推進農村公共文化服務設施共建共享的政府責任研究

任貴州

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

推進農村公共文化服務設施共建共享的政府責任研究

任貴州

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

無論是國家推進農村公共文化服務設施體系建設的實時要求，還是學術界基于現存問題根源的理論推演，共建共享機制逐漸成為改善農村公共文化服務設施供給與應用模式的新型策略。而又因公共文化服務政治認同建構作用的不斷凸顯，政府在農村公共文化設施共建共享中的責任履行需得到重新定位和反思。新時期推進農村公共文化服務設施共建共享，必須強化政府在需求識別、利益協調、資源整合和價值監管層面的責任認知，通過公共文化服務的供給重塑農村社區的公共文化空間。

農村公共文化服務設施共建共享政府責任公共價值

因文化的嵌入，農村公共文化服務設施建設呈現與其他設施體系不同的實踐邏輯。公共文化服務內在的規約、育導意涵決定了其服務方式或服務流程必須參照文化、權力的耦合關系，在支配性制度框架下建構農民對集體、國家的價值認同。作為公共文化服務開展的物質場域，文化服務設施的供給標準、供給方式、資源調配以及主體對話都將對服務效能發揮產生重要影響。當前我國農村公共文化服務設施建設存在的供給與需求錯位、形式與內容失衡的現實問題激發學界將共建共享作為設施體系建設的實現機制，期待通過“包容性”理念的引入，以主體共建、區域共享為策略增強農民在公共文化服務中的“獲得感”。而政府作為國家文化認同的政治建構單元，其調諧共建主體關系、整合區域服務資源的作用亟待不斷挖掘與反思。進一步明晰政府在農村基層公共文化服務設施共建共享中的踐行責任，調節設施供給的流程規范，有利于優化農村公共文化服務的運作框架，對農村社區價值的建構、社區沖突的整合以及社區結構的互動具有重要意義。

一、農村基層公共文化服務設施共建共享的內涵與政府責任

早在19世紀中葉，西方人類學家及文化學家就將研究目光投向人類生活的文化層面，此后的文化學家、社會學家對文化與社會的關系進行研討，并將文化作為“價值的表征”和“社會活動的靈魂”[1]19世紀末，齊美爾（Simmel)對“文化”與“社會”的同一性進行挖掘，斯賓格勒（Spengler)和湯因比（Toynbee)也提出文化是內涵于社會歷史的發展動力。作為聯結社會成員利益關系的價值紐帶，文化在社會治理層面的調諧、規約和育導作用不斷凸顯，逐漸成為關乎國家認同建構的柔性要素之一。而因文化的“在場”，公共文化服務的效能評價不能僅滿足于經濟成本、產出效益的核算，應將其意識形態宣揚、發展價值引領的作用納入考量范圍，不斷加強對公共文化服務體系文化創新、文化引導等工具性價值的挖掘與探析。其實，一個國家大部分的法律、政策或財政制度所提供的基本公共服務資源和權利并不能直接到達居民,而是必須通過設施運轉將這些資源轉化為服務并在相應的場域中提供給居民個人，才能產生公共服務的結果[2]。因此，公共文化服務設施體系的完善程度往往決定著一個國家或地區公共文化服務的回應能力和轄射范圍?，F實中看，我國城市地區公共文化服務設施建設己得到較好梳理，設施體系結構不斷優化，但鄉鎮及農村地區公共文化服務設施供給還不完備，依舊存在“供給與需求錯位”、“形式與內容失衡”的現實問題。農村社區長期存在于國家權力體系“行政性整合”的模式之下，這雖然對社會法律、鄉規民約具備一定的固化作用，但“自上而下”的服務配給模式如果不能與農民訴求的有效上傳相結合，公共文化服務設施的使用效果將不容樂觀。此外，現行文化設施的數量滿足偏向忽略了對設施資源異質性的把握，致使農村公共文化服務設施建設千篇一律且村際分布不均，設施“使用擁擠”與“效率低微”并存。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，對我國公共文化服務體系建設做出全面規劃，并將“共建共享”列為公共文化服務體系構建的原則之一。期待通過公共文化服務多元供給主體的共同協商、共同決策、共同投入增強主體優勢互補，保障設施建設的有效性。以村際公共文化服務設施的共同應用、共同監管、共同維護增進公民文化參與的“獲得感”。而面對農村公共文化服務設施體系建設的現存困境，學界對農民訴求表達、供給主體搭配、設施布局規劃以及區域資源調配也做出較多研究，并逐漸形成以下改善思路：1.通過“以需定供”式的設施供給機制解決設施供需的非對稱問題，著重強調“自下而上”的農民文化訴求表達與收集，[3]2.構建農村公共文化服務多中心合作供給的運行框架以提高服務效率，增進鄉鎮企業、農民自組織、農民對設施建設的參與，減輕政府負擔，增加文化產品豐富度；[4]3.以參考內容的全面化、建設執行的高效化增強區域文化設施布局規劃的科學性，從而更大限度地滿足農民的公共文化需要；[5]4.借助“文化共享工程”的持續推進，革新文化資源共享技術，促進村際文化交流和設施資源均衡建設，保障設施享用的均等性。[6]這與共建共享機制有關農村公共文化服務設施體系的構建思路具備內在邏輯的一致性。以共建共享為行動標桿，應將文化設施供給作為基層政府、鄉鎮企業、民間自組織以及村民間利益調節的平臺，充分發揮政府的主導作用與市場、社會的服務承接作用以及農戶的共建參與作用。借助公共文化服務設施這一政治場域，通過狹義的政府是指執行和貫徹法律負責組織國家事務的行政機關，廣義的政府是指與社會公共事務相關的公共機構，包括立法機構、行政機構、司法機構、國家元首、政府等，本文擬采用狹義政府這一概念。

文化活動的舉辦、公共事務的集會不斷塑造農民的社區記憶與公共價值，從而實現增進福祉和社會調諧的目標。

公共文化服務設施消費的非競爭性及設施應用的非排他性決定了政府應是設施體系建設的主導去量，以此增強公共文化服務體系共建的協調性和設施資源共享的公平性，避免文化產品的價值偏離。一般來講，農村公共文化服務設施共建共享的政府責任是指政府在推進共建共享過程中對農民或農村社區應盡的職責和義務，主要涉及需求識別、信息分析、主體協調以及資源整合等層面，當然也意味著政府未履行這些責任所應承擔的后果。十八大以來，伴隨行政管理體制改革的不斷深入，我國政府職能轉變步伐進一步加快，公共文化服務責任履行能力不斷增強。這與政府橫向關系、縱向關系的改良有著密切關系，一方面基層政府內部管理制度的革新使得公共文化部門職能逐步綜合化、核心化，增強了公共部門文化事務處理的協調性。而公共文化服務決策、執行、監督職能的不斷分化又推動著政府資源投入的規范化進程，較多設施供給領域的建設執行事務開始讓渡于文化企業或民間文化組織，服務供給效率得到提升。另一方面，中央頂層設計與地方實踐行動間的契合程度逐步加深，上下級政府的公共文化服務分工逐步明確，基層政府的危機處理能力、資源汲取能力不斷提高這些都為農村公益事業發展奠定了良好的職能基礎。而農村公共文化服務設施作為農民接收文化信息、進行文化交流、實現文化傳承的物質場域，設施供給流程、供給方式、供給內容都應在政府的價值監督下進行，基層鄉鎮政府的甄選、評估能力需得到強化。新時期推進農村公共文化服務設施共建共享應把握好政府主導作用的發揮程度、行為邊界，充分激發共建共享機制滿足需求、彌合矛盾、協調利益的重要作用。

二、農村公共文化服務設施共建共享的困境與原因：政府責任角度

可以說，共建共享是一個異質區域內多元主體協同合作的過程，其作用主要通過區域內與區域間的資源調配和主體本身與主體間的利益整合來實現具體來講，在同一地理空間內，農村公共文化服務設施建設以公眾需求為導向，主要通過多元主體的協同參與和利益協調，實現設施資源質量的循環上升。而在不同區域間，設施建設以服務持續開展為導向，憑借優質資源的輸出互補，實現村際設施資源配置的均等性；主體層面，共建共享通過主體自身的優勢發揮與主體間協同合作，促進參與主體自身價值訴求與主體間利益共享的統一，在提升參與主體服務供給執行力的同時增強主體間的協調性。而在農村社區公共性培育還相對落后，政府、市場、社區、村民良性互動的設施體系格局還未形成的背景下，政府作為推動農村公共文化服務設施共建共享的主導力量有其合理性。作為設施體系建設的參與者之一，政府承擔著需求識別與分析、主體協調、資源整合、價值評估的公共文化責任，其履行狀況往往決定著設施共建共享的實際效果，需要得到進一步分析與反思。

（一）供需失衡：農戶難以參與共建

公共文化服務設施有效供給的關鍵在于農民文化需求的收集與分析，這應是基層政府制定設施供給規劃的依據之一，是鄉鎮政府的公共文化服務回應能力的重要體現。從理性選擇角度分析，農戶參與文化設施共建的基本前提在于自身文化訴求可以充分表達并保真上傳，為公共文化服務決策所參考。但事與愿違，農戶需求的滿足在共建實踐中遭遇重重梗阻。首先，農戶的文化需求得不到充分表達，受政府長期推崇的村級公益事業“一事一議”制度存在著集會成本高、流程繁瑣的漏洞，加之新的訴求表達渠道相對匱乏，農戶的需求表達面臨媒介缺失困境[9]，其次，農戶需求的參考價值不能有效體現，即使一部分文化需求可以被上傳至公共部門，但由于基層政府對需求的識別與分析能力不足，農戶的設施偏好較少被運用于設施規劃之中，設施供給與農村社區的成員結構、地理狀況存在較大差異。供需不對稱問題嚴重消減著農戶共建參與的積極性，并對農村社區公共文化服務設施的供給總量、供給質量以及供給結構的不平衡性產生“催化”作用。行政性同質供給的長期維持導致農戶多元需求得不到滿足，勢必引發農戶與基層政府的信任危機，易于造成政府公信力的流失。

（二）共識薄弱：多元主體集體失靈

共建共識是農村公共文化服務設施多元主體參與共建的價值基礎，共建共識的構筑涉及利益調節、責權劃分和信息共享，與政府的職能定位息息相關。在農村公共文化服務設施共建共享過程中，政府的公共文化服務責任不能因經濟契約的擬定而向市場或社會轉移，對于公共文化這樣一種特殊要素，政治契約必定上位于經濟契約，政府轉移出的只是公共文化責任的實現形式。雖然部分地區己初步構建了基層政府、鄉鎮企業、農民自組織、農戶共同參與的設施體系共建格局，但由于主體利益的協調性較差，各參與主體往往在利益豐厚區集體越位，在利益寡淡區集體缺位，又因各主體參與設施體系建設的行為邊界或權責范圍不能得到明晰規制，多元主體共建參與常出現集體失靈的窘境。從政府職能履行的角度分析，“全能主義”的行為邏輯使得基層政府往往形成“大包大攬”式的思維慣性，其利益協調、流程規范的作用并未充分發揮，反而不斷壓縮著鄉鎮企業、農民自組織的共建參與空間，這并不是政府主導的應有之義。而作為大量公共文化服務信息掌控者的政府文化部門也未將設施體系規劃信息放置于公共平臺進行共享，設施供給的溝通不暢進一步加深了政府與其他參與主體的價值隔閡，文化設施的共建鏈條不斷松動。

（三）整合缺位：村際文化服務資源不均衡

公共文化服務共享意指農民對同一服務項目獲取機會或獲取成本的相似性，這與文化服務設施的空間布局和資源調配技術水平有較大關聯，也正是由于這兩要素的共同失效，農村基層公共文化服務設施的共享水平提升乏力。從文化設施的空間布局來看，由于缺少前瞻性和系統性，農村公共文化服務設施體系存在基礎性設施分布不均且配套性設施供給不足的現象，從而產生基本文化服務碎片化和個性需求無法滿足的雙重困局。從共享技術上看，村級公共文化服務設施仍舊是被割裂于城市之外的獨立單元，資源豐富度、更新頻率遠遠落后于城市地區。村際文化服務資源的數字鴻溝也較為明顯，分布不均、共享性差的現實問題阻斷了文化資源的合理流動，拉大了村與村間的心理距離。而作為設施規劃和資源整合的主力，政府應是改善農村公共文化服務設施體系現存困境的承擔者之一。較之農村公共文化資源的整合需求，政府的實際行為卻顯得力不從心，布局規劃機制的不完善、系統性思維的匱乏不斷加劇著文化服務供給行為的路徑偏離，需從布局標準、共享范圍、服務效率方面進行深入調整。如此才能以設施的共享來彌合農村公共文化的村際矛盾，充分保障農民的基本文化權益。

