套性的公共產(chǎn)品都沒有隨之加以調(diào)整，進而導(dǎo)致了湖南省城市高樓林立中保障性房屋卻是欠缺的，形成兩極并存的城市發(fā)展景觀，政府在權(quán)力下放的過程中，還會出現(xiàn)權(quán)責(zé)意識不清晰的問題。

（3）城市配套公共設(shè)施開發(fā)滯后

從總體來說，關(guān)于城市空間發(fā)展中的配套性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的開發(fā)還是非常滯后的，比如說很多的小區(qū)都已經(jīng)入住了很久以后，周邊的學(xué)校、市場以及社區(qū)服務(wù)項目才配備完全，尤其是邊緣地區(qū)的城市交通非常不方便，人口密度很低，造成資源的極大浪費，這固然是與地方政府的“理性選擇”有關(guān)，正因為配套性的公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)項目的財政收入并不多，導(dǎo)致了在城市發(fā)展和演化中，政府根本無暇顧及公共服務(wù)項目的發(fā)展。

4.湖南省城市等級及城鄉(xiāng)差距變化特征

（1）區(qū)域城市規(guī)模等級發(fā)生變化

湖南省在城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程中，區(qū)域間的城市規(guī)模等級也隨之發(fā)生了改變，特別是省會長沙市的城市空間發(fā)展與其他城市形成了比較明顯的差距，作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的中心，得到了很多的財政政策支持，在城市公共產(chǎn)品以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)開發(fā)上面也擁有更多的開發(fā)項目資金，不過由于“理性選擇”下的地方政府行為將財政權(quán)利上交，權(quán)力下放時，引起了各級縣域間的財政發(fā)展不平衡，其他城市的發(fā)展速度比較緩慢的現(xiàn)象出現(xiàn)，從我國區(qū)域城市的等級規(guī)模和發(fā)展演化的形勢來看，大城市的發(fā)展要比小城市發(fā)展更加具有全域的資源優(yōu)勢[6]。

（2）征地剝奪下的城鄉(xiāng)差距越來越大

在湖南省城市發(fā)展的過程中，對農(nóng)村土地的剝奪征收的行為出現(xiàn)導(dǎo)致了城市和農(nóng)村之間的發(fā)展差距變得越來越大，城鄉(xiāng)發(fā)展愈發(fā)地不平衡，奪取了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目資金，同時也放緩了農(nóng)村發(fā)展的速度，這種對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的剝奪和限制是政府行為選擇的結(jié)果，在今后的城市空間發(fā)展中，如果繼續(xù)通過征地剝奪的方式來掠奪農(nóng)村資源，不能夠?qū)⑥r(nóng)村人口納入到城市的福利范疇中，那么城鄉(xiāng)之間的差距將會變得更大，農(nóng)民心里會極度不平衡，最終造成社會的動蕩不安。

二、地方政府行為在“理性選擇”下的湖南省城市空間發(fā)展效應(yīng)分析

1.積極演化效應(yīng)

在“理性選擇”視角下的地方政府行為，打開了湖南省城市化空間發(fā)展的大門，各級地方政府有責(zé)任同時也有義務(wù)對城市進行建設(shè)，通過各種政策和資源優(yōu)勢，對政府行為產(chǎn)生激勵作用，采用轉(zhuǎn)變城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的方式來順應(yīng)市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，打破傳統(tǒng)空間結(jié)構(gòu)自身發(fā)展的桎梏，讓城市結(jié)構(gòu)的空間布局可以由內(nèi)而外地進行擴展，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，從而提高該地區(qū)的競爭實力，努力把長沙市打造成為國際一流化的旅游城市，吸引國內(nèi)外的優(yōu)秀企業(yè)和有識之士來實施招商引資項目的發(fā)展，提高城市居民的生活條件，做好城市綠化項目的普及工作，使城市空間發(fā)展中的積極演化效應(yīng)得到更好地發(fā)揮。

2.消極演化效應(yīng)

在地方政府行為給城市空間發(fā)展項目帶來了積極的演化效應(yīng)同時，更應(yīng)該關(guān)注地方政府行為所帶來的消極效應(yīng)，不能因為表面的光鮮亮麗就忽略了內(nèi)里的破碎性，不能以犧牲農(nóng)村的利益來實行城市空間景觀的發(fā)展，造成湖南省城市發(fā)展的功能性失調(diào)，使城市的物理發(fā)展空間和生產(chǎn)活動相分離，很多功能的存在都是華而不實的，不能給人民生活帶來實質(zhì)性的益處，忽視了對城市空間中基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與發(fā)展，而是把更多的資金投入到了“面子工程”上面，造成湖南省的城市公共服務(wù)體系殘缺不全，無法為老百姓提供更多的社會生活保障，被過度壓縮而分離的碎片化城市空間蔓延形式，讓城市內(nèi)部兩極分化更加嚴重，而城市中的人文化的關(guān)懷元素卻正在不斷消逝，這些都給湖南古城的發(fā)展帶來了不可估量的損失[7]。

