地方政府融資平臺資產與負債匹配性分析

楊雪峰

興業銀行股份有限公司義烏分行

地方政府融資平臺資產與負債匹配性分析

楊雪峰

興業銀行股份有限公司義烏分行

目前我國城鎮化的進程正處于關鍵時期，宏觀經濟下行承壓，外圍市場經濟走勢分化，國內通脹水平不及預期，從短期內來看，出口及消費兩大支柱對經濟的提振作用較為有限，而基礎設施投入往往能對經濟在短時期內復蘇有著立竿見影的效果。因此，未來3-5年地方政府仍需大量的資金進行基礎設施建設。目前，新預算法在頂層制度設計上為地方政府舉債開了明渠， 各地省級政府及直轄市可以在財政部規定額度內自主發債，其中部分用于置換以往形成的融資成本較高的銀行及信托貸款，部分用于國家重大項目的后續建設。地方政府預算是當地公共服務設施及基礎設施建設的重要財力保證，但隨著我國社會經濟的不斷發展及城鎮化建設步伐的加快，地方政府預算已嚴重出現滯后當地經濟的發展。在這種局勢下，政府部門往往通過擴大融資平臺，不斷增加債務規模來支持當地的經濟發展，從而履行政府的職能。隨著地方政府的債務不斷增加，債務的類型復雜多樣，債務風險得不到有效評估。因此，通過對地方政府融資平臺的資產與負債匹配性分析來加強地方政府債務管理就顯得尤為必要。

地方政府；預算；融資平臺資產；負債；匹配性

地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地﹑股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體(根據國發〔2010〕19號文件定義)。而國發[2014]43號剝離了融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。

1.地方政府融資平臺資產負債分析

資產是指過去的交易或事項形成并由企業擁有或者控制的資源， 該資源預期會給企業帶來經濟利益。資產有如下特征：(一)形成資產的交易或者事項必須已經發生，也就是資產必須是現實的資產，而不能是預期的資產；(二)資產必須是由企業擁有或者控制的資源；(三)作為資產能夠給企業帶來經濟利益。平臺負債具有以下特點：

1.1 平臺債務以銀行貸款為主

從2014年開始，地方政府舉債開始進入一個高峰期，然而從審計署發布的報告顯示，地方政府融資平臺債務余額中銀行貸款的占比從2010年的79%逐步下降，融資結構中，直接融資比例增加，特別是高層級政府平臺的融資渠道和方式日益多元化。圖1﹑圖2為搜狐財經發布的2002年至2012年我國地方政府資產負債表：

從圖1﹑圖2所示，在地方政府資產增加的過程中，負債也在不斷增加，而從地方政府的凈資產增幅和負債的增幅看，負債率上升較快。此時要防范融資平臺風險向金融風險和財政風險傳遞。

從2008 年11 月中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策以來，信貸投放的增長異常迅猛，僅2009年上半年的信貸投放就高達7.37萬億元，快速增長的貨幣信貸導致資產泡沫和通貨膨脹預期的出現。在高速信貸投放的主體中，各地方政府紛紛融資進行大規模基礎設施建設，導致地方投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據央行2009年第四季度披露的數據，全國有3800多家地方融資機構，大約8000 家政府投融資平臺公司，管理總資產8 萬億元，地方政府的負債已達5 萬億元，負債規模急劇擴大，地方融資平臺的數量和融資規模在過去一年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8 萬億元。很顯然，銀行向這些平臺的放貸雖然歸入“企業貸款”，但由于地方財政或政府信用變相擔保等各種體制性原因，實質性上已經構成地方政府的隱性負債及或有負債，導致地方政府的債務風險加劇，同時也對銀行業的經營風險形成顯著的潛在壓力，特別是都2016年末，地方政府負債應該已經到了一個前所未有的高度，未來極有可能傳遞成為金融風險和財政風險。具體表現為以下兩個方面：

1.1.1 債務余額與項目不能一一對應，重復融資現象比較普遍。在平臺融資快速發展的2008至2010年期間，受4萬億政府主導的投資項目拉動，平臺融資一般與項目一一對應，但項目收益的滯后性與項目貸款3-5年的錯配，到期項目貸款的償還往往需要借新還舊予以償還。對已完工的歷史項目，銀行不能融資，需要新的建設項目需求完成融資后償還歷史項目借款，這與新項目自身融資形成重復融資。政府平臺從2013年開始，政府項目“保續建﹑控新建”的政策背景和43號文對9月21日后的新建項目，要求以發債或PPP方式融資，項目問題日益突出，造成僅有幾個符合銀行融資準入的項目，既要完成自身融資，又要承接歷史項目融資本息，所以，重復融資的現象更為嚴重。

1.1.2 地方政府投融資平臺內部控制存在的問題。首先，地方政府投融資平臺的缺乏良好的內部控制環境。眾所周知，良好的環境是建設內部控制體系的基礎，在一定程度上支配影響著整個企業員工對內部控制體系的正確認識，將直接影響工作中的態度﹑行為。地方政府投融資平臺內控環境不佳，主要表現在信用缺失﹑結構不完善﹑缺乏明確的獎懲制度和職務分離機制﹑內部審計監督不力﹑企業文化不健康等方面，大大影響了內部控制體系的建設。其次，地方政府投融資平臺風險防范機制不健全。對于投融資平臺來說，最大的威脅就是出現金融風險，而內部控制恰好是風險管理的一個重要組成部分。然而從地方政府投融資平臺的實際來看，在這方面的重視還有所欠缺，沒有形成嚴格的風險管理意識及流程，致使其負債連年增長。同時，地方政府投融資平臺并沒有建立健全風險評估體系，對于自身的風險承受力和業務層面潛藏的風險掌握不全面，風險預警力度不夠。最后，地方政府投融資平臺內部控制和信息披露機制不健全。建立完善的內部控制機制是建設內控體系的重要內容，而很多地方政府投融資平臺在GDP和政績的趨勢下，缺乏有效的內部控制，出現投融資平臺失蹤違規擔保﹑投融資資金被挪用﹑資金結構不合理等一系列問題。還有的地方政府投融資平臺存在著“一言堂”的現象，即由管理者全面管控，一錘定音的現象層出不窮，讓所謂的民主決策流于形式。

2.地方政府負債率超警戒線的后果

地方債務問題目前正在持續發酵。銀監會﹑央行﹑審計署先后公布了不同口徑的地方債務總量，盡管統計結果存在差異，但債務總量之大無疑。這些巨量債務的違約風險﹑對銀行體系的可能沖擊，引起了國內外人士的擔憂。這一次地方債務大躍進的情況與上一次有很大的不同，今天銀行和國企均已改制完畢，雖然其獨立性還不理想，但大致實現了自主經營﹑自負盈虧。此輪大放貸中，雖然地方政府可能施加了一定的行政影響，但更多的是銀行在利潤驅動和中央政府隱性擔保誘惑下的自利行為。這種情況下形成的不良資產如果仍然要全民兜底，不僅理論上毫無根據，而且還會強化兩個層面上的道德風險：

一是形成地方倒逼中央，“壞孩子”受到獎賞的后果。這一次許多地方融資平臺敢于不顧自身的資產負債狀況和未來盈利前景，大手筆向銀行借款，原因就在于他們認為日后出現償付危機時中央政府不會撒手不管。正是這種“倒逼”機制，使得一些根本沒有現金流的項目，或者預期利潤極低的項目，也敢于向銀行貸款。

二是鼓勵銀行進行冒險，打擊那些認真進行風險評估的銀行。銀行放貸謀利并沒有錯，但是要進行科學的風險評估，如果中央為那些最終出了問題的魯莽貸款承擔損失，就會破壞銀行改革成果，為下一輪更大壞賬的形成埋下伏筆。

3.地方政府融資平臺存量債務化解思路

從理論上看，允許地方政府發債，用發債所得償還銀行貸款，最為直接方便。但是，地方政府債市融資在操作上預料會困難重重，在平臺資產負債狀況已經惡化的情況下，平臺無法成為發債主體，因而只能以政府為發債主體，但這又要求政府提供可信的全口徑財政數據，而大多數地方政府都做不到這點。

根據國際經驗， 可以通過以下幾個指標來衡量政府債務風險。這些指標主要包括國債負擔率﹑赤字率﹑償債率﹑國債依存度﹑中央財政國債依存度﹑借債率﹑居民應債能力指標等。比如盡管有人認為《馬斯特里赫特條約》中所規定的加入歐盟國家“政府財政赤字率不超過3%，國債負擔率不超過60%”的趨同標準是對歷史經驗的總結，但加以合理運用也可以防范國債風險?？梢赃m當借鑒上述指標應用于地方政府舉債的指標分析與控制。

3.1 資產證券化模式

對自身現金流全覆蓋的平臺，以持有的政府性應收權益為基礎資產，發行資產證券化產品，將募集資金提前償還政府債務，化解存量債務，減少負債余額。這樣既可能降低成本，也能更好地匹配項目收益回收的期限，同時還可以提高投資者投資積極性，保障投資安全。

3.2 加快優化地方政府投融資平臺內部控制環境

優化內部控制環境是地方政府投融資平臺進行內部控制體系建設過程中的首要環節，需要明確地方政府與投融資平臺之間的關系，理清各自的責任和義務，以確保職權分離，杜絕政府過多的干涉投融資平臺活動。除了分離政府與投融資平臺之間的職權外，還要進一步優化企業的內部治理結構，引入多元化投資，改善企業股權結構，以激發企業內部的活力。因此，地方政府投融資平臺應當依照現代企業管控模式，設置董事會﹑股東會﹑監事會﹑經理層等管理框架，將投融資平臺的執行權﹑決策權﹑經營權以及監督權等分離開來，相互之間形成一定的牽制。針對地方政府投融資平臺自身的特殊性，在組建董事會時要注重人才的選用，包括：投融資專家﹑基層人員﹑財稅專家﹑人大代表等，都要結合各自的特長來進行工作分配，以便各司其職，發揮出董事會的管理監督作用。同時，為了有效的激發地方政府投融資平臺所有員工的積極性，營造良好的內部控制環境，建立完善的獎懲機制很有必要。因此，要結合平臺的實際情況，建立健全監督考核機制，并明確不同崗位的權責，并嚴格監督確保落到實處，提升所有員工的內部控制意識，再結合系列競爭﹑考核﹑人才選拔﹑培養晉升機制，調動員工的積極性，加強對員工素質和業務水平的培養，才能真正的促進內部控制體系的建設。當然從建立設計委員會，做好交叉和離任工作，優化審計環境等方面來健全內部審計制度，完善內部控制制度環境，加強平臺企業文化建設也是必不可少的途徑。

3.3 提高融資平臺信息數據的透明度

相關部門應當投入一定資金利用現代化信息技術建立健全地方政府融資平臺信息管理系統，充分實現信息資源共享，督促地方政府融資平臺做好自身經營管理狀況﹑投融資狀況以及財務狀況信息公開工作，定期在平臺上公布相關信息，使其能夠接受市場的監督，間接起到防控風險的作用。同時，銀行要事先與融資平臺簽訂協議，要求融資平臺按照規范的會計要求定期向貸款銀行報送經營管理相關數據，以便銀行順利開展貸后管理工作，為銀行貸款資金的安全性提高保障。

3.4 提升地方政府投融資平臺內部控制質量

地方政府投融資平臺建立內部控制體系主要是為了管控資金的流向用途，是否用于地方城市公共基礎設施的建設，避免內部的資金滯留﹑挪用等現象的出現。因此，在完善內部控制制度時，要建立專門的財會部門，進行專賬資金的核算管控，嚴格把關資金的投資使用，可以通過授權批準﹑職務分離等制度來實現。同時，地方政府投融資平臺也需要完善相應的預算控制，將平臺的債務全部納入全面預算管理中，必須嚴格按照預算相關制度規范，開展各種投資﹑籌資活動，在活動執行過程中，也要全程進行跟蹤管理，針對實際情況進行預算調整，還可以將其納入績效考核中，以便有效的提高預算的約束力。

綜上，通過對地方政府融資平臺的資產與負債匹配性分析，來實現完善地方政府債券風險管理機制，從地方政府債券的發行定價﹑交易﹑償還和監管各環節進行嚴格規定，包括舉債權的控制與發債規模的確定﹑市場準入的限制﹑信用評級體系及信息披露制度的構建﹑投資項目管理與評估﹑市場流動性的建立以降低投資風險，監管的協調以及法律框架的完善等體現出其重要意義。

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