（四）價值偏離：農村社區公共性遭消減

從社會學角度來看，農村社區公共空間是社區內部己固定存在的、具備公共性的社會關系形式與人力交往結構的方式，主要區分為正式公共空間和非正式公共空間。而公共文化服務設施所承接的大眾文化傳播與農村公共空間的形成發展具備良性的互動關系，農民參與設施共建共享的過程也是非正式空間與正式空間關系協調的過程。因此，公共文化服務設施的服務內容、協同價值對農村社區大眾文化的共享性具有較大影響，必須得到全面的價值篩選。改革開放以來，經濟體制改革引發社會結構的變迀，分離式、自主式的生產生活狀態不斷瓦解著農村文化生活的公共性，公共文化服務設施建設價值偏離現象嚴重。一方面，低俗、享樂元素在村級文化活動中不斷蔓延，功利主義的活動價值混淆了農民試聽，對村民尤其是農村青少年的價值取向造成惡性侵染，給農村公共精神重塑埋下隱患。其次，由于設施的價值育導力度不足且內容單一，文化服務聚合能力的發揮空間受到壓縮。農民的個體化、原子化傾向逐漸加重，社區意識淡薄，社區情感遭消減，這給共建共享的農戶參與帶來較大阻礙。如此可知公共文化服務內容把控、價值規約的重要性，而這些都需要政府在設施服務內容和設施使用效益上給予更多關懷。

三、政府踐行農村基層公共文化服務設施共建共享責任的行為邏輯與路徑

農村公共文化服務設施共建共享的現存困境激發我們重新審視村莊公共空間的演進特點和重塑策略。政府作為公共文化服務設施供給流程的主導力量，其角色定位和責任履行需得到全面革新。責任與服務是過程與目標的統一，政府責任側重公共文化服務供給目標實現過程的制度安排。往日“行政性”的管制分配易于激化官民矛盾，并對市場和社會成長構成不利影響，如今充分發揮政府在推動公共文化服務設施共建共享中的作用需要實現政府實踐的行政邏輯向服務邏輯轉變，破除傳統“行政性供給”的思維局限，以更為開放的姿態吸納農民文化需求和非政府元素的文化權力訴求。政府的服務責任意識需不斷積累，并將公共文化服務作為農村公共空間重塑的方式之一，以文化治理的髙度充分發揮自身需求識別、利益協調、資源整合、價值監管的作用。以設施共建為平臺，協調自身與市場、農民自組織、農戶的利益關系，實現訴求中和。以文化設施為場域，通過公共文化活動的開展和政策宣導，實現對農民公共理性的價值塑造，牢固村莊公共輿論，為農村社會治理構筑價值基礎，并參考以下行為策略：

（一）重視農民的共建參與

基于公共管理學的理論框架，“公共文化需求”是與私人文化需求相對的概念，是普遍擁有的、較為一致的且不可分割的文化需求。而從公共選擇視角來看，公共文化需求不僅是農民文化需求、鄉鎮政府文化規劃和基層文化部門服務的內容組合，還是社會文化需求轉化為“公共需求”的程序要求因此，農民個體性、多元化的文化需求只有通過法定規制的公共選擇，才能將那些符#全村利益、反映共同訴求的部分話語提煉出來并轉化為“公共文化需求”。這其中政府的篩選、甄別、培育責任須得到切實履行，是提高農戶共建參與和構筑共建認同的基礎。具體來講，基層政府應進一步健全村級公益事業“一事一議”制度，優化訴求上傳方式，減少信息失真。并不斷開放新的農民文化需求表達渠道，如利用現代化互聯終端了解農民需求，增強需求收集的動態性并降低訴求表達成本。在此基礎上要對農民需求做系統的信息綜合和價值分析，剔除與公共價值相偏離的農民偏好，集中滿足訴求較多、時間緊迫的設施供給需求，保障文化需求的公共性。此外,應積極培育農戶的共建參與意識，實時公開設施體系建設進程。不斷拓展農戶共建參與范圍，邀請農戶對設施數量、設施布局、設施發展的相關規劃參與決策，接受農民對設施供給程序的監督。

（二）完善多元共建規制

文化治理的實質是通過某種有效的組織形式實現跨部門的集體行動或聯合治理，在這一過程中不同文化主體間會形成不同的權力等級，這就需要建立多元主體間的合作規制。在農村公共文化服務設施共建中，多元協作的基礎在于各參與者的行為邊界、權責分配得到明晰界定，利益關系相對融洽，各參與要素能在文化設施共建過程中滿足自身訴求。因此，政府應充分發揮規范制定、協作調節、信息供應的重要作用，構建農村公共文化服務設施建設的行動機制、共享機制和監督機制。首先應依據文化設施的性質和各參與主體的組織風格采取彈性化、靈活性和多樣化的設施供給方式，組建協作分工、良性互動的行動體系，實現各主體間的功能耦合，完善公共文化服務開展的銜接運作網絡；其次，從權力資源、物質資源和信息資源三方面建立多主體共享機制，促成共建主體間的資源整合。政府應適當讓渡一部分文化權力，給予市場主體、社會組織更多的話語空間，激發他們參與文化設施供給的積極性，并將公共文化服務設施的區域規劃、建設標準、享用反饋等信息置于多元信息共享平臺，從而降低談判成本，促進各主體間的物質資源互補；最后，要建立一套完整的共建監督機制，政府應對合作網絡中總體行動進行管理、監視和督促，并接受其他行為主體的相互制約，以此為基礎，不斷提升公共文化服務多方供給的透明度，悉心聽取公眾的評價意見，確保公共文化服務設施合規共建、合理共享。

（三）整合文化設施資源

公共文化服務均等化的目標對文化設施空間布局和輻射能力提出了更高要求，農村公共文化服務設施存量共享性差、增量異質性不足的現實問題亟待政府在設施規劃和資源共享層面采取更高效的行動方案，不斷加強農村公共文化服務設施的資源整合。并從以下兩方面持續跟進，一是要促進文化設施的科學布局，首先應加強現有文化設施的存量整合，保障基礎性設施的社區保有量，滿足農民基本文化需求。對配套性設施進行資源整合，滿足居民的差異化彈性需求。其次，繼續擴大公共財政的投入范圍，以公共文化服務的均等化為行動要求對現有設施存量進行填補，依據農村社區的人員結構、文化偏好設定設施總體規劃，從宏觀層面把控設施資源的區域分布，保障設施應用的公平性和便捷性。二是要從設施輻射能力層面提升文化服務的共享水平。借助文化共享工程的持續推進，不斷拓展小城鎮地區圖書館、文化館、博物館等設施的服務范圍，保障農民對城市文化服務設施的共享權益。在此基礎上革新公共文化服務資源共享技術，充分利用數字技術、網絡技術對公共文化資源進行編譯，增加文化資源的豐富度。通過遠程教育網絡、村村通工程、農家書屋工程實現文化信息資源的有效傳輸和持續更新，以降低資源流轉陳本，促進公共文化服務資源的橫向（村際）和縱向（城鄉）合理流動。

（四）加強設施項目的價值監管

農村基層公共文化服務設施建設的價值監管涉及服務對象分類、服務內容審查和服務效

益（主要是應用效益）評估等層面，是實現公共文化服務共享的基礎，并在長遠發展上影響著農村社區的公共空間塑造[12]?；谖写砝碚摲治觯残允钦畬嶓w存在的合法性依據，政府的文化權力來自人民，這就要求政府必須作為公共價值的代表，做好文化設施建設的價值監督。具體來講，首先應設立分類管理的價值標準，對設施資源設定嚴格的受眾特征要求，將非可接納群體排除于服務設施之外。如成人文化娛樂場所應設定年齡篩選，排除青少年參與的可能，減少青少年行為取向的價值侵染。其次，要做好設施服務內容的審查，堅持以社會主義核心價值觀為評判標準，杜絕低俗、迷信等與公共利益相悖的文化資源進入農村，加強文化產品的價值過濾。利用公共文化服務設施現有場所培育農民和諧、平等、敬業的價值理念，塑造社區文化，促進農村社區集體記憶的復蘇，增強農戶間的民主互動。最后，要重視收集文化服務設施的服務效益信息，這是增進農戶公益事業參與度的基本要求。通過對設施應用情況和農戶使用評價了解文化設施的實際服務效果，加強對信息反饋的綜合收集與系統分析，從而為改善設施服務規劃、完善設施體系建設提供行動參考。

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〔責任編輯：王星閩〕

中央高?；究蒲袠I務費項目“江蘇農村社會組織建設現狀與對策研究”（2014821314)、江蘇高校哲學社會科學研宄重點項目“現代農村社區共同體精神的構筑機制研究”（2016ZDIXM009)。

任貴州，河海大學公共管理學院行政管理專業碩士研究生主要研究方向：鄉村治理與發展。