3.演化效應(yīng)總結(jié)

在地方政府行為“理性選擇”下的湖南城市空間發(fā)展還有很長的一段路要走，在調(diào)整轉(zhuǎn)變湖南省行政區(qū)劃過程中，需要更加明確城市發(fā)展的根基所在，鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)是城市化發(fā)展建設(shè)的前提，假如不能很好地把握住城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展規(guī)律進行相應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整，那么地方政府的行為選擇將會朝著錯誤的方向越走越遠，希望在今后的湖南省城市空間發(fā)展中，能夠始終做到將人民的利益放在第一位，而不單純是為了城市空間管理方便而已，實施因地制宜的發(fā)展戰(zhàn)略，做好地方政府行為下的“理性選擇”，無論是實施“合鄉(xiāng)并村”戰(zhàn)略還是行政區(qū)劃調(diào)整，都要自上而下地實施改革，城鎮(zhèn)化建設(shè)是一場攻堅戰(zhàn)，它需要地方政府同群眾緊密地聯(lián)系在一起，要在城市空間發(fā)展和演化中體現(xiàn)出人民的意愿。

總之，從“理性選擇”下的地方政府行為中可以看到，湖南省在城市空間發(fā)展和演化的道路上還存在著許多不足的地方需要加以改進，破除由土地財政項目帶來的不利因素，提高城市配套性基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)力度，加大地方政府的扶持力度，努力做到減少城鄉(xiāng)之間的差距，減少對農(nóng)村土地的征收強度，既要為人民提供保障性的生活，也要為地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。

[1]陳晨，趙民.中心城市與外圍區(qū)域空間發(fā)展中的“理性”與“異化”——上海周邊地區(qū)“接軌上海”的實證研究[J].城市規(guī)劃, 2010.12:42-50.

[2]孫三百,黃薇,洪俊杰,王春華.城市規(guī)模、幸福感與移民空間優(yōu)化[J].經(jīng)濟研究,2014.01:97-111.

[3]孟祥林.“條帶”、“點狀跳躍”模式的“大保定”城市空間發(fā)展思路分析[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報,2011.03:37-44.

[4]楊慶峰.城市空間生產(chǎn)及其對主體記憶的影響[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2016.01:183-190.

[5]江泓.交易成本、產(chǎn)權(quán)配置與城市空間形態(tài)演變——基于新制度經(jīng)濟學(xué)視角的分析[J].城市規(guī)劃學(xué)刊,2015.06:63-69.

[6]吳曉,孫靜,左為,王慧.我國資源型城市社會空間的分異和演化——以改革開放以來的馬鞍山市為實證[J].城市規(guī)劃,201.04: 50-60.

[7]高宜程,申玉銘,邱靈.山西省晉城市空間結(jié)構(gòu)演化與重構(gòu)[J].地理研究,2013.07:1231-1242.

Research on Urban Spatial Development,Evolution Feature and Effect of Hunan Province Under the Rational Choice of Local Government Behavior

ZHAO Li-ping1，YANG Qin2
(1.Changsha Environmental Protection Voctional College,Changsha 410004,Hunan; 2.School of Economics and Management，Hunan Traffic Engineering Institute,Hengyang420009,Hunan）

The structure of urban space projects in Hunan is constantly changing under the rational choice of local government behavior and the functions of local governments at various levels are also changing and developing.This paper will analyze the factors that influence the development of urban space and the evolution characteristics of Hunan Province under the"rational choice",in order to understand the change of urban spatial development intensity under the rational choice of local government behavior.Hunan has experienced extensive development with landscape fragmentation based on the characteristics of spatial landscape.The population density of its built-up area decreased,and farmland loss is serious,and the fundamental facilities development in the space of city public product is advancing,and the city levels and the city-village difference change greatly.This paper hopes to make a correct evaluation and analysis of the level of urban development in Hunan province,to explore the development trend of local government behavior from the perspective of positive and negative evolution and to promote the rapid development of urban spatial effect.

local government;urban space;evolution;effect

D035.5

A

1671-5004（2017）02-0053-04

2017-01-24

2016年度湖南省教育廳科研課題“湖南省行政區(qū)劃調(diào)整效果實證研究”（項目編號：16C0024）和衡陽市社會科學(xué)基金項目“湖南省新一輪合鄉(xiāng)強鎮(zhèn)治理模式的重構(gòu)研究”（項目編號：2016D141）

趙立平（1975-），男，湖南澧縣人，長沙環(huán)境保護職業(yè)技術(shù)學(xué)院副教授，副院長，碩士，研究方向：公共管理；陽琴（1988-），女，湖南常寧人，湖南交通工程學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院助教，碩士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟。